淺議農村土地“三權”分置改革

新鄉縣古固寨鎮人民政府 高海山

淺議農村土地“三權”分置改革

新鄉縣古固寨鎮人民政府 高海山

2016年10月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。農村土地“三權”分置順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，實行所有權、承包權、經營權分置并行。

一、農村土地“三權”分置的含義

改革開放之初，農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權歸集體，承包經營權歸農戶，此為“兩權分離”。現階段，我國為深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權再分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行的格局（以下簡稱“三權”分置）。“三權”分置是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，其最大的突破是放活土地經營權。

二、農村土地“三權”分置的主要作用和意義

（一）穩定了土地承包權

《意見》明確規定，“不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。”“農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。”《意見》對完善農村土地“三權”分置提出了四項基本原則，即尊重農民意愿，守住政策底線，堅持循序漸進，堅持因地自宜。同時，要守住政策底線中的“四不”，即不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。這些規定句句說到了農民的心坎上，免去了農民進城后失去土地的擔憂。

（二）放活了土地經營權

1.放活土地經營權。農民把土地流轉給大戶，獲得流轉收入。又把自己從土地中解放出來，通過務工再次獲得收入。

2.各地探索出了多種有效的土地經營權流轉形式，如：土地托管、代耕代種、土地入股等。

3.激發了農業新型經營主體的活力，為實現農業現代化奠定了基礎。《意見》規定，“在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體以流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。”這種規定給農業新型經營主體吃了個定心丸，取消了他們對土地經營權得不到保障的顧慮。

（三）規范了土地流轉經營權

1.集體所有權中一個重要的權利就是監督權。在部分地區，因大量勞動力轉向非農業，農村土地有時出現了撂荒、毀損土地等現象；部分農民法制意識淡薄，簽訂了不少違規改變農業土地性質的無效合同，甚至簽訂了土地財產權益受到損害的合同。為此，《意見》明確規定，農民集體有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督等。

2.建立健全土地流轉管理制度，規范土地流轉秩序。《意見》從三方面對土地流轉制度及體系建設進行了規定。一是規范土地經營權流轉交易市場體系，逐步實現涉農縣全覆蓋。二是加強流轉合同管理，引導流轉雙方使用合同示范文本。三是加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設。通過這三方面的制度規定，有效地促進規范了土地流轉秩序。

三、農村土地“三權”分置發展的主要措施和建議

（一）成立組織，積極宣傳

1.成立組織。各級政府和有關部門要統一思想，精心安排，成立組織，切實加強領導，在人力物力財力上要支持農村土地“三權”分置改革，為實現農業現代化奠定良好基礎。

2.積極宣傳。要利用有效媒體，多層次、多渠道進行宣傳，調動廣大群眾積極參與“三權”分置土地制度改革，為農村土地“三權”分置改革順利進行形成良好的輿論氛圍。

（二）試點總結，全面推廣

全國各地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面存在差異，在推進“三權”分置改革過程中，要因地制宜穩步開展。在開展試點，總結經驗，形成可復制、可推廣模式的基礎上，再全面推廣實施。河南省臨潁縣成立的“土地銀行”，有效推動了該縣農村土地“三權”分置改革。

（三）政策扶持、財政支持

1.政策扶持。對將土地經營權流轉出去的農戶，在再就業、創業、技能培訓、社會保障等方面要優先向農民傾斜。對繼續從事農業經營的農戶，要幫助采用先進的科技和生產手段，增加技術、裝備、資本等生產要素投入。大力發展多種形式的社會化服務，引導普通農戶加強聯合與合作，提升農業經營的專業化、組織化和集約化水平。在農業新型經營主體方面，鼓勵工商資本參與適合企業化經營的現代種養業環節，并制定合理的監管機制，投資開展土地整治和高標準農田建設，開發農村“四荒”資源。完善新型經營主體在財政、信貸保險、用地、項目審批等扶持政策。

2.財政支持。一是設置土地流轉風險保障金。在經濟發達地區的省、市、縣財政撥出專款設置，實力雄厚的新型農業經營主體可自籌資金設置；在保險行業普及較高地區可協調保險公司實行農業保險等。但最終目的是切實保障農戶土地流轉財產權益，穩定土地流轉市場。二是加大農田、水利基礎設施項目建設。各級財政要加大資金投入，提高農田抗風險能力，提高農業經營體搞好農業的積極性。三是健全完善農田補貼力度，實現農業補貼的真實目的。四是加大農業科研投入，實現農業生產管理銷售等環節的現代化。

（四）健全完善“三權”分置相關法律法規

1.積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。

2.加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。認真研究農村集體經濟組織、家庭農場發展等相關法律問題。研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。