大眾創新創業政策價值取向和政策的地方執行

胡景榮+王卓+胡甜+石映波

摘要：社會的創新活動離不開政策的引導和支持。為推動形成大眾創新創業的良好局面，國家陸續頒布了一系列鼓勵大眾創新創業的相關政策給予引導和保障。國家政策的地方執行是國家政策的落實和實踐層面，有助于上下協力，建立完善的創新創業制度機制和系統化的政策體系，保障大眾創業萬眾創新活動的有效開展。本文基于對《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》及其相關政策文本的學習和闡釋，提出了地方落實執行國家政策的相關建議。

關鍵詞：創新創業；政策；價值取向；地方執行

2014年9月，國務院總理李克強在夏季達沃斯論壇開幕式上首次提出大眾創業萬眾創新，并在之后許多重要場合中頻頻闡釋這一關鍵詞。2015年全國兩會，“大眾創業、萬眾創新”正式成為我國政府實實在在的施政綱要。在此背景下，國家陸續出臺了一系列促進大眾創業萬眾創新政策性文件，如《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》、《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》、《國務院辦公廳關于加快眾創空間發展服務實體經濟轉型升級的指導意見》等等。基于對《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（以下簡稱《若干意見》）及其相關政策文本的學習和闡釋，能夠較好把握大眾創業萬眾創新政策指引和價值取向，掌握大眾創新創業政策系統性范疇和支持方向，便于地方政府有效地制定政策措施進而加以推進和落實。

1政策目標突出“三放”

政策是由特定的主體制定或執行，并為實現特定的政策目標而采取的一系列行動或所規定的行為準則，標示著價值選擇和價值取向。價值取向（value orientation）指的是政策制定主體基于自己的價值觀在面對或處理各種矛盾、沖突、關系時所持的基本價值立場、價值態度以及所表現出來的基本價值傾向。國家推進大眾創業萬眾創新政策出臺，即是通過一系列的制度安排或政策工具確定創新創業方向和布局，對于構建系統化的政策體系，提升創新能力，增加創業機會，營造創新創業環境，彌補市場失靈，促進經濟轉型發展發揮了至關重要的作用。

《若干意見》立足改革創新的全局，立足創新驅動引領的方向，指出“推進大眾創業、萬眾創新，是發展的動力之源，也是富民之道、公平之計、強國之策，對于推動經濟結構調整、打造發展新引擎、增強發展新動力、走創新驅動發展道路具有重要意義，是穩增長、擴就業、激發億萬群眾智慧和創造力，促進社會縱向流動、公平正義的重大舉措”。其價值取向和政策目標集中體現為：按照“四個全面”戰略，強調堅持深化改革、營造創業環境，堅持需求導向、釋放創業活力，堅持政策協同、實現落地生根，堅持開放合作、推動模式創新，突出抓好“放寬政策、放開市場、放活主體”。“放寬政策”是要通過“構建普惠性政策扶持體系”，促進形成有利于大眾創業、萬眾創新蓬勃發展的政策環境、制度環境和公共服務體系，形成有利于創業創新的良好氛圍；“放開市場”是要“改革完善體制機制”，通過建立統一透明、有序規范的市場環境，增加公共產品和服務供給，“推動資金鏈引導創業創新鏈、創業創新鏈支持產業鏈、產業鏈帶動就業鏈”；“放活主體”是要“解放和發展生產力”，充分調動創新創業主體的積極性，更加主動地投入創新創業活動，讓千千萬萬創新創業者匯聚起發展經濟社會的巨大動能。

2政策工具突出“八扶”

政策工具是基于價值取向目標，在政策執行中所選擇使用的各種方法、手段和途徑，是政策目標實現的關鍵因素。從這一角度看，《若干意見》是國家引導和調控全社會創新創業活動的基本手段，也是直接作用于創新創業活動的政策工具。《若干意見》既通過政策工具激勵創新主體和創新要素行為，改善創新創業要素供給，培育創新創業載體，提升服務能力，又通過政府支持協調等保障手段，完善創新體制機制，強化創業政策扶持，構建有利的政策環境和創新創業生態，為創新創業增強支撐和保障作用。具體體現在完善公平競爭市場環境、深化商事制度改革、加強創業知識產權保護、健全創業人才培養與流動機制，加大財政資金支持和統籌力度、完善普惠性稅收措施、發揮政府采購支持作用，優化資本市場、創新銀行支持方式、豐富創業融資新模式，建立和完善創業投資引導機制、拓寬創業投資資金供給渠道、發展國有資本創業投資、實施創業投資“引進來”與“走出去”，加快發展創業孵化服務、大力發展第三方專業服務、發展“互聯網+”創業服務、研究探索創業券和創新券等公共服務新模式，打造創業創新公共平臺、用好創業創新技術平臺、發展創業創新區域平臺，支持科研人員創業、支持大學生創業、支持境外人才來華創業，支持電子商務向基層延伸、支持返鄉創業集聚發展、完善基層創業支撐服務等八個扶持方面。

3保障措施突出“二聯”

政策保障措施是確保政策執行的方案或方法。《若干意見》強調要加強組織領導、加強政策協調聯動、加強政策執行督導。《若干意見》提出，建立由發展改革委牽頭的推進大眾創業萬眾創新部際聯席會議制度，建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制，統籌做好已出臺與新出臺政策措施的銜接協同，加快政策執行傳導進程，確保政策措施具有系統性、可操作性和落地性，“全力打通決策部署的‘最先一公里和政策落實的‘最后一公里，確保各項政策措施落地生根”。

4結論及國家政策的地方執行建議

創業是創新的載體和實現形式。《若干意見》從我國經濟轉型升級發展的歷史新高度出發，提出推進大眾創業萬眾創新的政策性指導意見，促進了堅持創新發展的制度創新，成為構成國家創新政策體系的重要組成部分，對于釋放和創造經濟增長的活力動力，提升自主創新能力，從而獲得新的經濟增長點和發展潛能，改變傳統經濟增長模式，提升國家經濟發展起著關鍵作用。作為推進大眾創業萬眾創新政策的統領，《若干意見》是我國大眾創新創業政策框架的頂層設計，明確的目標定位、工具選擇、保障措施，從戰略層面突出了政策性的宏觀指導功能。

國家政策的地方執行是地方政府結合實際深化落實國家政策目標的實踐，更是國家政策目標價值實現的行動過程，從這個意義而言，地方政府承擔了國家政策促進者、實踐者的重要角色。由于大眾創新創業的實踐性活動和全社會廣泛參與性特征，突出需要各地區大眾創業萬眾創新實踐路徑的有效性與國家政策頂層設計的統籌性相結合。因此，地方政府一方面要進一步加強國家政策宣傳力度，既能促使創新創業者能更多地獲得國家政策的戰略性、前瞻性的指導，激發大眾創新創業的創造性和能動性，產生創新創業的自主動力，同時又能促進社會組織對大眾創新創業的關注和參與，不斷健全信息咨詢、智力支持、資金幫扶等社會服務功能；另一方面，應出臺貫徹落實國家政策的地方政策措施，強化與國家政策總目標的一致性和有機銜接，構建地方政府具有務實性、針對性、可操作性和實踐性的協調運行政策制度框架，健全大眾創新創業的政策導向機制和執行機制，創造政策合力，進一步發揮政策工具的激勵功能，消除各種制度障礙和制約因素，為千千萬萬創新創業者營造適合創新創業的體制機制和良好生態環境，促進形成大眾創新創業持續涌現、良性發展的局面，促進形成經濟發展的新動力、新空間。