我國特種設備安全監管問題探究

劉俊海

摘要：在我國近年來經濟不斷發展的情況下，特種設備的數量也在逐年增加，并因此使安全監管工作具有了更大的壓力。受到特種設備高危性以及特殊性的存在，如何做好特種供設備的安全監管、避免安全事故發生則成為了非常重要的一項問題。

Abstract： With continuous economic development in China in recent years， the number of special equipment is also increasing year by year， and thus the safety supervision has a greater pressure. As special equipment is high-risk and special， how to do a good job in special equipment safety supervision， to avoid security incidents has become a very important issue.

關鍵詞：特種設備；安全監管；問題

Key words： special equipment；safety supervision；issue

中圖分類號：X924.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）02-0060-03

0 引言

作為安全生產工作的重要組成部分之一，特種設備安全工作既有與一般安全工作相一致的共同屬性，同時也具有其特有的工作特點，比如設備種類多，分布范圍廣，安全隱患多，事故損失慘重等等。目前國內特種設備安全監管工作存在有諸多薄弱環節，比如監管責任意識不強，存在監管盲區，“保姆式”分級監管模式削弱了企業特種設備安全管理的主體責任。本文從國內特種設備安全監管現狀入手，結合本國國情借鑒國外先進監管經驗，在特種設備動態監管、分類監管、執法手段等方面提出一些可行性的建議和措施，以期改善現狀，切實提高國內特種設備安全監管水平。

1 特種設備安全監管綜述

1.1 特種設備的概念

特種設備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和場（廠）內專用機動車輛這八大類設備。

1.2 特種設備安全監管的任務和意義

參照管理的定義，結合特種設備的特點，特種設備安全管理可歸納為：國家授權的特種設備監督管理部門為了降低特種設備安全事故，保護人民群眾的生命和財產安全，依照國家制定的法律、法規通過對特種設備的設計、制造、安裝、改造、維護、使用、檢驗檢測七個環節進行監督管理而開展的一系列活動。

特種設備通常在高溫度、高速度以及高壓力的環境下運行，在運行當中具有易翻墜、易爆炸的特征，對人民群眾的財產以及人身安全具有嚴重的威脅。

特種設備監管的重要任務是防止和預防設備在不安全狀態下的繼續使用，促進操作人員依規操作使用，防止事故發生，促進經濟社會發展。特種設備監管職責范圍除受法律法規約束外，還有《特種設備目錄》、安全技術規范等的要求。因此，質監部門對特種設備實施監督管理是在有限的領域范圍內開展的技術性較強的具體工作，應承擔有限責任。

2 國內特種設備安全監管現狀

2.1 國內特種設備安全監管方式——分級管理體制下的“保姆式”監管方式

特種設備的安全監管在我國隸屬于公共安全，實行的是分級管理體制。在具體監管方式上主要實行特種設備行政許可和監督檢查兩項基本制度。2014年1月1日《中華人民共和國特種設備安全法》的頒布實施，標志著我國特種設備安全監察依法行政進入了一個新時期。

但是分級管理體制下容易出現“保姆式”監管盲區，大部分質量監管任務都由質監安全監察部門承擔，相對來說，企業反而逐漸喪失了能動性，久而久之便出現了質監安全監察部門在特種設備監管中費了大力卻收效甚微。

2.2 存在的問題

近年來，隨著特種設備數量的快速增長，監管難度不斷加大，設備安全監管壓力不斷加大，并暴露出一些問題。從質監部門的角度進行分析，主要存在以下問題：

2.2.1 “保姆式”監管方式削弱了企業安全管理的能動性

從近幾年的工作看，質監部門在特種設備安全監管工作中發揮了突出作用，取得了很大成就，但也存在職責定位不十分清晰，片面強調“保安全”、“全過程”、“全覆蓋”，監管過寬、過細、過度的問題，既有越位、錯位，又有缺位、失位的問題。由于工作定位上的偏差，客觀上形成了“保姆式”的監管方式，削弱了企業安全管理的能動性、行業管理部門的主動性，模糊了安全責任界限，淡化甚至替代了企業作為第一責任人的主體責任，導致自身承擔“無限責任”。因此，質監部門在特種設備安全監管工作中首先應找準自身定位，嚴格按照法定職責和“三定方案”規定，履職盡責，依法監管。特別是在質監系統新的體制條件下更應進一步理清特種設備安全監管職責，界定好工作邊界，確保工作到位不越位、正位不缺位。

理清質監業務與特種設備安全監管的關系，發揮整體優勢，是提升監管工作有效性的重要措施。

2.2.2 責任意識不強

在企業運行中，很多企業只顧眼前利益，在企業安全方面并沒有形成高度重視，不僅在資金投入方面存在缺乏情況，在制度、管理以及思想層面也存在缺少合理機制的情況。對于監督管理部門的執法以及監管工作，部分企業存在不配合的情況，對監管企業提出的意見以及建議并沒有形成高度的重視，在生產當中，在對特種設備進行重大改造以及修理時，在沒有經過告知、許可、檢驗的情況下就直接使用，都因此對企業帶來非常大的安全隱患。

2.2.3 監管存在盲區

就目前而言，特種設備監管部門職能具有著多而分散的特征，無論是工作量還是工作強度都在不斷增大，并因監管面方面的限制使其監管工作在開展中存在盲區情況。企業方面，很多企業往往通過辦理特種設備虛假停用的方式逃避特種設備的定期檢驗和監督檢查，但實際上還對這部分報停的特種設備進行使用，而對于監管部門，由于獲得的為虛假信息，就不能夠正常開展檢驗以及監督檢查工作。

2.2.4 忽視培訓教育

在部分特種設備使用單位中，其由于僥幸心理的存在，往往認為安全事故并不會發生在自己身上，不僅沒有按照相關規定做好特種設備安全管理機構的設立，也沒有做好人員的培訓工作。在該種情況下，特種設備從業人員由于沒有對特種設備的操作方式產生清晰的了解，再加上安全意識方面的缺乏，在實際操作當中則會存在具有較強隨意性的情況，很可能因此導致安全事故發生。

2.3 問題成因

2.3.1 責任落實不到位

首先，政府同企業間存在責任模糊現象。在具體生產當中，企業可以是重要的安全生產主體，不僅是保證特種設備安全性的第一責任人，同時也是監管責任的主體。而受到我國以往計劃經濟的影響，企業往往習慣與將該項工作交給政府管理，安全意識以及責任意識缺乏情況較為嚴重。作為新聞輿論，在日常當中也對安全監管部門的責任過于強調，在企業主體責任引導以及宣傳方面還存在著一定的忽視情況；其次，企業責任不落實。雖然在生產當中，企業也在安全責任書上簽字，并由于沒有將該項工作落實到責任制當中、沒有對企業內部人員在安全方面的職責進行落實，在具體工作開展當中則存在著沒有做好安全內容真正檢查、跟蹤以及管理的情況。

2.3.2 執法力度不足

第一，監管力量薄弱。受到資金以及人員數量方面的影響，我國很多地區監管力量同壓力間還存在著較大的矛盾，且缺少優良監管隊伍的建設，并因此使監管工作不能夠同現今經濟環境相適應；第二，監管手段落后。現階段，特種設備安全監管工作存在過于主動的情況，不僅具有特種設備的定期檢查、人員培訓以及設備的使用許可，且包括有相關法律法規、安全技術規范的組織宣傳與違規查處等工作。這部分工作內容不僅強度大、且十分繁瑣，而與此相對，很多監管部門在措施同力量方面存在跟不上工作要求的情況，并因此不能夠保障工作開展效果。

2.3.3 安全培訓不完善

在安全培訓工作中：第一，對特種設備安全管理、作業人員崗前培訓以及教育存在忽視情況。在特種設備安全管理工作中，積極開展安全教育可以說是避免安全事故發生的一項重點方式，在特種設備安全教育培訓工作中，其目標應當包括有特種設備操作人員、安全管理人員以及企業負責人等，對此，就需要能夠從技術以及安全意識層面做好普及。而在現實工作中，很多企業并沒有對特種設備安全管理人員、操作人員的培訓以及教育工作予以重視，操作人員也沒有在經過考核之后上崗，并不能夠滿足工作安全需求；第二，人員素養不夠。從現實情況看來，很多特種設備操作人員都是進城務工農民工，在安全意識以及專業知識方面存在較為淡薄的情況，在操作技術以及理論基礎方面存在明顯不足，經常因此出現違章操作情況；第三，培訓機制不靈活。在特種設備操作人員隊伍中，流動性大是其主要的特點，當持證人員出現離崗情況時，企業很可能因在短時間不能夠找到持證人員，而存在無證上崗情況。對于很多工人的操作證來說，其都是由企業出資培訓的，如果工人辭職，其證件則會被扣押，而到了新的企業，其又成為了無證上崗人員，并因此導致培訓資源的浪費。

3 國外發達國家特種設備安全監管經驗

3.1 美國監管模式

作為聯邦制國家，美國特種設備在法規制定方面具有非統一性的特征，即國家同地方在法規制定方面存在一定的差異。總體來說，其對特種設備實施分類型管理，對于壓力容器以及鍋爐設備，由保險公司以及監管部門管理，對于壓力容器等方面違法違章的檢查以及安全事故查處，則由州政府特種設備監管機構負責。民間方面，其對全國特種設備的生產標準、檢測標準以及設計標準實現統一，國家對能夠從事特種設備檢驗檢測、生產的人員以及企業也將開展資格認證。即在將政府強制性同民間靈活性特點實現充分結合的情況下取長補短，以此使監管體系具有更為多元以及立體的特征。

3.2 歐洲監管模式

歐洲方面，德國是整個歐盟當中具有代表性的國家，其通過《特種設備安全法》的制定，在其中明確了由聯邦經濟與勞動部專門對特種設備的監管工作進行負責。同時，其也在特種設備方面具有一整套的安全監管法律體系，其中具有管理規定、法律以及行業規范標準這幾個層次，在對長期有效規定具有較高重視的情況下將更新的具體規定不斷納入到技術標準以及規范當中。

4 國外特種設備安全監管模式對我國監管工作的啟示

經過對上述發達國家特種設備安全監管模式進行研究可以發現，這部分國家在監管模式方面存在較多的共同點：第一，這部分國家都以法律為主要手段實施特種設備的監管，屬于政府監督職能范疇，即通過對不同法律法規的制定實現特種設備的監管，包括有設備的組裝以及研發等方面，且在其中的每一個環節都具有詳細規則的制定；第二，在安全監管過程中，政府對部分職能進行了分散，即授權不同行業協會對具體的檢測工作執行。通過該種方式的應用，不僅是對政府監管成本的節約，且能夠在實現社會資源充分利用的情況下獲得工作效率的提升。具體來說，可以在借鑒國外監管經驗的前提下，對國內監管環境中的以下方面進行改進和加強：

4.1 增強責任意識

第一，要加強員工特種設備安全責任意識。通過教育、宣傳等方式的應用使其能夠對特種設備隱患的危害性形成正確認識，并能夠在具體工作開展中形成更高的自律意識。在該項工作中，需要安全監管部門能夠起到帶頭作用，加大教育力度，督促企業嚴格管理，做好特種設備安全責任制的落實，并通過安全責任書簽訂的方式對法人安全責任意識進行增強；第二，要督促企業落實主體責任要求，首先，通過責任書的簽訂，要求企業有責任、有義務做好安全生產細則的使用說明。其次，要有主體責任意識，在對相關保障措施積極實施的基礎上做好人員、組織規章制度的落實，做好對特種設備的定期檢驗以及維護保養，做好特種設備應急救援預案的制定；第三，作為主管部門，也需要對該項工作引起充分的重視，在以政府充分發揮主導作用的情況下要求各相關機構從嚴監管，檢測部門做好把關，嚴格落實安全生產“一崗雙責”，形成協同配合、齊抓共管的工作格局。同時，要將該項工作納入到考評體系當中，不斷強化各級政府的工作力度以及責任意識。

4.2 加大執法力度

第一，實施考核責任制。所謂執法考核責任制，即當轄區當中發生特種設備違法行為時，將受到上級部門的問責與查處。該制度建立的目的，即為了進一步提升各級政府該項工作的監管意識，尤其是對特種設備存在的潛在隱患以及薄弱環節，則需要在加大管理力度的情況下做好違法違規行為的嚴厲查處，通過法律除法以及輿論曝光的方式強行整改，徹底消滅安全隱患；第二，整合監管資源。特征設備安全監管這項工作具有很多個環節，從設備生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測等環節都需要做好監督管理。在具體執法當中，監管部門需要能夠做好資源方面的整合，在對集體作用充分發揮的基礎上加強不同部分間的合作與交流。

4.3 加強培訓教育

加強培訓教育是保障特種設備安全性的重要措施，在具體工作中，要對特種設備維修保養、安裝以及操作人員實施規范、科學的評估以及培訓，在保證其經過行業考試通過之后才能夠上崗。對于企業特種設備管理人員以及負責人，更是需要能夠接受系統化的安全技術知識培訓，在對其安全管理水平以及主體意識進行積極提升的情況下使其獲得更高的安全技能以及職業水平。同時，要做好特種設備應急救援預案的完善，通過定期組織特種設備應急救援演練的方式加強不同部分間的交流合作、提升救援隊伍整體能力，除了政府部門之外，企業也需要成立起專業的救援隊伍，并加強日常的演練。

4.4 基于互聯網科技開發特種設備動態監管系統——借鑒天津特種設備動態信息監管系統

隨著質檢監察機構合并與信息化改革的持續推進，目前已有許多質檢機構引入了特種設備信息化動態監管系統，通過聯網操作進一步精簡人員和部門，實現了特種設備動態監管和生產、食品等監督檢查一體化監管模式，大大提高了質檢監察工作效率。圖1為天津特種設備動態信息監管系統，該系統可以作為其他省份、機構實現進行特種設備動態信息化監管系統建設的范例。

要在系統內部提供統一的溝通和共享平臺，進一步明確特種設備許可程序（見圖2），同時加強上下級之間、部門與部門之間、員工與員工之間的相互協作，提高單位整體的工作效率。

5 結論

在上文中，我們對我國特種設備安全監管問題進行了一定的研究，并提出了一定的應對措施。特種設備安全監管工作是一項長期、艱巨、復雜的任務，各級質監部門應找準定位，明確職責，創新方式，以科學嚴謹和求真務實的工作態度，開展好各項工作，保障特種設備安全運行，為經濟發展和社會進步貢獻力量。

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