關于新縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作的思考

新縣農村合作經濟經營管理站 胡娥

關于新縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作的思考

新縣農村合作經濟經營管理站 胡娥

一、確權基本情況

新縣的土地確權登記頒證工作，合同簽訂達98%，證書發放80%以上，整體工作順利。新縣是深山區縣，轄17個鄉鎮，206個行政村（居委會），總占地面積1612 km2，其中山地面積12.33萬hm2，人均0.44 hm2；耕地面積1.31萬hm2（1998年二輪延包面積），人均約467 m2。確權工作于2015年4月開始啟動，根據1998年二輪延包情況，全縣需要參加農村土地承包經營權確權登記頒證的土地共約2.34萬hm2（國土二調數據），涉及191個村、2687個村民組、74 510戶農戶，現基本完成。

二、土地確權的意義

（一）進一步夯實黨的農村基本政策

2002年制定《農村土地承包法》，2007年出臺《物權法》，明確土地承包經營權的用益物權屬性，政策目標就是進一步鞏固和完善農村土地承包關系，賦予農民更有保障的承包地財產。要落實長久不變，最重要的基礎工作就是把土地承包關系搞扎實，推動黨在農村政策的鞏固落實。

（二）調動農民生產經營積極性，維護農民合法權益

開展農村土地確權的目的，就是按照《物權法》的規定，落實農民的土地財產權，切實保護耕地。只有這樣，農民的財產權益才能得到真正的保護，農民生產的積極性真正得到發揮。

（三）落實黨的強農惠農政策，發展現代農業

隨著經濟的快速發展，國家對農業的支持力度逐年加大，強農富農政策不斷出臺，現代農業加快發展。這些政策有一個重要的基礎，就是以土地承包面積作為實施依據，逐步開展登記，把地塊、面積、位置搞清楚，既有利于保護好耕地，也有利于國家有針對性地加大扶持力度。

（四）創新農村社會管理，促進農村社會穩定

隨著經濟社會發展，農村土地流轉速度加快，土地糾紛呈逐年上升趨勢，成為影響農村社會不和諧、不穩定的一個突出問題。解決好農村土地確權問題，就會創造出和諧穩定的農村發展環境，為廣大農民安心發展農業生產營造良好的氛圍。

（五）直接推動農村土地承包經營管理制度的建立健全

通過對農戶所承包土地的全部信息的采集整理、準確確權、嚴格登記并建立檔案，核發權證，最后建立電子化、網絡化的農村土地承包經營權信息記錄系統，可以從根本上穩定和改善土地承包關系，建立健全農村土地承包經營管理機制，加強對農村土地承包的“農用地”的用途管理。

三、怎么進行確權，落實責任、措施、資金

（一）抓組織保障，做到“五到位”

一是組織領導到位。成立縣政府主要領導任組長的農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組，堅持把土地確權工作納入縣委、縣政府“一抓一”競賽活動，“一月一通報”。二是責任落實到位。堅持統籌推進、上下聯動，成立了18人的縣確權辦，專門負責組織協調工作；各鄉鎮區都成立了確權登記頒證工作領導小組，專人推進，形成了縣確權辦統籌協調、鄉鎮區和村具體實施的工作推進格局。三是經費保障到位。縣政府將1300萬元的土地確權工作經費全額納入財政預算，及時足額落實經費需求。四是服務保障到位。為搞好服務，縣確權辦建立了周例會制度，會同3個技術公司研究面臨的困難，幫助解決實際難題；縣里配備1個協調服務組、鄉鎮指定1名負責同志牽頭配合、村級明確村兩委成員全程參與。五是督導檢查到位。縣、鄉兩級分別抽調一批懂政策、有經驗、作風過硬的干部，成立縣包鄉鎮工作隊17個督導組，到鄉鎮和各村督導工作，定期總結通報工作，形成了有效的推進機制。

（二）抓合同簽訂，做到“三結合”

農戶承包合同簽訂是整個確權登記頒證工作的重中之重，在合同簽訂工作中，我們堅持守住底線、規范操作原則。一是提前預約與重要節日相結合。即技術公司提前與鄉鎮領導、村組干部預約，研究確定到村簽訂合同的具體時間；村干部、村民組長做到提前通知，督促農戶回家簽合同；同時，充分考慮新縣的民俗和群眾的習慣，把正月十五等傳統節日作為預約村民簽訂合同的重要時間。二是親自簽為主與委托簽為輔相結合。在堅持農戶親自簽字的前提下，積極制定委托簽訂合同范本，較好地解決了農戶不能返鄉簽字的問題。利用春節期間，提前與鄉村干部、農戶預約，商定4—5月集中簽訂合同，若農戶屆時回不來則督促其填寫委托代簽書，確定代簽人，全縣僅用3天時間簽字率就在90%以上。三是整體推進與先易后難相結合。合同簽訂工作，以村組為單位，逐戶逐組逐村推進；我們建立了先易后難的分類推進辦法，對于耕地變化小、農戶積極性高的村組，優先開展合同簽訂；對于耕地變化較大、需要村組和農戶充分協調的，采取邊協商邊確權邊簽合同的辦法；對于爭議大、短期內協商難以界定的，采取暫緩或暫停確權及簽訂合同的辦法，留待以后推進；對于長期舉家外出的農戶，戶主本人不能簽字又無委托簽字的，先完成簽字前的基礎工作，但暫不簽訂合同和發證。

（三）抓檔案整理，做到“三個堅持”

目前，新縣在河南省率先探索制定了確權檔案整理規范、流程。分別以鄉鎮、行政村、村組、農戶為單位，農戶檔案統一編號，資料內容統一排序。目前，新縣的檔案整理規范及流程，得到省農業廳、省檔案局的充分肯定，并作為教案在全省推廣。一是堅持先縣級檔案后鄉鎮、村和戶級檔案，先確權登記類后綜合管理、糾紛調處和特殊載體類，目前，新縣正在按照“一戶一卷”要求，全力推進縣級檔案的農戶確權登記類資料歸整工作，主要包括“一戶九表”。二是堅持上級標準、縣檔案整理按要求做到“三合一”。縣級檔案“一戶九表”一個表不少，鄉鎮級檔案簡化為“一戶二表”，村級檔案簡化為“一戶一表一薄”，農戶檔案簡化為“一戶一表一證”。三是堅持檔案整理和數據庫、檔案室建設同步推進。自2017年4月啟動檔案整理工作開始，同步開展了機房、數據庫和檔案室建設。目前，機房已投入使用，數據庫已完成合庫實驗，縣級檔案室已建成啟用。

（四）證書發放后的跟蹤回訪工作必不可少

目前，新縣的經營權證書發放工作已經接近尾聲，農戶領到證書后，陸陸續續反映出一些問題，人口信息、名字有誤、出生年月有誤、地塊界線有錯等，這很正常，因為在指認和公示時，農戶比較粗心，認為只要有就行，一旦發證就認真和較真了。為了信息內容準確無誤，要求每個鄉鎮（區、街道辦）具體從事這項工作的人員進行入戶回訪，將核查出的錯誤逐組逐村進行匯總糾正后，結合鄉、村、組、農戶本人的再次確認，技術公司再次集中處理。

四、存在的問題

（一）有些干部對農村土地確權登記頒證的重要性和必要性認識不足

比如有人認為大多數地方在二輪延包時發生過土地承包經營權證，這次再次發一次是勞民傷財，完全沒必要；還有人認為這次確權會使農村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農村社會不穩定等等。

（二）權屬來源資料不全

由于新縣基層國土資源所經歷了幾次大改革。每次改革都要分流人員，造成部分人員轉崗，使得土地登記缺乏連續性，甚至部分資料丟失的現象。而過去的土地登記、審批、圖件均無電子文檔，有的農民自己保管不善，土地使用證、用地審批手續權屬來源證明材料全部丟失，給依法登記發證帶來一定的難度。

（三）確權登記工作量大

一是確權登記頒證涉及每家每戶，每個地塊，內容多，程序復雜。二是新縣地貌復雜，地籍調查、面積實測等需要大量人力物力和時間。三是承包土地爭議、糾紛矛盾不小，有的問題時間久遠、矛盾交織，化解難度大。四是當前農戶戶主、青壯年勞動力多不在家，把承包地周邊農戶聚齊并現場確權也極為不易。

（四）土地承包經營權確權登記頒證面臨諸多不確定因素

一是登記承包地塊面積時，究竟應該登記哪個面積拿不準。二是承包期“30年不變”如何銜接。當前耕地承包期限登記為30年，30年期滿后實行“長久不變”，還是重新調地？到時如何變更登記承包期限？ 三是有些村避重就輕，其超前探索與指導作用不大。有些為完成任務，采取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時擱置，等待上級部門出臺辦法后再統一處理。

五、對確權工作的建議

（一）領導思想上要高度重視

農村土地承包經營權確權登記頒證工作始終離不開領導的重視和支持，不能將工作停留在會議安排和文件上，要真正地深入村組調查，依據實際情況抓工作。既要做到檢查督促抓進度，更重要的是要指導建議抓質量，善始善終協調推進。

（二）宣傳力度要加大

土地確權登記涉及農村千家萬戶，情況復雜，且政策性、技術性強，任務艱巨，關系到廣大農民群眾的切身利益。通過多種形式進行全方位的宣傳，一方面，要把法律法規宣傳到位，讓村民擁有知情權、監督權，尊重村民的主體地位，確實保護農民的合法權益；另一方面，與電視臺、報紙等新聞媒體加強聯系，全力做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的宣傳報道，讓全縣農民知道該項工作與他們的利益息息相關，做到家喻戶曉。

（三）完善矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系

針對權屬來源不全和現場指界的問題。要采取因地制宜的原則，一是提高對農村土地確權工作的認識，解決好各種土地權屬糾紛，以事實為依據、以法律為準繩、堅持尊重歷史、注重現實，從源頭加強土地調查情況，客觀、公正地處理好各類土地權屬。二是制定指導性強的操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現狀劃定爭議區，查清爭議區的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認、公示和登記。對戶主無法到現場指界的情況，按照相關規定根據不同的情況給予處理，確定土地權屬界線。三是加強引導疏通，暢通信訪、調解、訴訟渠道妥善化解矛盾，認真貫徹執行《土地權屬爭議調查處理辦法》，建立土地權屬糾紛證據的調查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理，有真實、可靠的依據。

（四）充分發揮農民主體作用，讓農民“經自己手，確自家權”

高度重視政策宣傳工作，讓“為什么確權、怎么確權”家喻戶曉，增強農民支持和參與的主動性。堅持走群眾路線，聽民情、順民意、集民智、解民憂。對于確權過程中出現的新情況新問題，不回避、不包辦，保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權，依法保障農民的合法利益。