從邊疆治理到邊境治理：全球治理視角下的邊境治理議題＊

劉雪蓮，劉際昕

從邊疆治理到邊境治理：全球治理視角下的邊境治理議題＊

劉雪蓮，劉際昕

邊境治理；邊疆治理；全球治理；邊界；跨境問題

邊疆是一個與國家歷史核心相比較所產生的動態概念，這個概念自誕生以來蘊含著國家中心論的色彩，以此為邏輯的邊疆治理思維更多體現出排外性與封閉性。通過邊疆與邊境空間概念、內涵的對比，從而能分析出兩種空間概念的治理邏輯在應對跨境問題上的異同。傳統民族問題視角下的邊疆治理解決手段在跨境問題上不敷使用，全球治理理念下的邊境治理具有獨立研究需求與價值，應將其從邊疆治理中分離，脫離原有邊疆治理的民族問題研究框架，針對邊境地區開放與安全的動態平衡作進一步的研究，從全球治理的角度出發，考慮跨境問題治理多主體共同參與的需求，尋求邊境治理的議題構建。

當前，在中國政治學領域，關于邊疆治理問題的研究又掀起了一個新的高潮。然而，在全球化的浪潮下，過去作為一條線而存在的邊界發生了重大變化，隨著邊界的日益開放，使得國家邊界的兩側——邊境區域產生功能性轉變，即在具備安全職能外又具有了對外開放的新職能。開放與安全的并舉使邊境面臨的問題從傳統安全向非傳統安全蔓延，由于邊境地區作為軍事敏感區、兩國交界區、貿易口岸區具備較強的敏感性和脆弱性，傳統安全與非傳統安全問題的負外部性影響互相交織，這就使傳統民族問題視角下的邊疆治理解決手段在跨境問題上不敷使用，邊境治理問題成為了重要關切點。從中國的情況來看，由于中國地域廣闊，邊境地區大多處于傳統邊疆范疇，使邊境地區的治理問題一直置于邊疆治理的大框架下。隨著我國對邊境的能動性需求，邊境作為一塊獨特的區域應當從邊疆研究中分離，而相應邊境治理也應當與邊疆治理區分，進行議題的重構。在這個過程中，治理理念也需要從傳統的單一主體的國家治理向多主體共同參與的全球治理轉型，將邊境治理置于全球治理的框架下，以國際政治角度重新審視邊境問題。

一、邊疆與邊境的概念區分

全球化時代下跨境問題的應對需求對于邊境地區的治理理念與方法提出了新的要求。傳統的邊疆治理框架對于邊境治理難以形成有效的指導，這就需要重新從空間、內涵與理論上構建邊境治理的框架。邊疆與邊境作為邊疆治理與邊境治理的空間概念，具有相似性。但是邊疆與邊境概念的空間范疇不同造就了兩者所考慮的目的、手段、問題各不相同，從而所使用的治理理念與方式也各有特點。因此，區分邊疆治理與邊境治理就需要從兩者空間概念為基礎入手進行分析。但在以往的研究中，邊疆、邊界、邊境等概念常被大量混用，并沒有做細致的劃分，為了理清邊疆治理與邊境治理，需要將相關概念作區分。

邊疆（frontier）通常指領土或疆域邊緣的區域。例如在《古今漢語詞典》中：“邊疆，靠近國界的領（疆）土”，在《當代國語大辭典》也有相類似的表述：“邊疆，在國土邊境附近的疆域”。由此可以看出，在我國傳統話語體系中的邊疆概念即主要指陸疆，也就是陸地邊界內的國家領土，核心的界定標準是處于國家領土的邊緣部分。在《人文地理學詞典》中，邊疆是指兩國間的政治分界線或國內的定居區和無人居住區之間的界線寬度不等的地帶。《現代地理政治學》指出，“邊疆是相對于國家的首都和核心區而言的，是距離首都和核心區較遠的地區”。［1］（P81）邊疆的空間概念自邊界誕生以來也發生了新的變化，“邊疆不再是王朝國家時代從核心區自內而外的延伸區域，而是由主權國家的國家邊界自外向內圈定的特定空間”。［2］所以，現代意義上的邊疆是主權國家邊界內側的一定范圍，通常是指遠離歷史核心的國家領土部分。

而現代意義上的邊界概念比邊疆誕生較晚，自民族國家體系建立以來，國家間通過雙邊與多邊條約確立的各國國家權力的界限，即稱之為邊界（boundary）。邊界是劃分不同政治實體及其管轄地域的政治地理界限，［3］是一條具有主權顯示度的“沒有寬度的線”。《現代地理政治學》認為：“邊界是有主權的國家行使其主權的界限。國際法規定：國家的邊界是指分割一個國家的領土和另一個國家的領土，或一個國家的領土和未被占取的土地、一個國家的領土和公海以及國家領空和外層空間的想象的界限”。而早期邊境的概念與邊界有很大的相似性，僅作為分隔主權國家或者不同群體之間的分界線，它可以是有形的、也可以是無形的，可以是自然的、也可以是人為的。［4］20世紀90年代后線性邊境轉型為作為場所的邊境，邊境綜合理解為不同社會空間的差異能夠得以交流的場所。［5］（P672－679）所以現代意義上的邊境（border）或邊境地區（borderland）在政治地理學上指鄰近邊界、國界的區域范圍。邊境地區通常是指邊界線兩側區域，邊境地區直接依賴于邊界線的存在，并以邊界線的變更為轉移。邊界是邊境的存在基礎，但是有邊界卻不一定有邊疆。邊疆的存在及范圍與領土的大小是成正比的，國家面積大，邊疆與國家歷史核心的距離遠，邊疆就客觀存在且范圍較大，反之則只可能出現邊界所處的邊境地區。例如直至當今我國的寧夏、青海、甘肅等部分非沿邊省份也依舊被認為是邊疆地區，［6］但是其早已不再是邊界所在的省份，而四川、遼寧等沿邊省份卻早已淡出了現代的邊疆話語使用范疇。

空間概念上的區別，使概念本身蘊含了不同的政治內涵。邊疆是傳統大國的固有屬性，而邊境則是國家間的共有跨境區域。在王朝國家時期，邊疆只是國家疆域的邊緣地帶，負責拱衛國家的中心區域，為國家提供不可或缺的資源。而少數民族林立，經濟發展水平落后，與漢族相區別的文化傳統成為了邊疆的標簽。所以“邊疆就是王朝國家疆域內與核心區有著顯著區別，并且需要采取特殊方式治理的區域”。［7］就此來看，疆域龐大的國家或者帝國才會具有距離核心區如此偏遠的邊疆，并且以邊界與邊疆和核心區之間的分界為兩點構成拱衛中心的戰略縱深地帶。因此邊疆這一概念早在民族國家前期就是一個大國或者帝國才能夠使用的概念。進入近現代以來邊疆的范疇經由邊界的限定產生范圍上的變化，但是邊疆仍然是分析大國邊界內側與歷史核心區域相比處于邊緣的領土所使用的概念。“這是因為民族國家主權的絕對性在某些方面切斷了邊疆與邊界之外區域之間的聯系，這強化了國內的“中心—邊緣”結構，邊疆的邊緣性不斷地被再生產出來”。［2］而邊境地區并非是大國專有，凡是民族國家間只要有邊界都存在邊境地區，從空間地理的范疇來看，邊境地區遠小于邊疆，但是卻橫跨邊界，包含了邊疆所不包括的鄰國邊界線附近的領土，具備了跨境的特質。

邊疆是動態的觀念構建的產物，而邊境則因依托邊界的地理現實而相對穩固。邊疆是一個與歷史核心區相對存在的概念，所以隨著其與歷史核心區的分界線的變化，在空間范疇上呈現出一定的動態變化。隨著“邊疆治理的持續進行并取得成效，邊疆在經濟發展和中華文化教化基礎上構建起的與核心區同質的東西越來越多。這種同質性增加得最多的當屬邊疆與核心區分界線附近的地區。隨著邊疆與核心區分界區域同質性的增加，邊疆與核心區的分界便緩慢地向外推移”。［7］例如清朝年間曾將湖南、云南與貴州交界的地區稱為“苗疆”，并設置“新疆六廳”進行治理，而當“中國步入近代以后，中央政府與苗疆流官之間交流的文件再也沒有出現“新疆”字樣，“苗疆”在20世紀六七十年代成為中國的“腹地”。［8］所以通常所說的邊疆，乃國家疆域的邊緣部分，并不是純客觀的存在，而是在客觀基礎上進行主觀構建的產物。［9］邊境是作為依托邊界而生的地理現實，其范圍是以邊界的兩側為劃分標準。現階段，針對邊境的空間范疇有兩種界定方法：一種是以邊民互市貿易區的方式界定邊境空間，中華人民共和國海關總署規定，邊民互市貿易區“系指邊境地區邊民在邊境線20公里以內、經政府批準的開放點或指定的集市”，［10］即邊境地區是以邊界線為起點向兩側延伸20公里，總共40公里的范疇。這種劃分方法清晰，但是互市貿易區分布較少，難以涵蓋所有的邊境①我國現有邊民互市貿易區（點）主要分布：西藏4個、廣西25個、云南37個、黑龍江1個、新疆2個、吉林2個和內蒙古1個。。另一種劃分方法為邊境城市劃分法，以邊界線附近的邊境城鎮為核心，對稱兩側的城鎮到邊界線的區域為邊境地區。而無論哪種劃分方法，邊境的核心都是圍繞著邊界產生。而邊界一經劃定，則受到國際條約和國家間承認的保障，邊界的變更直接意味著國家主權的此消彼長，所以相應邊境也是一個相對穩固的區域。

邊疆的概念自千百年以來凝結了國家中心論的思想，而邊境則是一個相對客觀的地理概念。現代邊疆已經不再單純指領土邊疆，“全球化的擴散推動邊疆突破了有形的領土邊界而形成新的無形邊疆，包括了由陸疆、海疆、空疆構成的領土邊疆和由利益邊疆、信息邊疆、文化邊疆、太空邊疆構成的戰略邊疆”。［11］而戰略邊疆通常被認為是“一國國力和影響力所能達到的、可控制的地理與空間區域，它是國家實力、戰略意志以及國家戰略能力的投射范圍”，［12］戰略邊疆的維護以保護國家海外利益的“利益邊疆”為考量。這也就導致了“國家利益的邊界必然隨之向外延伸”，［13］按照現實主義國家利益排他性的觀點，邊疆的思維體系蘊含著排外的因子。邊境與邊疆不同，還尚未具有諸多的延伸性內涵，邊境的地理含義在全球化時代已經不僅是線性的邊界，而且是場所的邊界。邊境是兩個或多個國家司法管轄和行政管轄的邊緣地帶，由于多方管轄的交織與權力的真空，邊境自然成為罪犯的重要聚集地。同時邊境也是邊境民族身份的制造者，某種意義上民族身份超越了邊境的地理限制，是邊境兩側人員來往的助推器。［14］邊境地區在全球化的背景下成為跨境流動人口的主要聚集區，是國家與國家之間利益交換的必然場所，［15］（P67－80）跨境的經貿合作是邊境的主要活動。［16］（P633－649）

綜上，邊疆是一個與國家歷史核心相比較所產生的動態概念，這個概念自誕生以來蘊含著國家中心論的色彩，以此為邏輯的邊疆治理思維更多體現了排外性與封閉型。即“強調邊疆的地理與政治特征而相對忽視邊疆的文化延伸，強調邊界的阻隔效應而非溝通功能，強調邊疆的穩定而非發展等，可以說這就構成了近代以來特別是新中國成立之后邊疆治理理念的基本內容”。［2］在應對全球化所帶來的跨境問題時，排外的邏輯體系易導致封閉或者單一性的政策，顯然不適合。同時邊疆作為一個逐漸被內化的概念在諸多沿邊的省份已經不復存在，以邊疆的思維來考慮邊境治理的問題顯然不足。邊境作為一個圍繞邊界存在的場所，是所有沿邊省份與周邊國家所共有的區域，是一個相對客觀的地理概念，具有跨境的特質。在全球治理多主體共同參與的前提下，邊境治理將以跨境特質的邊境為治理區域，以此尋求跨境問題的解決之道。

二、從邊疆治理到邊境治理的轉變

從概念的區分中我們可以看到，邊疆與邊境在空間范疇、內涵上存在差異，其所具有的思維邏輯并不相同，隨之，兩者在治理的目的、手段和議題方面也各不相同。中國的邊境治理研究方興未艾，邊境治理的定義、內容與范疇都還未形成體系，常常與邊疆治理混用。因而通過兩者在治理方面的異同分析，從而推導出邊境治理的理論需求與研究視角，對邊境治理的研究具有一定的意義。

（一）治理目的：從央地關系到跨境安全與發展

當代中國邊疆治理研究以自秦王朝至今歷代政權對邊疆地區的統治實踐為歷史借鑒，以維護國家安全、保障邊疆社會穩定、促進邊疆發展等目標為核心導向，實質是在發揮邊疆拱衛中心區域的職能過程中相對提高邊疆的應對能力，使邊疆與中心區域不脫節。“從政治學的角度來界定，邊疆治理就是國家政權系統對邊疆社會進行有效控制和引導的活動與過程的總和”。［17］這種邊疆治理的舉措目的是保證國家的統一。“傳統的‘大一統’政治理念始終是治邊的主題”。［18］邊疆治理從一開始就是在考慮央地關系也就是中心—邊緣的問題，在古代即如何有效的發展邊疆地區的防務能力，保證邊疆地區不脫離中央地區的統治，而在現代則是如何協調中央和地方的關系、統籌資源、謀求穩定與發展。“在國家建設階段，邊疆穩定是邊疆治理的主要任務，從而為國家的建設提供一個良好的政治生態”。［19］在國家發展階段，邊疆與核心區分界線的向外推移是邊疆治理的重要任務，目的是要將邊疆治理成為新的“內地”。在國家利益向外拓展階段，邊疆作為新的核心區，“邊疆的非邊疆化，也就是邊疆的中心化”［20］成為邊疆治理的重要任務。總體來講，邊疆治理考慮的范疇都是國內問題，而邊境治理則不同。邊境治理的誕生是應對全球化時代以來頻發的跨境問題。

冷戰結束前，由于國家間緊張的對峙，邊境地區作為兩國交界的軍事管理區與緩沖地帶，是由國家軍隊嚴密監控的區域，除了軍事行動外，非官方的跨境行為較少。自冷戰結束后，同時邊境成為國家間經貿交互的地緣通道，開放成為邊境的一項重要職能，合法與非法的跨境行為大量產生。由于邊界線是國家權力所能延伸的最薄弱之處，邊境地區是國家間行政與司法管轄的“真空地帶”，所以邊境地區的安全問題是邊境治理的重中之重。邊境治理與邊疆治理所考慮的安全與發展的問題不同，邊境治理的實質是要考量邊境地區國家政治權力“真空地帶”的填補，即在保持開放與安全的情況下，以對內對外威脅最小的方式填補國家權力的真空，而填補的方式多種多樣，一方面是國內的統籌，另一方面則是跨國間的合作。由此邊境治理不僅要考慮邊境地區傳統與非傳統安全問題的應對，同時要考量應對的方式與方法能否形成有效的跨國合作體系。在全球化的影響下，相互依賴的加深使得政治、文化、經濟間的區別變得越發模糊，邊境地區作為鄰國間場所的存在是經貿、人文交互的門戶與通道。邊境治理除了原有的安全考量之外，還需要審慎對待跨境的經貿、人文問題。總體來看，邊境治理考慮的是跨國的安全與發展問題。

（二）治理結構與手段：從垂直型治理到跨境合作治理

“任何治理都是由一定的主體主導或者參與實施的，而且治理的主體并不是單一的，往往是多個主體形成一種協同治理結構，可以簡稱為治理的主體結構”。［2］邊疆治理從秦漢發展至今具有一套較為完備的治理結構，即從中央到地方形成的垂直管轄結構，這種管轄的結構沿用至今。“中央政府是邊疆治理的主導者，全面負責邊疆治理”，［21］中央政府不光制定政策，也針對邊疆的劃撥資源進行分配。省政府是邊疆治理政策承上啟下的主體，地方政府是邊疆治理政策的執行者，而邊疆地區的經濟、社會、人口則是邊疆治理的主要對象。然而“‘中心—邊緣’治理觀以及體制轉型張力等多重因素影響，許多陸疆基層政府仍然習慣于用單一的政治管制手段和行政干預方式治理陸疆社會，仍然習慣于壟斷陸疆社會一切顯性的治理資源”，［22］這種邊疆治理的方式必然限制了邊疆地區的自主性與能動性作用。

邊境治理雖然尚未形成成熟的結構，但是其治理結構的構成不能重復邊疆治理的結構。跨境問題的應對需要快速的反應與足夠的能力，逐級上報垂直結構的行政體制不適用于邊境治理。同時邊境治理的治理結構包括除本國行政單位外的鄰國地方政府、國際組織、鄰國相關組織部門等境外主體，傳統的垂直式邊疆治理結構難以適應。邊疆治理的治理結構是綜合國家的政治、經濟實力，給予邊疆地區優惠政策和發展機遇的垂直式治理，而邊境治理結構除了統籌邊境政府和中央政府的資源外，與鄰國地方、中央政府及相關企業、組織的跨境合作才是組成的關鍵。

治理的結構與治理的手段也密不可分，從治理手段來看，中國歷代邊疆治理手段主要有：“‘治中夷邊’、‘懷柔羈縻’、‘駐軍屯墾’、‘移民實邊’、‘平叛安撫’和‘改土歸流’”。［23］這些政策手段的核心是在“以夷制夷”的同時擴充邊疆的漢族人口，使邊疆地區少數民族形成對中央核心區的文化認同，將邊疆建成新的“內地”。新中國成立以來施行“‘西部大開發政策’、‘興邊富民政策’、‘萬里邊疆文化長廊建設’、‘和諧寺觀教堂創建’、‘廣播電視村村通’”［23］等政策手段，這些手段調動了中央與地方的資源，是一種封閉體系下國家進行自主治理的手段。邊境治理在國內范疇是邊境城市與邊境政府的央地協調，在完整層面上是雙邊乃至多邊央地跨境合作，這是邊疆治理與邊境治理最大的不同之處。例如在邊境地區的口岸附近建立雙邊與區域的經濟合作示范區，以跨境經貿合作的手段解決邊境地區經濟發展問題，同時擴寬地緣經濟通道，為廣闊的內陸地區帶來新的發展機遇。在邊境地區還建立有雙邊與多邊的軍事防務交流機制，定期進行會晤，協商近期邊防的相關事宜。同時還設立有民間的互市貿易區、環境問題的處理與協商組織等，通過跨境制度上的構建與合作針對邊境地區的區域問題進行有效治理。

（三）議題的側重：從民族問題及邊疆穩定到非傳統安全的治理

由于邊疆地區大多是少數民族聚居的地區，因此邊疆治理在安全和穩定方面的一個主要的側重在于妥善解決民族問題。“歷代治理邊疆，主要是處理與少數民族的關系”，［18］“由于中國邊疆地區社會狀況復雜，特別是民族問題較為嚴峻，因此如何妥善處理邊疆地區民族問題，實現社會穩定，就成為當代中國邊疆治理研究的重要議程”。［24］由此，我國的邊疆治理沿襲了歷代邊疆治理的特點。在新中國成立后，邊疆治理仍處于民族問題的框架下。例如“近年來國家層面推行并具有重大影響的‘興邊富民’行動，就是由國家民族事務委員會在民族政策的總體框架下提出并推動實施的”。［7］在安全方面，“我國邊疆地區一直是西方敵對勢力，以及宗教極端勢力、民族分裂勢力和國際恐怖勢力滲透的重點區域”，［19］如何維護邊疆非傳統安全是邊疆安全的重要議題。邊疆治理在經濟發展方面則關注如何減弱央地之間的經濟差距問題，而邊疆地區經濟發展問題與邊疆安全互相交織。“極端主義往往能夠在貧窮人口中間找到市場。貧窮人口較之富裕人口往往更易被極端主義所動員，并且容易走向暴力。”［25］發展邊疆經濟，穩定邊疆人口實質仍是為邊疆的穩定做鋪墊。

邊境治理與邊疆治理雖然在處理問題中有相似之處，但是也有其獨有的特點。冷戰結束后，邊境地區戰爭發生的頻率越來越小。然而，恐怖主義、環境污染問題、水資源問題、艾滋病問題、跨界民族等問題卻成為邊境地區安全的重要威脅。邊境地區安全問題的最大特點是問題的跨國屬性，即產生威脅的不安定因素自邊境傳播進入內地。由于邊疆范圍廣闊，考慮因素過于復雜，邊疆垂直式治理結構體制僵化，不如直接針對邊境地區進行跨境治理具有時效性。而民族問題框架下的邊疆治理手段顯然也對處理跨境問題捉襟見肘。“族際主義治理將邊疆治理置于處理民族關系的框架之下，以民族政策取代邊疆政策，以處理民族關系的方式進行邊疆治理”。［26］但是這種治理的模式以中國自身資源為戰略資源，政策手段由中央政府進行制定，在某種程度上對邊境地區的跨境屬性進行割裂，單純的僅考慮國境內部的問題。同時，這種手段是以民族關系來處理跨境問題，但是跨界民族問題不是邊境問題的全部，僅靠民族關系的協調無法治理其他諸多問題。邊境治理在安全方面主要針對的是跨境恐怖主義、犯罪、販毒、非法移民、非法通婚等跨界性質的問題，更多地關注不安定要素的跨國流通渠道。邊境治理關注跨境貿易的交流與合作，重點是考量抵御不安定因素流入與最大程度開放的動態性議題。

綜上，民族問題視角下的邊疆治理是以拱衛國家核心區為核心目的，其垂直式的治理結構與單一的國家資源供給在應對跨境問題中顯得不足。邊境治理則通過多主體共同參與的方式考量跨境問題，通過跨境合作將威脅性因素直接在傳播渠道和產生區域解決。這種治理的理念尚處于發展之中，卻暗合了全球治理的基本理念。聯合國“全球治理委員會”在1995年的報告中指出“治理是各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務的方式的總和。這是一個持續的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得以調和，并采取合作行動。”［27］所以全球治理應該成為邊境治理的理論指導，邊境治理的發展應當以全球治理為理念。

三、全球治理視角下的邊境治理議題

邊境治理考量邊境地區安全與開放并舉的問題，從參與主體上囊括了中央政府、次國家政府、跨國公司、國際組織等多方主體，從治理對象上看也涵蓋了從傳統安全到非傳統安全的絕大部分議題，治理的范圍上是邊界線兩側的邊境地區，不僅包括本國的國境也包含了鄰國的國境。“隨著全球化的不斷發展，國際政治結構正發生著巨大的變化，以主權國家為主體的政治結構正在逐漸被包括主權國家在內的多元主體所構成的治理網絡結構取代，并且在這種公私組織都參與的全球治理中，凸顯出了眾多非政府部門參與治理的重要性”。［28］所以邊境治理從一開始就不是單一的治理，強調多主體的共同參與的全球治理是邊境治理的理論核心。在全球治理的理念指導下，邊境治理議題的構建應該考慮以下三點：首先，是否是跨境問題；其次，這個問題是否影響到邊境地區開放與安全間的動態關系；最后，其解決方式是否需要多中心跨境合作治理。

（一）邊界效應與跨邊界次區域合作問題的相關研究①關于邊界效應與跨邊界次區域合作的相關研究，在李鐵立的《邊界效應與跨邊界次區域經濟合作研究》（北京：中國金融出版社，2005年）有著較為詳盡的概念模型闡釋與案例論述。此外，在一些學者的文章中，對相關問題也進行了不同角度的研究，比較有代表性的有：湯建中，張兵，陳瑛：《邊界效應與跨國界經濟合作的地域模式——以東亞地區為例》，《人文地理》，2002年第1期；李鐵立，姜懷宇：《次區域經濟合作機制研究：一個邊界效應的分析框架》，《東北亞論壇》，2005年第3期；梁雙陸：《國際區域經濟一體化進程中的邊界效應研究綜述》，《思想戰線》，2008年第2期等。

邊界效應研究是最早考量邊境地區開放與安全間關系的理論。跨國貿易始于邊境的地緣經濟通道，邊界效應研究跨國公司的跨境貿易問題，探究其影響因素，并尋求跨境次區域合作對“屏蔽效應”的削弱作用。國內這類研究主要是從經濟學的角度進行研究，結合了社會學、經濟學、政治學的相關研究，以經濟活動的主體“企業”為主要研究對象，從空間角度分析邊界效應對于企業以及邊境地區的影響。學者從經濟學與地理學的角度出發，“既研究國家邊界的屏蔽效應，也強調邊界在雙邊經濟合作中的中介效應，以及屏蔽效應向中介效應轉化的機制。”［29］這類研究主要從經濟學的視角闡釋了邊界效應對國家間邊境貿易的影響，以及邊境地區屏蔽性減弱對于兩國貿易的巨大作用。其研究興起的主要背景就是在經濟全球化和地區經濟一體化的浪潮下，次區域經濟合作作為一種新型國家間的經濟合作模式逐漸興起。認為國家權力的存在使邊界對跨邊界經濟行為產生影響，這種影響稱為“邊界效應”。根據邊界的介質本質，邊界效應可分為“屏蔽效應”和“中介效應”。邊界效應是經濟地理學的學者研究邊境的重要理論，邊界效應的強度是邊界效應實證研究的核心問題之一。其核心方法是運用重力模型的分析框架對國內貿易流和國際貿易流進行比較研究。

（二）邊境安全中的議題型安全與影響因素研究

安全作為國際政治研究中永恒的議題，在邊境治理的研究中處于重要地位。邊境地區的安全問題往往具有跨境的特征難以用國家權力單方面解決，為了實現這種國家間共有問題的解決，應當將邊境安全置于全球治理視角下的邊境治理框架下。從中國的情況來看，關于邊境安全中的議題型安全問題大致包括以下三個類型：

1．販毒和走私等引發的邊境安全問題。

由于邊境地區各國經濟社會發展不平衡、跨界民族廣泛存在等，因而也是販毒和走私等活動高發的地區。而這些非法活動的存在也引發了各種邊境安全問題。例如，我國邊境“金三角”和“金新月”地區，已然成為毒品流入的重要通道。由于蘇聯的解體和俄羅斯經濟的低迷，以及朝鮮對于邊境地區的管理混亂，我國東北邊境毒品問題也比較嚴重。“流到邊境地區的毒品給邊境地區人民的生產生活帶來了極大的危害，同時也為民族分裂主義勢力提供了資金。”［30］此外，邊境地區也是走私活動的高發區。由于我國邊境線較長，鄰國眾多，加之邊境地區多為人煙稀少的偏僻地帶，這就為走私活動提供了便利條件。邊境走私活動不僅嚴重影響了正常的經濟秩序，同時非法走私也帶來了諸多不安定因素。

2．“三股勢力”引發的邊境安全問題。

恐怖主義、分裂主義和極端主義“三股勢力”通過邊境向國內傳播不安定因素，帶來諸多邊境安全問題。例如我國西北南疆地區是“東突”活動的猖獗地帶，這些宗教極端勢力和民族分裂勢力“其實質是以暴力恐怖和宗教極端為手段，以制造民族矛盾和分裂國家為目的，以建立‘東突厥斯坦國’為最終政治目標的集民族分裂主義、宗教極端主義和暴力恐怖主義為一體的邪惡勢力。”［31］邊境地區民族眾多，并且許多民族都有宗教信仰傳統。加之我國邊境地區，尤其是西北邊境靠近中亞等極端勢力活躍區，邊境也自然成為了境外極端主義與反動勢力向中國滲透的前沿陣地。邊境地區跨國極端主義活動的特性也為邊境治理帶來了諸多困難。

3．跨境資源引發的邊境安全問題。

邊境地區相鄰國家往往在水資源等自然資源上存在跨境共享的問題。例如“隨著全球氣候變暖，人們在水資源的獲得、分配和共享等方面面臨越來越多的壓力和困難。當水資源跨越國界邊境時，這些問題會變得更加尖銳”。［32］中國與周邊多國都存在著跨境資源共享的情況，最典型的就是水資源共享問題。“中國是跨國界河流數量比較豐富的國家，中國與周邊國家之間出現的跨國界河流問題主要集中在水環境污染與保護、水資源分配與利用開發等方面。”［33］這些問題一旦處理不好，很容易引發邊民糾紛與國家矛盾。因而，水資源開發、流域環境保護等不僅僅是一國之關切，更應在多國框架下協調進行。全球治理在全球公共問題的處理上為邊境治理做出了有利的指導。

（三）邊境認同與國家穩定問題研究

認同問題不僅是邊疆治理的重要議題，同樣也是邊境治理的重要議題。認同問題所引發的民族離心力與向心力的現實表現將直接作用于邊境地區的國家歸屬，邊境地區已成為認同問題從非傳統安全向傳統安全轉變的場所，所以邊境認同一開始就應該置于邊境治理的研究框架下。邊境認同問題的研究是公民認同和國家認同問題在邊境上的體現，這類研究認為邊境地區國家認同的缺失會直接影響到邊境地區的穩定。例如，有學者研究邊境地區學生群體的認同問題，在對我國中越邊境學生國家認同教育的調查中發現，“我國中越邊境地區學生的國家認同教育面臨整體效果不佳、學校中國家認同教育偏差、家庭與社區中國家認同教育缺失的困境等認同問題”，［34］并提倡邊境地區應不斷完善國家認同教育體系。一些學者對于邊境地區跨境婚姻中國家認同問題進行研究，認為對于邊境跨境婚姻子女在國家認同過程中遇到的特殊問題應給予更多的關注與照顧。此外，也有學者從邊境形成的歷史與現實的變化等方面去探討邊境地區的認同問題。在研究中，學者把國家政治框架與地方社會生活銜接，結合歷史和現實社會生活，將邊界的形成與演變和邊境對邊民跨境貿易產生的影響進行分析，“從生活脈絡中探討國家邊界的意義與跨境民族的國家認同意識。”［35］在此類研究中，對于邊民國家認同與公民認同的考察往往與跨界民族等其他問題相交織，因而對其也應進行系統的層次性分析。

（四）邊境人口增減與邊境地區穩定問題的研究

邊境治理考量的人口穩定與邊疆治理考量下的人口穩定有相似性卻并不相同，邊境地區的人口流失是威脅邊境地區穩定的重要因素。邊境地區人口的減少直接減弱了邊境的行政管轄與司法管轄范圍與能力，擴大了國家權力的薄弱地帶，而單純依靠國家內部的政策調整對于人口的穩定暫無太大成效，拓寬跨境經濟合作，發展新經濟吸引點，是邊境人口穩定的重要因素。這類研究認為人口安全是國家安全的基礎和重要保障，邊境人口的減少直接影響著邊境地區的穩定與安全。有學者研究指出：“我國邊境地區由于外遷導致的人口減少現象越來越突出，引發了一系列社會、經濟甚至邊境安全問題。”［36］由于邊民的減少使邊境地區人口空洞化嚴重，并帶來邊境地區經濟發展滯緩，兵源不足等一系列問題，從而影響邊境地區穩定。而邊境地區的人口流出根源在于邊境地區經濟發展的相對落后。在市場規律的作用下，邊境地區呈現了安全維護與經濟人逐利的兩難矛盾，而由于經濟發展的落后與人口和人才的大量流失，邊境地區的發展遠遠滯后于其他地區，由此形成惡性循環使得越落后人越少，人越少越落后，邊境地區的經濟發展缺乏活力。對此有學者也提出，減少邊境人口流失的根本措施是發展邊境地區經濟，例如“應提高邊境地區農村公共服務能力、完善社會福利與保障體系，推動邊境地區經濟社會發展，緩解邊境人口流出的問題，維護邊境地區人口和社會穩定”。［37］該類研究多從人口學的角度入手，利用新經濟遷移理論等方法模型，對邊境人口流失根源等加以分析，進而指出邊境人口流失給邊境地區的穩定帶來的影響，體現了人口學、經濟學、政治學等跨學科研究框架。

（五）跨界民族對邊境的積極與消極作用研究

邊境治理中諸多的問題源自跨界民族的存在，但是跨界民族的存在又促成了諸多跨境合作的產生，所以跨界民族研究是邊境治理的重要研究領域。跨界民族是歷史與現實政治交織的產物，其對邊境地區的影響也不能一概而論。跨界民族問題的存在，“對相關國家的國內政治局勢的穩定、社會生活的繁榮和經濟發展戰略的實施，以及對外政策的制定和推行都產生了不可估量的影響”。［38］一方面，跨界民族的存在有利于增進國家間的關系，但另一方面跨界民族也可能因其對所屬國國家認同感較低等原因具有離心傾向，因而對國家間關系產生負面影響。例如，有學者針對朝鮮族進行研究認為，“作為跨界民族而言，朝鮮族聚居區民族和睦的最根本原因是國家與民族間的雙向認同”，［39］這不僅對于邊境穩定具有積極作用，同時也對邊境雙方國家的關系起到積極的影響。但是，也有學者指出，當“國家凝聚力和民族向心力發生矛盾，民族的自我認同大于國家的認同，民族向心力大于國家凝聚力”［40］時，就會帶來“民族關系惡化、民族矛盾加劇甚至沖突、民族分裂式的民族自決、領土爭端等政治問題”。［40］此外，由于國際因素在跨境民族問題中也具有重要的影響，因而，跨界民族問題不單單涉及本國邊境安全穩定，其處理是否得當也將直接影響到與鄰國的外交關系。

（六）跨境次區域合作制度的達成與建構對邊境地區的作用研究

跨境次區域合作制度的達成是邊境治理的目標之一，通過跨境次區域合作的達成，可以發揮邊界從屏蔽效應向中介效應的轉化作用。使邊境地區實現多主體治理，并通過跨境次區域合作的開展建立治理上的“善治”，最終實現邊境的共生。通過開展有效跨境次區域合作，有利于帶動邊境地區經濟發展，同時吸納和運用多方面的資源，從而“促進和實現鄰近邊境地區經濟的快速發展，有望成為成熟的沿邊經濟圈，為我國和臨境各鄰國的經濟發展提供新的增長極。”［41］因而，很多學者研究認為，跨境次區域合作的推進將會有利于整個邊境地區的發展。例如，“圖們江跨境經濟合作不僅可以改變中、俄、朝邊遠地區落后的狀態，更是推動東北亞經濟向縱深合作，實現東北亞區域經濟一體化的突破點”。［42］此外，我國邊境地帶還存在著中國與越南、老撾、緬甸、泰國參與的瀾滄江—湄公河次區域開發、中巴經濟走廊以及中國與中亞國家參與的新亞歐大陸橋沿線（新絲綢之路）地區開發等多個跨境次區域合作框架。“‘一帶一路’實質上是跨越邊境的次區域合作。”［43］在“一帶一路”戰略推進的大背景下，跨境次區域合作框架的構建將更加有利于“一帶一路”戰略的推進和實施。

結 語

本文的核心并非是要摒棄邊疆治理的概念，而是希望關注到邊境治理的獨立研究需求與價值。從全球治理的角度出發，有必要將邊境治理從邊疆治理中分離，脫離原有邊疆治理的民族問題研究框架，針對邊境地區開放與安全的動態平衡進行進一步的研究。我國的邊境大多存在于邊疆之中，邊疆地區的發展直接影響了邊境地區的開放能力與安全維護能力，而邊境地區的開放能為邊疆地區帶來新的發展點。邊境地區安全能力的提升也為邊疆地區國家安全減少外來滲透的風險，可以說兩者是相輔相成的。

中國自秦漢起對邊疆的重視是邊疆治理的源泉與寶藏，而邊境治理卻并不相同。中國自近代以來才確立了主權的觀念，邊界與邊境是主權觀念的產物，因而邊境治理并不熟悉。在研究議題上，有三方面的問題是未來要關注的：一是中國是世界上邊境狀況最復雜的國家之一，傳統邊疆治理中能夠自給自足的資源調配狀況已然不足使用，“一帶一路”與中國周邊外交戰略是中國融入世界規則和改造世界規則的努力與嘗試，邊境的開放與安全的并舉是必須考量的問題；二是傳統邊疆治理的大國邏輯在“一帶一路”與周邊外交的小國實踐下已經有所不足，如何構建一套大國與小國都能適用的邊境地區的治理體系十分關鍵；三是在國家大戰略下單純地使用邊疆治理對于跨境合作的雙邊與多邊框架構建已然在理念層面有所不足，所以應該從國際關系和全球治理的視角下審視邊界、邊境與邊疆地區，提出適用于當代國家大戰略下的邊境治理理念與體系。

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From Frontier Governance to Border Governance——Border Governance Issues from the Perspective of Global Governance

Liu Xuelian，Liu Jixin
（School of Administration，Jilin University，Changchun，Jilin 130012）

border governance；frontier governance；global governance；border；crossborder issues

The frontier is a dynamic concept generated with the comparison of national historic core and frontier governance reflects more of the exclusive and closed thinking．Through the contrast of the concept and connotation of frontier and border space，we can analyze the similarities and differences between two kinds of spatial concept governance logic in dealing with cross－border issues．the means of border governance in the perspective of traditional ethnic issues are not enough in dealing with the cross－border issues．The border governance under the concept of global governance has the demand and value of independent research and we should separate it from the frontier governance make further research on the dynamic balance of the opening up and security in the border area．From the point of view of global governance we should consider the need of multilateral governance of the multi－subject participation to seek the topic construction of border governance．

［責任編輯 劉蔚然］

劉雪蓮，吉林大學行政學院國際政治系教授，吉林大學東北亞地緣政治經濟研究所所長；劉際昕，吉林大學行政學院國際政治專業碩士研究生（吉林長春130012）。

＊ 本文系教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“中國絲綢之路經濟帶建設的地緣政治環境和地緣戰略研究”（項目號：16JZD027）的階段性成果。