吳敬璉：“真刀真槍”推進改革

如果我們要發揮市場的作用，政府要起的作用不是直接出手去調結構，而是提供公共品。不是直接操控市場干預微觀經濟，而是為市場運作提供更好的條件；為企業、創業者、創新者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。

要“真刀真槍”地推動改革，首先要建立改革共識，其次要落實責任主體，最后要對負有責任的機構建立督辦、督察和責任追查工作機制，“要形成一種改革者上、不改革者下的用人導向”。

為何要提出結構性改革

著力推進供給側的結構性改革是今后一段時期貫穿整個經濟工作的一條紅線，這是一個非常重要的判斷和非常重要的工作方針。今天我要講結構性改革的問題，講一講我對這個問題的理解，講一講在我心目中什么是結構性改革，它為什么這么重要。供給側結構性改革的提法實際上有兩個含義不同的“結構”。當我們從供給側去探究中國經濟減速原因時，我們會發現供給側最主要、最核心的問題就是效率不高。供給側主要包含三個基本內容：勞動、資本、效率。

本世紀初以來經濟增速不斷下行，其基本原因是什么呢？我們可以說是效率不高，也可以說是結構扭曲，也就是說配置資源的結構發生了扭曲（資源誤配）。資源誤配的結果就是效率低下。

本世紀開始，我們原來所依靠的增長動力正在消退，而又不能夠用提高效率的辦法去補救增長動力的消退，比如當中國經濟上了一個臺階以后，人口紅利就走入末期，工業、農業、服務業的結構改變，尋求增長的動力也開始減弱。在這種情況之下，就伴隨著一個問題——中國的全要素增長率在本世紀的第一個10年開始明顯下降，最終造成了中國潛在增長率進入下行通道，因而造成經濟增長下行的趨勢。

這個問題是經濟走入下行通道的根本性因素，可以表達為供給效率不高、供給質量不高，也可以表達為資本的錯誤配置，也就是說經濟結構的惡化或者經濟結構的扭曲。這是我們面臨的一個根本性問題，需要加以處理。

這是在判斷中第一次出現結構問題，我們需要實現結構的調整或者叫資源的再配置。

結構改善通過體制改善來實現

結構怎么才能夠改善呢？這是第二個問題。結構的改善要通過體制的改善實現，體制怎么才能改善呢？就要通過結構性的改革。在這里兩次出現了含義不同的“結構”。

我覺得現在常常把這兩個“結構”搞混了。這兩次出現的“結構”含義不同，前一個“結構”是供給側的問題，在于結構的扭曲、資源配置的扭曲，這講的是“經濟結構”。后面一個“結構”講的是要進行“結構性改革”，這講的是“體制上的結構”。如果把這兩個問題混在一起，就可能會用結構的調整去取代結構的改革。

為了解決第一個問題，現在的重點任務就是“三去一降一補”，借此實現資源的優化配置。問題是怎么再配置？可以有不同的方法，比如直接用政府手里的各種行政工具去配置。實際上現在存在這方面的問題，比如說講到供給側結構性改革，常常就把十八次代表大會以來關于改革的各種設計放在里面了，直接考慮怎么改變結構，怎么用行政手段去產能、去庫存，補短板，這樣就會產生工作上的偏差。

調結構，實現資源的優化配置有兩種不同的途徑。一種是按照政策計劃、政府的規劃、政府政策要求，通過行政命令來調整。另外一種是在反映資源相對稀缺程度的價格信號的引導下，通過市場交換來實現資源的優化配置。我們在過去相當長的時期是用第一種辦法解決問題的，但是，歷史的實踐證明這個方法幾乎是無效的，甚至是有反效果的。

早在改革開放的初期，人們已經意識到中國的產業結構存在扭曲，效益受到損害，需要進行調整。所以，在上世紀70年代末和80年代初曾經進行過兩次經濟調整，這種經濟調整都是在政府主導資源配置的條件下進行的，采取的辦法是通過行政手段進行調整，比如規定哪些產業或者哪些部門應該縮減，哪些產業哪些部門應該增強。這種方法存在兩方面的缺陷，根本問題是政府沒有辦法判定什么是好的結構。所以，調整以后的結構往往并不是最優的，而且因為造成這種結構扭曲的各種體制上的、政策上的因素并沒有改變，所以一次調整后要不了多久，舊的結構又重新復歸，又要求進行下一次的調整。

在當時的情況下，市場還沒有成長起來，政府是絕對處在資源配置的主導地位，所以它只能用那樣的辦法進行調整，可是后來通過上世紀80年代中期的改革，甚至90年代以后的進一步系統性改革，市場已經逐漸地成長和發育起來了，但是這種用行政辦法配置資源、政府主導資源配置的習慣仍然保留著，許多政府部門認為用行政命令那只看得見的手調整，能夠見效最快。所以，在90年代甚至21世紀，這種方法在很大程度上仍然保持著。

轉變經濟增長方式與體制性障礙

在2003-2006年，總結第十個五年計劃和規劃“十一五”的時候就曾經討論過為什么會發生這樣的問題。因為提高增長質量、優化經濟結構、實現發展方式轉型，已經提出二三十年了。早在改革發展初期，我們提出了所謂“十大經濟建設方針”，這“十大經濟建設方針”是圍繞提高經濟效益做出的。這十大經濟建設方針就是圍繞提高經濟效率這一個問題，希望能夠由此走出一條經濟建設的新路子，當然這十大經濟建設方針中間就包含許多條是完善產業結構，改善產業結構的。

到1995年就正式提出轉變經濟增長方式，轉變經濟增長方式非常重要的內容就是改善經濟結構，這個口號到2002年的十六次代表大會，把它做了一點文字上的改變，叫做轉變經濟發展方式。后來講的跨越中等收入陷阱，還有到了2014年的“引領經濟新常態”和2015年的“供給側結構性改革”，針對的都是同一個問題，但是成效不大，特別是在2001-2005這第十個五年計劃期間，結構還有進一步惡化的趨勢。

所以2003年開始，特別是在2005-2006年制定十一五規劃，發生了一場大的爭論，就是“為什么要調整經濟結構、轉變經濟發展方式，提高增長的質量，提出了那么多次，但是沒有能夠改變”。這個討論實際上我們取得了有深遠意義的成果，得出了一個很重要的結論，就是因為存在“體制性障礙”。

體制性障礙是什么？當時說的體制性障礙的核心內容就是政府仍然在資源配置中起決定性作用。當時討論列舉了許多具體的原因，我當時參加這個討論時寫過一本書，叫做《中國增長模式的抉擇》，那里面介紹了當時的討論，為什么轉型、結構調整不能取得成效，有很多具體的原因。比如說把經濟增長作為政績的主要表現，比如說政府擁有過多的資源配置權力，歸結到一點，其實就是十八大所講的政府在資源配置中起決定作用，而抑制了或者排除了市場的作用。

我們現在面對著同樣的問題，而且問題變得越來越清晰，就是我們經濟結構存在著嚴重的問題。過去歷史的經驗和教訓告訴我們，一定要靠發揮市場在資源配置中的決定作用，才能解決這樣的問題。

“三去一降一補”靠行政命令難實現

我們要實現結構優化，現在重點的任務就是“三去一降一補”，去產能、去庫存、去杠桿，降成本，補短板。“三去一降一補”到底要做什么事情？就是要實現資源的優化再配置。而要實現這一點，不管根據理論還是實踐經驗，都只能主要依靠市場起決定性作用，當然也要更好地發揮政府的作用，這里對于市場的作用和政府的作用都要有準確的定位。

為什么要發揮市場在資源配置中的決定性作用呢？因為市場有兩個主要功能，一是能夠實現資源的優化再配置。第二是建立起能夠激發創新創業積極性的激勵機制。“三去一降一補”要實現的事情其實就是這兩件事，要靠行政命令很難去解決。

比如用過去的辦法，如果要去產能，就是由行政機關下指標“鋼鐵要壓縮一億到一億五千萬噸”，然后把指標分解下達到各個部門、各個地區，各個地區再層層向下分解。到了最后就會用一些非常簡單的辦法一刀切，把要求去的產能切掉。往往切掉的不一定是效率最差的那個，而且由于每個行政部門都要保護自己的產業，所以在執行過程中會發生很多的扭曲。

另一方面，要補短板，要增進一些效率比較高、供不應求的產業發展，那么用行政辦法也是跟市場去激發創新創業積極性的辦法不一樣，那就是靠政治動員，靠運用政府的財政政策、信貸政策、補貼政策、扶植政策，去發展一些政府所認定應該發展的產業，兩者的效果顯然是完全不同的。

在這種情況下，如果我們要發揮市場的作用，政府要起的作用不是直接出手去調結構，而是提供公共品。不是直接操控市場干預微觀經濟，而是為市場運作提供更好的條件；為企業、創業者、創新者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。當然它需要在一些市場不能起作用的地方，比方說用社會保障體系來對下崗職工進行托底，為一些職工提供基本的社會保障等。

如果理論和實踐上表明要完成結構調整和結構優化的目標，應該主要依靠市場的力量和機制。那我們的問題在什么地方呢？就在于讓市場在資源配置中起決定性作用的體制并沒有完全建立起來，這需要有體制基礎，否則它只是一個口號，一個認識上的目標，而不是經濟的實踐。

市場在資源配置中起決定性作用的體制尚未建立

如果說我們已經從認識上和理論上認同了用市場的辦法來優化結構，但我們碰到的問題是這個市場根本還不存在。我們在上世紀末期宣布已經初步建立了社會主義市場經濟的基本框架，但是它還存在許多缺陷。一個真正能夠保證市場在資源配置中起決定性作用的體制沒有完全建立。

在這種情況下，唯一的出路就是要努力地全面推進深化改革，盡快把使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎建立起來，這個制度基礎就是1993年的十四屆三中全會和2013年的十八屆三中全會“決定”中都提到的“建立統一、開放、競爭、有序的市場體系”，正是在這樣的背景下，我們提出了要著力推進結構性改革的要求。

人們常常以為所謂“結構性改革”這個提法是中國的特殊提法，其實并不是這樣的。這是一個長時期以來在市場經濟國家通用的說法。我查了一些文件，當一個國家的市場經濟已經建立起來以后，可能其中的某些制度架構仍然存在問題，所以它就需要對這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構進行改革，這種改革就叫“結構性改革”。

結構性改革不是中國的特殊提法，而是普遍運用的提法。它是一個市場經濟國家常用的概念，中國已經宣布建立起了社會主義市場經濟的基本框架，對于其中的某些有缺陷的結構進行改革也是應有之意。所以，在這個意義之上，我們運用了這樣一種說法來概括我們要進行的改革，也是完全實用的。

從文件上看，其他國家進行結構性改革的實踐對我們是有啟發意義的。2004年，國際貨幣基金組織曾經提出了一些國家進行結構性改革，當時的IMF研究中心主任寫了一篇文章來解釋他們所建議的結構性改革是什么，題目叫做“結構性改革為什么那么難”。其中說，結構性改革取得的成果、帶來的益處是長時期的，但是從短期來說，有一部分人會受損，所以就很難被人們所接受。我們要說的不是這方面的問題，而是他對什么是結構性改革所做的解釋，這個解釋跟我們現在的情況有很相似的地方。在那個時候，也有人認為當時世界經濟的問題不是來自供給側，而是來自于結構。他是這樣說的，許多經濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者需求不足。在大多數經濟學家眼中，此時顯然需要進行結構性改革，即改變左右市場行為的制度架構和監管架構。

我想明確一點，我們說的結構性改革是改的體制結構，通過體制，結構的改革，把市場體系，把開放的市場體系建立起來，發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場建立起一個有效的激勵機制來實現結構的優化。

六個方面的改革需要抓緊推進

這樣就需要來觀察和分析我們現在的改革面臨什么樣的任務。為了實現結構的優化，為了要改變經濟增速下行而效率又沒有能夠提高的被動狀態，我們需要抓緊進行哪些方面的改革。最近各界人士提出了一些迫切需要重點進行改革的項目，我也看了一些文章，有六個方面的改革特別需要抓緊進行的。

第一，制定和執行市場準入的負面清單。政府的機制改革、簡政放權進行到第一步，其實我們在21世紀初期就進行過一輪簡政放權，到了2013年的十八屆三中全會，簡政放權采取了世界通行的做法——制定負面清單，而不是一項一項地去增加正面清單的項目。政府也布置了兩個清單，一個是市場進入的負面清單，一個是政府授權的正面清單。看起來政府授權的正面清單可能有困難，負面清單不應該那么困難，而且由于牽扯到其它對外經濟問題，比如中美投資協定的談判，也需要制定負面清單，所以這項工作應該更加抓緊進行。

第二，金融改革。金融改革在利率市場化和匯率市場化這兩項上，前一時期進行得比較順利，甚至超出了原來的預期。但僅有這兩個重要的價格改革還不能保證整個金融體系的改革成功。比如說金融市場的監管體系，或利率的傳導機制，都需要其它方面的配合。而金融市場的不完善，在當前杠桿率這么高的情況之下，民問的投資意愿低落，而人們在資產負債表出現某種衰退的情況之下，不愿意把資金放到流動性比較低的領域，不愿意放到實體經濟中去，這種情況之下加快金融改革有更重要的意義。

第三，國有經濟改革。國有經濟的改革在十八屆三中全會的“決定”里面有一個非常重大的突破，就是要把對國有資產、國有企業的管理上由直接管企業轉變為管資本，這具有非常重大的意義。國有經濟雖然在國民經濟中所占的比例已經下降了很多，僅占到整個經濟活動的三分之一左右，但并不是因此就可以認為國有經濟的改革不重要了。國有經濟的比重雖然沒有絕對優勢，但它掌握的資源是最重要的資源，而且它所處的行業往往是在國民經濟中具有居高臨下地位的，對整個國民經濟的運行狀況和效率有著重大的影響。所以，如果運用資源的效率不能有所提高的話，整個國民經濟的效率就很難有提高。而且現在杠桿率太高是一個很大的問題，而國有企業的杠桿率尤其高。所以，如果國有經濟的經濟效率不能提高，它的杠桿率不能降低，它的投資回報不能夠提高，那么對于整個國民經濟都會起到拖后腿的作用。

第四，需要抓緊競爭政策的貫徹。我們過去也把競爭政策叫“反壟斷”，但“反壟斷”的提法可能不如“競爭政策的貫徹”來得更加準確、更加全面。近日，國務院發布了一個文件，叫做《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。這個文件指出現在市場公平競爭政策貫徹的情況不好，在中國的現實生活領域，地方保護、區域封鎖、行業壟斷、企業壟斷、違法給予優惠政策或減損市場主體利益、有違公平競爭的現象還十分嚴重。

加上在我們國家反競爭的傳統思維還有很大的影響，我們學政治經濟學的那一代人通常都要講到資本主義這個制度嚴重的問題，競爭和無政府狀態，競爭對過去傳統的經濟學來說是反面的，而對于市場經濟來說，卻是市場經濟的靈魂，沒有競爭就不可能發現價格，就不可能實現使企業講究法律、優勝劣汰。

所以，這種狀況亟待改變。在我們近來生活當中，違反公平競爭的現象時有發生，這就需要對違反公平競爭原則的體制規定和政策規定做出審查和調整。從7月1日開始，對于新設立的一些體制規定和政策規定要預先進行公平競爭審查，然后就要對原有的各種制度和政策的設定進行審查，要消除違反公平競爭政策的體制和政策。

這是一個非常重要的事情，過去歷次的中央和政府文件中都要求保障公平競爭的環境，使它們能夠公平地取得生產要素。但是卻存在著許多違反公平競爭原則的現象，這些承諾實際上很難落實。所以，如何貫徹競爭政策還是一個非常重要的改革任務。

第五，關于自貿區的試驗。自貿區的試驗現在已經推廣到好幾個地區了，但是自貿區試驗的進度看來并不很順利。根據中央領導人的說法，自貿區的意義在于營造一個市場化、法治化、國際化的營商環境，能夠適應貿易和投資規則的進一步提高，這是一個世界性的趨勢。而這個試驗不但在對外經濟關系上有意義，而且直接可以影響到國內“統一、開放、競爭、有序”的市場體系的建立。所以，這方面的試驗應該要加快進行，特別要防止把營造市場化、法治化、國際化的營商環境的試驗回到過去的一種稅收優惠、政策優惠這些低層次的作法。

第六，建設法治國家。一個良好的市場體系一定要建立在法治的基礎之上。自從1997年十五大提出建設社會主義法治國家的口號以來，這方面有所進展，但是真的離一個良好的市場體系的要求來說，還有很大的距離。因為中國缺乏法治環境，是具有很強烈的人治傳統的國家。進入現代以后，因為政府的政令在經濟運行中起著主導的作用，所以使得法治觀念和法治的實踐都變得很薄弱。十八屆四中全會特別做出了“依法治國“的決定，但是現在看起來這方面的進展仍然不快，而這方面的進展如果不快，那么市場競爭體系就缺乏一個規則的基礎。所以，不管是依法特別是執法上，如何能夠建設一個符合法治的市場經濟的要求，這個問題還必須要抓緊、要加快。

三項因素阻礙改革

今年以來，深改小組開了三次會，在最近的一次會議上特別指出，全面深化改革是一次革命，必須要真刀真槍地干。怎么才能真刀真槍地推進改革呢？我覺得有以下三個方面需要認真地取得突破。大家會想到要加強行政責任，要加強監督，要加強責任追查。但是我觀察了這些改革的實際情況，首先問題還是思想認識上的問題，必須要形成共識。

拿國企改革為例，包括我自己在內的許多人都覺得國企改革似乎進展得太慢。十八屆三中全會關于國企改革提出的由國有資本代表機關直接管企業、管人、管事、管資產轉向管資本為主，設立若干資本經營公司對原有的國有企業作為投資主體掌握股權。而政府的管理機構要對所有企業一視同仁。

這個問題在認識上還有不同，比如有些熟人是在國企部門的，他們就認為管人、管事、管資產還是非常重要的。這種情況之下，作為現代公司制度的核心，公司治理怎么能夠建立起來。所以，首先要在認識問題上求得統一和共識，這恐怕是能夠邁開步子往前走的一個前提條件。

其它方面的改革也是這樣，我們剛才講到的競爭政策。有的人認為平等競爭本身就是一種錯誤的口號，不同所有制主體、不同企業不能夠平等競爭，正因為有這樣的觀念，平等競爭那是無本之木，無從說起。

第二個問題，要落實責任主體。用第21次深改小組會上的話來說，就是要把改革的主體責任落實到位。以競爭政策審查為例，國務院發表的意見是挺好的意見，而且決定了要從7月1日開始給新制定的政策進行審查。但是仔細讀這個文件，仍然覺得它有不足的地方，比如從7月1日開始的審查是以自我審查為主，而沒有規定社會監督和上級監督是怎么進行的，文件里講到了要把自我審查和社會監督結合起來，但是只說了自我審查，怎么審查，社會監督怎么做，由誰來負責，比如要投訴某一個政策規定不符合競爭政策，那么誰來接受投訴，誰來接受進一步的審查？不知道。

這時，再看看我們的《反壟斷法》，《反壟斷法》的執法上就存在這樣的問題。執法是由三個部門分別進行，于是它的協調發生了問題。誰來協調？上面有國務院的反壟斷委員會。但這個反壟斷委員會不是一個常設機構，它是一個部級之間的非常設機構。所以，過去在討論執行競爭政策和執行反壟斷法的時候，中外有許多學者提出來要建立一個高層次的，尤其有很大權威性的反壟斷機構，或者叫做執行競爭政策的機構。像這樣的事情在我們的改革中就應該搞一搞，使得主體責任落實到具體的單位。

第三個問題，按照第21次中央深改小組會議的說法，要擰緊責任螺絲。對負有責任的機構，要完善對他們的督辦、督察和責任追查工作機制，而且要落實到人員的任免上，像第25次深改小組的會議所說的，要形成一種改革者上、不改革者下的用人導向。

只有這樣才能算是“真刀真槍”地把這些重點的改革推進下去，使得我們市場體系逐步完善起來，使得市場能夠在結構優化中發揮更大的作用，從而更好地完成結構調整、結構優化再配置的任務。