水利工程建設領域腐敗現象研究

薛笑笑

摘要：基于對國家關注程度和媒體公布的水利工程建設領域腐敗典型案件的初步考察，發現當前水利工程建設領域腐敗現象相當嚴重且普遍。由于預防腐敗制度執行不力、水利監管機制不完善、權力配置不合理及個人的非理性趨利高漲，當前水利工程建設領域腐敗現象層出不窮。為此，治理水利工程建設領域腐敗的關鍵在于落實制度，加強監督。

關鍵詞：水利工程建設；腐敗現象；監管機制

自2011年中央一號文件明確提出“加快水利改革”以來，我國水利工程管理體制得到了很大改善。水利工程建設極大提升了國家水治理能力。然而由于涉及環節多、盈利空間大，水利工程建設領域出現了一系列違法、違規的腐敗問題。這些腐敗問題嚴重干擾水利工程建設市場秩序，給國家和廣大社會公眾造成巨大損害。當前黨和政府非常重視反水利腐敗工作，嚴肅處理了一些腐敗分子。但是，當前的反水利腐敗工作仍任重道遠，腐敗問題在水利工程建設領域中還很突出，以權謀私已成了一種普遍現象。要徹底根除水利工程建設領域腐敗問題就必須對腐敗現象進行深層次研究。

目前針對水利工程建設領域腐敗現象的研究以定性分析為主，多缺乏實證研究，這極不利于深入認識水利工程建設領域腐敗現象。本文先對水利工程建設領域腐敗現象作出界定，再基于國家的關注程度和典型案例數據庫對水利工程建設領域腐敗現象進行初步觀察，結合案例對腐敗現象產生的原因進行實證分析，最后提出相關治理對策。

1水利工程建設領域腐敗現象的界定

腐敗是一種普遍存在的社會現象。從時間跨度來看，古來有之；從地域來看，世界各地都存在腐敗問題。

對于腐敗現象的界定，學者們給出了不一樣的看法。王滬寧認為“腐敗本質上是對公共權能的非民眾使用”。張軍認為“腐敗現象內含三大因素：第三方支付、代理人受收這筆支付和不合法的支付”。任建明認為“腐敗等于委托權力被用來謀取私利的行為”。張維迎則認為“腐敗實質是公共權力的異化”。熊光清認為‘腐敗即是運用公眾權力實現個人目的的行為”。雖然這些說法不一，但實質高度一致。

本文歸納這些學者的論述，將當前的腐敗現象界定為國家公職人員濫用手中權力，以侵害公共利益來獲取個人利益的行為。相對應，水利工程建設領域腐敗現象就是在水利工程建設過程中國家公職人員私用或濫用權力，以侵害公共利益來謀求個人利益的行為。

按照此界定，水利工程建設領域腐敗現象具有以下五個特性：（1）腐敗的主體是與水利工程建設密切相關的國家公職人員，包括水利系統內的公職人員和水利系統外的公職人員。（2）腐敗的客體是公共權力，具體有決策權、審批權等。（3）腐敗的原因是獲取私利。這里的私利不僅指金錢，還可以是商品、服務等。（4）腐敗僅存在于水利工程建設領域。（5）腐敗牽涉的環節多。具體的水利工程建設領域腐敗相關權力主體、權力類型及干涉環節如表1所示。

2水利工程建設領域腐敗現象的初步考察

2.1以國家對水利工程建設領域腐敗的關注程度來初步考察

常言道，問題越受關注，越嚴重，越值得考察。所以，本文從國家關注程度來對水利工程建設領域腐敗現象做一個初步考察。

進入21世紀后，水利工程建設領域腐敗問題開始變得越來越突出。2009年8月水利部成立專項工作領導小組，開始對水利工程建設領域突出問題進行持續治理。2012年4月財政部、水利部共同印發了《關于切實加強水利資金使用監督管理的意見》，該意見明確指出“加強水利資金使用監督管理是從源頭上防止腐敗的重要舉措”。2015年12月水利部又提出要“全程跟蹤監督重點水利工程項目黨風廉政建設”。這一系列舉措的出臺充分顯示了當前水利工程建設領域腐敗問題相當嚴重。

2.2以典型案例庫來初步考察

（一）建立案例庫

目前，我國尚未對水利工程建設領域腐敗案件進行專門的統計。因此，無法對所有案件進行全面分析，也不可能進行可靠的抽樣分析。但鑒于案例揭露的時間越近且數量多，越能體現腐敗現象的嚴重性和普遍性，本文僅對近三年官方文件和媒體公布的水利工程建設領域腐敗案件進行收集，以案發地區為軸心，建立一個數據庫，粗略匯總見表2所示。雖然這些通報的典型案件缺乏全面性，但是這些典型案件具有一定的代表性。

（二）案例初步考察結果

（1）一把手涉案比例明顯上升。在廣西欽州市水利工程建設領域腐敗案件中市、區、縣水利局的一把手都參與腐敗活動，其中欽州市水利局、靈山縣水利局還連續兩任一把手因腐敗前赴后繼落馬。同樣，云南省大理州水利腐敗案件中6個涉案單位的一把手也均淪陷。對案例庫做了一個粗略估計，一把手涉案比例接近四成。

（2）水利腐敗主體群體化明顯。以江西省九江市水利系統腐敗案件為例，在查處市水利局局長裴木春腐敗案件時，就牽帶出水利系統內6名處級干部、4名科級干部，水利系統外7名領導干部。在查處這些相關腐敗人員時，又牽帶出數名貪腐人員，最終該案件涉及黨員干部達125人。可見，當前水利工程建設領域腐敗者相互勾結，形成“腐敗保護鏈”現象極為嚴重。如何打破腐敗保護鏈將是根除水利工程建設領域腐敗的首要任務。

（3）招投標環節為最腐敗環節。從分析案例庫來看，每一個環節都存在腐敗問題，但是招投標環節腐敗最為嚴重。圍標串標、借資質承攬水利工程、水利領導干部插手招投標等違規違法行為相當惡劣。投招標環節仍是今后集中治理水利工程建設領域腐敗現象的重要環節。

（4）水利工程建設領域腐敗手段多樣且高度隱秘。分析案件庫，有些腐敗者通過入“干股”形式謀取紅利；有些腐敗者通過虛增工程量、虛列成本等套取資金；還有些腐敗者通過圍標、竄標等暗箱操作形式謀取私利等等。腐敗手段多樣。另外，這些腐敗案件的揭露多因重大項目審計、專項檢查、系統巡查等，腐敗高度隱秘。

3水利工程建設領域腐敗現象的成因

研究水利工程建設領域腐敗現象的成因，可以從宏觀和微觀兩層面展開，也可以從主觀和客觀兩方面展開。考慮到水利工程建設領域腐敗現象是各種利益交織博弈的產物，本文的研究從宏觀和微觀兩層面展開，具體從制度、監管機制、心理等因素人手。總的來說，水利工程建設領域腐敗成因主要有四點：

3.1預防水利工程建設領域腐敗制度執行不力

制度是鏟除腐敗的重要途徑，制度能否貫徹執行是反腐能否實現的關鍵。在水利工程建設領域，許多制度執行力不足，制度落實不到位，導致腐敗現象層出不窮。

（一）水利市場主體的準入制度執行不力，主要體現在審查施工企業的資質不到位。結合案例庫，不難看出當前水利建設市場充斥著大量的無資質施工企業。他們為了分吃水利工程利潤，紛紛以金錢開路，拉攏侵蝕水利投招標過程中的相關政府官員，滋長了腐敗。

（二）招標投標制度落實不到位。根據《招標投標法》規定，依法必須招標的水利工程應該公開招標，“招標人與投標人”、“投標人之間”禁止串通投標等等。但分析典型腐敗案件可知，水利工程建設市場上規避招標或明招暗定、違規串標圍標等現象相當普遍。可見，制度落實的不到位使得水利工程建設市場未真正形成公平有序的市場競爭機制，卻滋生了大量的腐敗。

（三）處罰力度不力。主要體現在對受賄者有“處罰從輕”的情況。如在查處貴州黔東南州水利腐敗案件時，檢查機關就對主動投案自首，積極退贓的20多名涉案國家工作人員從輕處罰。分析案例庫的其他案件，同樣存在對自首退贓的領導干部采取從輕處罰。由于在實踐中處罰較輕，處罰制度威懾力減弱，水利工程建設領域腐敗現象前赴后繼。

3.2水利監督機制不完善

法國思想家孟德斯鳩曾說過：“不受約束的權力必然腐敗。”因此，可以認為水利工程建設領域腐敗的原因之一在于未對水利相關權力的運行加以有效的監督。

目前我國水利監督主體多位，水利監督體系較為完善，從近幾年水利反腐工作取得的成果來看，“自上而下”的監督在一定程度上較為有效。然而水利監督機制還存在不足，突出表現在二個方面：一是實質性的外部監督還未形成，紀檢、監察部門或檢查部門未深入水利工程建設的具體環節，著重事后監督，忽視事前監督和事中監督；二是水利系統內“領導之間互不監督、部分干部逃避監督、辦事職工不敢監督”，內部監督形同虛設。在這樣的前提下，水利工程建設領域腐敗現象就成了一種必然。結合分析水利腐敗案件，可以看出水利領導干部，尤其是“一把手”，一言九鼎，將公共權力變為私人權力的現象非常普遍。

3.3權力配置不合理

權力配置不合理，主要體現在“一把手”權力過分集中。由于“一把手”掌握的權力大，相應地掌握的可配置資源更多，對投標單位、施工單位而言，“一把手”就是行賄的最佳“目標”，而且相關權力運行缺乏約束，“一把手”更容易陷入腐敗泥潭。研究分析案例庫，結果顯示水利工程建設領域的腐敗程度與相關領導干部的裁量權有極大相關性。水利工程建設由“一把手”一言堂的，腐敗更加惡劣，而裁量權相對較少的，腐敗程度相對較輕。可見，權力配置越不合理，水利腐敗現象越容易發生。

3.4個人的非理性趨利

個人的非理性趨利是水利工程建設領域腐敗現象產生的主觀原因。根據上文的界定，水利工程建設領域腐敗是個人的行為，那么腐敗現象的產生必然與個人的心理因素相關。結合上文案例庫，發現一個普遍現象：大多數受賄人員在市場經濟思想的影響下，忘了“整衣冠、照鏡子”，沉湎于對金錢的向往和追求，并懷著一種“你腐、他腐、我也腐”的病態心理，踏上腐敗之路。可見，謀取非法收益，是水利腐敗活動的最根本動機。

4治理水利工程建設領域腐敗現象的對策

4.1落實制度，加強預防水利工程建設領域腐敗制度的執行力制度是保證，要治理水利工程建設領域的腐敗問題必須堅持用制度來管權、管事、管人。

（一）嚴格落實水利市場主體的準入制度。堅決取締無證、掛靠承接水利工程的行為，把資質不符、違法違紀的施工企業拒之門外。

（二）嚴格落實水利工程招投標制度。一要加強招投標誠信體系建設，建立信用評價數據庫，將招標人、投標人、代理機構及評價專家的不良行為記錄分別記入個人誠信檔案，從而規范他們的行為。二要加強推進信息化管理，通過網上招投標，減少人為操作，從而杜絕投標人的私下勾結，暗箱操作等現象發生。

（三）嚴格落實懲罰制度。檢查機關一要積極主動查處水利工程建設中領導干部濫用職權等違規違法行為，二要對發現的受賄行為從嚴處理，讓受賄人員付出沉重的代價，形成震懾效應，讓受賄人員“不敢腐、不想腐、不能腐”。

4.2進一步完善水利監督機制，確保權力正確運行

（一）完善外部監督機制。由于水利工程建設的高度復雜，紀檢、監察或檢察機關的監督必須深入到水利工程建設易于滋生腐敗的具體環節，在注重事后監督的同時要兼顧事前監督和事中監督，要加強與其他監督部門之間協作，共享檢查結果，形成監管合力。另外，水利工程建設領域腐敗高度隱秘，檢察機關必須高度重視對水利工程建設進度、水利工程質量等實質性問題的監督檢察，加強對水利專項資金去向的監督檢查，加強對招標投標、工程款撥付、設計變更等環節的全過程監督。

（二）完善內部監督機制。通過簽訂“廉潔從政承諾書”、創設良好的監督環境和保障體系，逐步形成“領導干部互相監督、財務人員及辦事人員敢于監督”的有效內部監督機制。

4.3改善權力配置

目前我國政治體制中，“一把手”除了擁有全面領導的地位，還擁有非正式制度賦予的一些“特權”，以致“一把手”權力過于集中，進而產生腐敗現象。為此，必須改善權力配置。一要減少“一把手”對水利工程建設的不必要干預。盡量讓市場配置資源。二要科學分解決策權、執行權、監督權，使這三個權力相互獨立、互相制約、互相協調，真正起到防止權力濫用的作用。三要強化集體決策機制，建立有效管用的議事規則，進而避免“一把手一言堂”。

4.4扭轉個人的非理性趨利

針對水利工程建設領域腐敗人員的非理性趨利，可采用“堵”和“疏”并舉的心理對策。所謂“堵”主要是加強廉潔教育，通過學習水利工程建設領域預防腐敗教育、參觀監獄、觀看警示教育片、觀看反腐警示教育展覽等形式，讓廣大水利領導干部、水利工作人員等樹立起正確的思想觀念，構筑拒腐防變的思想路線。“疏”的措施就是通過完善晉升機制和制定合理的薪酬制度，使人的非理性趨利向理性趨利轉變。