實施低丘緩坡 集約利用土地破解城市用地瓶頸
——以柳河縣為例

許曉麗，楊志剛

（柳河縣國土資源局，吉林柳河135300）

實施低丘緩坡 集約利用土地破解城市用地瓶頸
——以柳河縣為例

許曉麗，楊志剛

（柳河縣國土資源局，吉林柳河135300）

為了破解制約工業化、城鎮化、農業現代化發展的土地瓶頸，緩解供需矛盾，除了對平原上的土地集約利用外，進行山地、丘陵等建設用地的開發，合理地向低丘緩坡要發展空間已成為我國新城鎮空間擴展的必然趨勢。本文針對柳河縣的低丘緩坡建設條件，制定了“鏟平山體，增加用地，表土剝離，平整回填”的實施方案，走出了一條開發利用低丘緩坡地，加快城市化發展的新路徑。

低丘緩坡；城市用地；集約利用；柳河縣

科學開發和合理利用低丘緩坡荒灘等未利用土地是當前土地管理的熱點，其既可以促進土地的集約利用，又能在一定程度上解決建設用地的供給瓶頸[1-2]。近年來，柳河縣經濟快速發展，城市建設步伐加快，項目建設用地日趨緊張，土地供需矛盾愈發突出，為了緩解土地供需矛盾，拓寬用地空間，轉變土地利用方式，該縣向低丘緩坡要建設用地，走綜合利用開發新路[3]，對保障當前項目建設用地需求、為城鄉發展用地提供充足的后備資源，以及為工業化、城鎮化、農業現代化探索出一條新模式、走出一條新路子皆具有重要意義。

1 柳河縣實施低丘緩坡的背景

柳河縣位于吉林省東南部，地處“兩山夾一溝”的狹長地帶，幅員面積3345.81平方公里，轄15個鄉（鎮）、219個行政村，人口38萬，其中耕地121236公頃，林地190532公頃，水域1836公頃，是一個“七山半水二分田，半分道路和莊園”的山區縣。但是由于老城區規劃設計落后，道路狹窄擁擠，商業區、住宅區區域分工混雜，在7.5平方公里的老城區里，承載了10多萬人口，十分擁擠，而且城市發展可開發利用的平地資源已無空間，又受當地國防軍用機場凈空限高30米制約，城市立體發展空間十分有限。按照城市總體規劃（2008年~2020年），柳河縣城區規劃面積將由7.54平方公里擴大到14.98平方公里，人口將由11.3萬人增加到15萬人以上，并在改造提升老城區、拓展開發新城區、高標準建設工業集中區的同時，打造“一城柳色半城河”的美景。為此，柳河縣委、縣政府決定開發新城區。新區規劃占地2.3平方公里，由不連片的兩塊低洼地組成，中間被一座小山丘（王船口西山）隔開，成了新區開發建設的“攔路虎”。縣委、縣政府創新工作思路，結該縣地形地貌，制定了“鏟平山體，增加用地，表土剝離，平整回填”的實施方案，規劃出了一條開發利用低丘緩坡地，加快城市化發展的新路徑，取得了突出成效。

2 實施低丘緩坡的措施

低丘緩坡地綜合利用工程是一項系統工程[4]，涉及征占林地、水土保持、設施建設、環境保護、拆遷安置、安全穩定等多個方面的系統工程。在實施過程中，該縣堅持從實際出發，突出開發、利用、保護并重的原則；節約、集約利用土地資源的原則；依法合規、安全施工的原則；以人為本、改善民生的原則，取得了社會效益、經濟效益和生態效益的多重豐收。在實施工作中主要采取以下幾項措施：

2.1 領導重視，是打嬴這場硬仗的前提

2011年底，國土資源部出臺了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點工作指導意見》[5]，意見指出：“推進低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用，是從我國人多地少、耕地資源稀缺和大部分縣市地處丘陵山區的國情出發，落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策，加強土地資源節約和管理工作的重要政策。”因此，從低丘緩坡地綜合開發利用項目可研設計開始，就得到縣委、縣政府領導的高度重視，成立了縣政府主要領導為總指揮，政府分管領導為副總指揮，縣國土、財政、發改、交通、住建、環保、林業、民政等14個有關部門為成員單位的工程建設指揮部，下設資金籌措、土地收儲、房屋征收、爆破平整、安全穩定、基礎設施建設6個工作組，由國土部門綜合協調，具體組織實施，出現困難由指揮部統一調度、推進，構建了強有力的組織領導體系，確保了工程高效有序推進。

2.2 多方聯動是確保施工質量和進度的重要保證

在項目實施過程中，縣政府組織相關部門各司其職、各負其責，嚴格依法依規開展各項工作。涉及土地征收和農用地轉用的，國土部門一律按規定程序報批，切實做好安置補償，共發放各類補償金2.3億元，嚴格土地權屬管理，維護群眾合法權益；涉及林地的，由林業部門嚴格履行林地報批程序；涉及墳墓遷移的，由民政部門按照相關規定圓滿遷移了65座墳墓；涉及房屋拆遷由住建部門合理安置381戶回遷住宅，人均住房面積達20平方米以上，其中為8戶困難群眾落實了廉租房。

3 低丘緩坡項目依法實施

該項目總投資8555萬元，項目區為一座長644米、寬158米、高43米的山丘進行爆破平整。2011年，該縣制定了“鏟平山體、增加用地、表土剝離、平整回填”的實施方案，依法合規地履行了工程設計、施工、監理單位招投標程序，于7月份組織施工單位進場施工。各工作組和施工單位連續奮戰，“變冬閑為冬忙”，施工單位共計爆破150次，每次爆破炸藥量不超過8噸，在爆破時還要承擔安全警戒任務，及時疏散群眾，同時還要做好因爆破引發群眾上訪工作。經過10個多月的共同努力，基本完成了山體爆破、土地平整等任務，切實解決了新區開發的四個難題：一是通過爆破平整，消除了山丘對河北新區東、西兩個區域的阻隔，使新區更加通透完整，確保了城市規劃的有效落實；二是解決了新區土地平整回填用料來源問題。通過爆破產生了390萬立方米土石料，滿足了新區土地平整回填的需要，新區低洼地平均回填達2.3米；三是通過集中取土回填，避免了新區平整導致的私挖亂采對周邊生態環境的破壞；四是通過二期對山體斷面放緩護坡施工，解決了爆破后不規則山體斷面造成的安全隱患，提升了城市的綠化、美化水平。

4 實施低丘緩坡的成效

4.1 提高土地利用率

通過對低丘緩坡地進行爆破平整，新增建設用地202.8畝，新區未來可容納1.9萬戶、5.7萬人口，縣城人口將增加到15萬人以上，可提高該縣城鎮化率15個百分點，大大緩解了新區建設用地不足的矛盾。

4.2 增加土地出讓收益

低丘緩坡平整后土地已經供給建材水果蔬菜批發市場和綜合醫院建設項目，實現土地出讓凈收益3800萬元。新區2.3平方公里土地可規劃建筑用地250萬平方米，其中公建面積70萬平方米，住宅面積180萬平方米，整個新區可實現土地凈收益5億元，直接拉動固定投資70億元以上，成為支撐工業經濟快速增長的主要力量，逐步成為開發創業的樂土。截至目前，新區已建成5所學校、政府機關、檔案館、銀行、中心醫院、建材市場、住宅等項目都陸續建成，已供應土地約70公頃，已實現土地純收益約16700萬元。

4.3 維護群眾根本利益

項目實施前提是要始終堅持以人為本、民生優先的原則，最大程度地維護了群眾的根本利益，最大程度讓利于民，這樣的工作才能贏得群眾的理解、支持和配合。

在土地征收工作中，依據國家土地征收補償有關政策，結合實際，確定了每畝8萬元的土地補償標準，共向土地收儲范圍內的4個村、468戶、1604人發放補償金2.3億，平均每戶補償金達到49萬元，百萬元戶達到10多戶，人均達到14.3萬元，群眾收入得到有效保障。

向征地農民發放了失地保險金，被征地拆遷群眾全部參加了新型農村養老保險，361名60周歲以上老人領取了養老金；同時為58戶困難農民辦理了農村低保，為39戶群眾辦理了社會養老保險，創新了失地農民保障辦法。

幫扶失地農民創業和再就業，其中，有210人在縣城自主創業，有330人外出務工，有部分農民掌握種植技術，利用補償金在縣城周邊承包經營大棚蔬菜、苗木和煙葉等特色產業，帶動了城區農業產業化發展。

綜上所述，實施低丘緩坡土地收儲整理，增加城區面積，改善發展環境，是一件功在當代，利大千秋的大事，為工業化、城鎮化、農業現代化探索出一條新模式，走出一條新路徑，是一項有益的實踐和探索。

[1]王小蘭,彭立,蘇春江.四川省瀘州市龍馬潭區低丘緩坡建設用地適宜性評價[J].湖南師范大學自然科學學報,2017,40(03)：7-14.

[2]楊敏.低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用中存在的問題與建議——以廣西防城港市為例[J].科技視界,2014(06)：327-328.

[3]胡馨文.低丘緩坡區域土地綜合利用方法探討[J].規劃師,2017（增刊 1）：67-72.

[4]徐建云.把脈低丘緩坡開發利用 拓山地“再生”新路——關于建德市低丘緩坡墾造耕地調查分析報告[J].浙江國土資源,2016(06)：35-37.

[5]張靜.加大低丘緩坡地開發力度促進土地節約集約利用[J].今日科苑,2015(09)：105-107.

F301.24

A

10.14025/j.cnki.jlny.2017.22.060

許曉麗，本科學歷，工程師，研究方向：國土資源管理。