我國棚戶區改造探究
——以哈爾濱為例

曹 雪

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030000

?

我國棚戶區改造探究
——以哈爾濱為例

曹 雪

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030000

一、棚戶區的界定

棚戶區是指在我國廣大城鎮中存在著某一片地方有連成片的簡易構造的房屋，這個地方有的地勢低洼，有的配套設施不夠，有的電力連空調也帶不起來，有的地方一下雨，就泥濘不堪，一刮風，遍地都是土，取暖設施不夠，生活質量低下。

有人將棚戶區比作一張漂亮臉蛋上的傷疤，因此，政府無論是從城市美容的角度還是從關系國計民生，以人為本的角度，都不允許棚戶區長期存在。改造棚戶區是我國保障性住房建設中的重要一環。

二、哈爾濱棚戶區改造的政策

我國棚戶區的改造以東北三省為試點開始的，從2005年以來，我國相繼頒布各種指導意見和優惠政策以及給予棚改以財政上的支持。其中哈爾濱作為我國首批棚改試點城市，取得了優異的成績，在政策上的創新可以為我國以后其它地區棚戶區的改造以借鑒。

哈爾濱作為我國首批棚改試點城市，取得了很大成效。其創新點是變商業開發為主為政府主導為主的模式。經過測算，哈爾濱政府制定了“拆一還一”，一分錢不用掏的拆遷政策。哈爾濱從拆遷安置、招商引資、資金扶持、費用減免、配套設施建設等方面都制定了相關政策。

(一)拆遷安置政策

拆遷按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理辦法》來進行。將一定規模的經濟適用房用于安置中心地段的棚改拆遷居民，以購房優惠政策使中心拆遷區的居民異地購房，并出臺價格優惠政策給予偏遠地段的居民。

(二)招商引資政策

首先是鼓勵境內或境外投資者積極參與棚改；其次是把大規模，投資額較高的項目分割招標，允許聯合投標；最后是對建材產品的結算可以適當的放寬年限。

(三)資金扶持政策

對與棚改項目的中標價款有政府統一收取，中標價款中包括的契稅。設施建設費、土地出讓金等，中標單位不需要另行繳費。

(四)費用減免政策

對棚改項目中城市占道費予以免費，對土地登記、管理、工程造價、質量監督等費用予以減半。從《哈爾濱市棚戶區改造實施方案》中，還可以看出哈爾濱的棚改將按照“以大代散、以優代劣、肥瘦搭配”的原則進行，對遺留下的零星片區、只拆片區、虧損嚴重片區等實行捆綁式開發；棚戶區改造要建精品工程，按照國家規定的標準，選擇高水平的設計方案和高質量的建設團隊；實施“溫暖拆遷”，以“民生優先”為原則，設置多項減免政策，優先組織棚戶區基礎設施的建設。

三、哈爾濱棚戶區改造存在的問題

(一)為了吸引開發商投資，將不夠棚戶區標準的舊樓劃入拆遷范圍

哈爾濱政府在棚改中堅持“肥瘦平衡”的原則。政府資金不足，只能引進開發商，為了滿足開發商的利益，必須把有些好地段劃為棚戶區，而這些地段的房子不夠拆遷標準，從而引發居民的對政府行為的不滿。

比如在哈爾濱的江邊，靠近斯大林公園的友誼路的房子，被稱為友誼小區。友誼賓館后面18層的建筑，才建設10多年，必然不是是棚戶區，尤其是這個地段，附近的江景房都要2、3萬一平米，結果為了平衡開發商利益，把這個地段跟前面友誼賓館捆綁在一塊也拆了，并且政府給予的補償沒有達到標準，加之附近沒有可以安置的地方，使居民怨聲連連。把本來不夠危房改造的地方列為棚戶區，就是為了置換出好的地段來跟開發商做交易，這一方面浪費了社會資源，一方面損害了老百姓的利益。

(二)“撐開城市的骨架”

我國很多地方，包括哈爾濱都采用這種方式。就是把中心地段棚戶區的老百姓，以提供保障性住房的方式劃撥到偏遠的地段，然后把棚戶區地方騰出。顯而易見，如果按商業標準拆遷，中心棚戶區的地段更加值錢。

比如，哈爾濱現在改造中的北躍、南拓、中興、強縣。中興是社區的核心地段，要搞大規模商業開發。比如在哈爾濱江北建新城，然后把原來老城區的人弄到新城區去，在提供保障房給被拆遷居民，使新城區的地價因人氣兒上漲而更加值錢，老城區空出來，由于是中心地段，用于商業開發會有更高的收益。最終土地儲備價上漲，土地價格上漲，政府和開發商都可以從中獲利，也就達到了平衡。

雖然，這一思路從制度設計、政策的角度沒錯。但前提是土地能升值。如果土地價值不上升，還是原來地價，就會虧損。

(三)棚戶區改造孕育出新的腐敗

棚改中，政府和開發商為了實現自利益，相互勾結。開發商賄賂政府相關的官員，地方政府就按照低標準，將不是棚戶區的地方，也按照棚戶區的標準劃撥給開發商，并且在審批等程序上一路開綠燈，開發商獲利后，將一部分的收益贈與政府官員。這樣的惡性循環，滋生了新的腐敗。

四、對哈爾濱棚戶區改造的借鑒及思考

(一)哈爾濱實行政府為主導的模式

政府組織建設，開發商不能做主。我國其它地方的棚改案例表明，開發商本質是謀利的，如果讓其做主，回遷房的建設質量和水平一定會低于國家標準。政府主導建回遷房，然后有計劃的引導開發商進來，只搞商業開發，這樣絕對以政府為主，就避免了好多方面的彌生漏洞。

(二)先建后拆

我國大部分地區，可以說除了哈爾濱都是先拆后建。這種模式居民在拆和建中間的空白時間不能得到好的安置。但是哈爾濱的模式是先在其它地方建設保障性住房，然后拆遷時，將居民安置到保障性住房，這極大解決了，拆遷過程中和老百姓的矛盾。

(三)軟化處理糾紛，不允許強拆

在棚戶區改造過程中，對于補償標準不滿意，或者是不愿意離開棚戶區的居民，自然會對政府的拆遷行為產生敵意。但是，哈爾濱政府明文規定，無論是哪種情況都不允許強拆，要在了解民意的前提下進行拆遷，是老百姓切身體會政府政策的用意。

(四)建立巡視組制度

了解地方如何貫徹棚戶區改造政策，有沒有假借保障房建設行開發之實。做好監督工作，預防腐敗現象。

[1]陳杰，胡金星.棚戶區改造的戰略意義、難點和建議[J].基建管理優化，2016(3).

[2]樊新民.棚戶區改造地方政策比較研究——以黑龍江省林、礦區為例[J].中國青年政治學院學報，2014(5).

[3]劉爽.加快推進哈爾濱市棚戶區改造的建議[J].對外經貿，2013(10).

[4]張道航.棚戶區與棚戶區改造問題研究[J].北方經濟，2010(3).

F

A

1006-0049-(2017)03-0232-01