山西省“省直管縣”法律對策探討

魯 倩

山西財經大學法學院，山西 太原 030006

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山西省“省直管縣”法律對策探討

魯 倩*

山西財經大學法學院，山西 太原 030006

“省直管縣”是在工業化、城鎮化、市場化全面加速，社會轉型的廣闊背景下展開的一項重要的政府治理創新與國家體制改革，涉及國家的長治久安。

省直管縣；社會治理；簡政放權

一、“省直管縣”的背景

為了解決“市管縣”面臨的問題，一些學者提出了“省管縣”的改革模式。他們大多認為“省直管縣”是建立在我國剛建國初期計劃經濟體制下所實施的“市管縣”基礎上。隨著社會經濟逐步發展，管理層級變得過多而產生了眾多問題，為了更適應新的簡政放權的社會管理背景，根據之前“市管縣”模式下的“省-市-縣-鄉(鎮)”的地方政府管理層級結構，提出他們提倡的“省-縣-鄉(鎮)”地方政府管理結構模式，這更有利于統籌城鄉經濟發展、縮小城鄉差距、給農村發展提供更多機遇。自1994年開始實行分稅制后，“市管縣”體制受到了央地財稅制度改革帶來的影響，原有的“市管縣”財政體制在新的環境下面臨著不小的難題。另外一些學者認為可以將縣財政直接統籌規劃到“省直管”的體制中去，該觀點的提出主要是基于國家財政收入迅速增加，而地方財政卻出現了吃緊的情況，尤其是縣級以下政府，其地方公共服務的財政支出比例嚴重縮水，地方和鄉鎮債務壓力巨大。為探尋地方政府財政收入增加的辦法，以緩解經濟壓力大等問題，政學兩界都認為將縣財政直接統籌規劃到“省直管”體制中，是解決地方財政困難的重要方式。在2000年以后，該創新性的觀點逐漸得到了國家層面的重視和支持。總體而言，“省直管縣”是在社會和經濟整體發展良好，而區域經濟發展不平衡等問題日益嚴重的情況下提出的。

二、山西省“省直管縣”存在問題及原因分析

自山西省成為“省直管縣”試點以來，改革的實施減少了市一級政府的管理權限，縣級政府的自主性大大的提高，管理層級進行了有效的減小，試點縣的經濟發展取得了較好的效果，改革的目的初現。不過，在法律的角度，還存在著一些問題。主要有以下幾個方面：

(一)法律保障體系不夠完善

從整體上看，“省直管縣”只在憲法層面有相關的概括性規定，缺少一些各個位階明確具體的法律保障，這使得“省直管縣”改革過程缺乏制度化的法律保障。所以，“省直管縣”在改革的過程中出現了步履維艱的狀況，一些地方擔心改革措施的合法性問題，在沒有明確的法律條文規定的狀況下，很容易導致一些地方改革無法有畏首畏尾的情況。主要包括，以下兩個方面的法律問題：第一，立法層面的規定缺失。關于各級政府行政權力的分配和合理使用等方面法律缺乏明確的規范，這就使得在“省直管縣”改革的進行中缺少一定的合法性。而關于行政權配置，《憲法》和《政府組織法》中分別做了對各級行政機構的縱向權限劃分的規定，不過，這兩條屬于原則性的規定并不具體，適用起來有較大困難。因此，造成了我國“省直管縣”的推進還沒有正式確定的法律條文依據。第二，法律規范位階的斷層。通過探究，我國在行政區劃管理方面的法律較為缺乏，只有行政法規作為主要概括規定，即國務院發布的《國務院關于行政區劃管理的規定》，這一規定內容相對簡單，只有10條的規定，僅僅包括了區劃管理的權限和程序，對于行政區劃的設置標準等重要事項反而沒有做出明確規定。而在規章這一層級，國務院及各地均缺失相關規定。第三，政策與法律之間存在沖突。大多數政府僅是從地方利益出發考慮來制定的相關文件，很可能是與國家法律條文間存在較大沖突。在一般情況下，政策的法律效力往往比較低，若二者之間發生沖突，則政策應該服從于法律，也就是說，政策應該屬于無效。然而，在“省直管縣”改革探索中有很多這樣的地方文件，很有可能引起政策與法律之間的沖突。

(二)擴權事項總數少且虛權多

山西省在“省直管縣”的過程中擴權事項數量有80多項，單從總體數量上看，與一些南方的省份近百項的擴權事項相比還是比較少。而具體到擴權的項目來說，也存在著以下幾個方面的問題：第一，擴權的項目總體的使用頻率并不高。山西省的擴權規定項目使用率不足80%，試點縣中只有孝義縣的用權數量還相對較多超過了30項，剩下的試點縣的用權數量大多不足30項，使用最少的僅用了10項擴權事項，擴權事項在各個試點地區的使用情況并不是很樂觀。第二，涉及重點的民生項目的擴權項目不多。山西省目前的“省直管縣”政策僅在經濟的方面相關權限作出了調整和下放，很多民生方面的工作仍由市級統一管理。一些主要的收費以及與重大民生緊密關聯的許可權限普遍沒有下放。

(三)擴權規定落實不到位

山西省的“省直管縣”擴權項目很多是比較偏“冷門”的、人民群眾的實際生活中較少接觸的一些業務的擴權事項。如以工代賑項目、發行企業債券、危險非經營許可證核發等項目，在普通的地區使用到的情況較少，這些項目的擴權就沒有太多的實質性意義；另一方面，在財政體制方面的“省直管縣”并沒有得到完全的落實，縣級政府的財政結算大多還是保持與市一級進行結算，縣級政府的財政收入仍劃歸市級所有。第三方面，涉及一些具體的擴權項目的辦理權限不配套、相互之間的銜接不到位。在項目的審批方面，一些涉及到多個政府職能部門進行審批的，有的只是其中部分審批權限下放，還有一部分審批還需向市級單位進行申報審批。例如，建設用地如果涉及到占用林地，而林業部門在這次的“省直管縣”過程中，審批權限并未下放，相關手續還是需要上報市級部門審批，這樣就可能會影響到整個審批進程的步調不一致，企業仍需多頭辦理，也造成了很多不便。

(四)省級、縣級調控能力不足

在省級層面，缺乏相關的運行監督機制，造成監督職能不清楚、監督方式不明確，也沒有制定相關的金融方面的配套政策。在縣級層面，對縣域經濟發展調控能力依然不足，主要原因是由于關于一些重大的經濟命脈行業的權力依然在市級政府手中，例如金融、稅務、工商等部門。在縣級層面，由于政府手中的權限很小，對很多經濟事項沒有最終決定權，無法充分激活生產經營項目的活力，不利于擴大縣域經濟創收。此外，地方征地工作推進難度大，補償標準偏低，農民失地后再就業很難，這些都導致了企業的征地成本大幅增加，同時還面臨著國家土地管理政策收緊、環境容量不足等問題的制約。

三、推進山西省“省直管縣”的法律對策探討

建設法治政府是依法治國的重要內容和迫切需求，而依法治國的核心又是依憲治國，因此，改革探索的過程應在憲法的框架下進行，任何變革都不能超越憲法和法律的規定，必須制定相關的法律法規，對“省直管縣”改革的權力劃分回歸到法律制度層面上來。

(一)以建設法治政府為目標

依據山西省的具體情況來看，其“省直管縣”的改革推進，必須把法律的制定作為整個改革工作的進展出發點，提供合法的依據和保障，保證政府在法治的軌道上前進。當前，各省主要是以省委、省政府的名義下發相關事項的“通知、意見”，盡管這些文件也有一定的效力，但是其效力是無法與法律、法規相比的。“省直管縣”改革要根據在試點探索經驗基礎上形成的地方性法規，加快立法的進程，制定出全方位各層級的法律包括法律條文、行政法規等。

(二)構建合理的改革法律依據路徑

在山西省的“省直管縣”改革過程中我們看到，由于部分行政法規的規定沒有做出及時的修改，一些法條的確已經無法很好的適應時代的發展，因此需要對其進行及時的跟進和修改，只有保證法律層面的缺失解決，才能更加進一步的推進行政管理體制的改革，理順各級政府之間的法律關系。“省直管縣”改革的法律問題的解決有助于推動行政管轄體制的改革和創新，而一些地方政府頒布的地方性法規具有區域性特點，這樣又有利于減少“省直管縣”改革所帶來的“市管縣”的弊端，對社會公共秩序和利益的沖擊不至于太大。因此，通過制定地方性行政法規，再推動國務院行政立法，最后修改法律，這將是“省直管縣”改革確立法律依據的合理發展途徑。

(三)做好財政法律相關調整

“省直管縣”的重點是縣級財政權的擴張，做好財政權限方面的各級別的法律調整是核心問題。從我國浙江省“省直管縣”的良好效果來看，其主要措施就是保障了各縣財政權力的獨立，長期以來，浙江省都將縣級稅收交由省級來直接管轄。盡管浙江省的經濟基礎并沒有江蘇省和山東省的實力強，但在年度百強縣榜單中的數量卻遠遠超過了江蘇省和山東省。事實上，對地方政府來說財政權極為重要，這就告誡我們，在山西省縣級政府財政權的法律法規等調整中，要加強對市政府放權行為的監督。

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魯倩(1992-)，女，漢族，山西河曲人，山西財經大學法學院，憲法學與行政法學專業碩士研究生。

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