基層檢察機關內部控制建設中存在的問題及解決對策

袁 媛

天津市河東區人民檢察院，天津 300171

基層檢察機關內部控制建設中存在的問題及解決對策

袁 媛

天津市河東區人民檢察院，天津 300171

內部控制建設是基層檢察機關人財物歸省級財政部門統一管理后，對經濟業務工作開展提出的新要求。加之財政部門“以評促建”不斷完善內部控制體系建設的號召，基層檢察機關把加快完善內部控制建設提上日程。筆者結合自己在財務工作中的實踐與認識，從基層檢察機關內部控制建設現狀入手，通過COSO五要素理論分析現階段內控建設中存在的問題，進而從單位層面、業務層面、風險評估及事后評價與監督四個方面提出幾點粗淺建議。

檢察機關；內部控制；風險評估評價與監督

隨著改革的不斷深入，基層檢察機關已逐步實現人財物歸省級財政部門統一管理模式(以下簡稱省統管模式)。省統管模式下人財物的垂直管理，對基層檢察機關內部控制建設提出更高要求。

一、內部控制概述

(一)內部控制概念發展及演變

內部控制的概念最早是由美國會計師協會于1936年提出的。1992年，美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會(以下簡稱COSO)對內部控制進行了重新定義，首次把內部控制從財務層面延伸到了單位層面。COSO認為內部控制整體架構主要由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、評價與監督五項要素構成。

我國行政事業單位的內部控制建設一直未成體系，直至2012年11月29日，結合COSO提出的內控五要素理論，財政部在全國印發《行政事業單位內部控制規范(試行)》，正式啟動了內部控制建設的系統工程。近幾年，各級政府對內控制度建設的重視程度不斷增強。

(二)內部控制建設基本原則

1.全面性原則

全面性原則強調內部控制要在決策、執行、監督三個環節全面發揮作用。首先，決策環節發揮民主集中制，“三重一大”問題要集體決策；其次，執行環節發揮高效性，部門分工明確，層層推進；再者，監督環節發揮內審及紀檢監督部門作用，督查有力，審計嚴格。同時，全面性原則還強調全員參與，從單位領導到部門負責人再到基層參與者，所有人都要參與到內部控制中，發揮作用。

2.重要性原則

重要性原則指在內部控制中要關注重要事項及高發風險點，對于一些可能發生的嚴重的隱患，及時進行控制，防止出現不可挽回性損失。

3.制衡性原則

制衡性原則要求基層檢察機關在內部控制建設中要注重各部門之間，各崗位之間的制衡，主要表現在部門職責的相互監督，工作人員不相容崗位相分離，保證機關內部任何崗位，任何人員沒有不受制約的權利。

4.適應性原則

適應性原則要求基層檢察機關在建立內部控制制度體系時候結合實際情況，內部控制的范圍、風險控制水平要和單位的規模、管理的現狀相適應，以促進單位工作開展為目的。同時，任何事物都不是一成不變的，內控制度建設要根據實際情況不斷進行修正。

二、基層檢察機關內部控制存在的突出問題

(一)內部控制環境存在漏洞

一方面是領導層對內部控制重要性認識不足，領導的注意力集中在案件偵辦方面，對內部控制的認識不夠。另一方面內部控制建設的落實力度不夠，基層檢察機關近幾年已經逐步在推進內控體系的建設，但落實不夠到位。

(二)風險評估機制不完善

風險評估作為內部控制的關鍵環節，包括目標設定、風險識別、風險分析及風險應對。目前，基層檢察機關僅對內部控制業務層面的流程進行梳理，發現了部分風險點，但是沒有進一步的風險控制及防范措施，在風險評估方面沒有建立完善的機制，包括未建立風險評估制度及未設置風險評估組織機構。

(三)控制活動執行不到位

一是執行不相容崗位設置不到位。由于人員編制有限，一人多崗，存在潛在風險。二是資產管理不到位，行政科與技術部門分別負責資產的采購與管理，內勤人員負責資產變更登記，但各部門資產使用人經常變更，加之內勤人員崗位變動頻繁，導致固定資產配置與使用效率低。三是預算管理不到位，基層檢察機關預算編制不科學，計算依據較為落后，在申請項目經費上，具體業務部門經常提出臨時性需求，打亂了預算執行進度；四是合同管理不到位。基層檢察機關沒有完整的合同管理制度，存在較大隱患。

(四)信息與溝通不夠通暢

新制度下，基層檢察機關財物方面直接由省級財務部門管理，由于存在劃轉磨合期，二者在工作要求、流程處理、溝通方式等方面存在差異，省級財務機關一般通過省級檢察機關相關部門向基層檢察機關轉達指示，造成管理層級的增加，使得省級財務機關與基層檢察機關在財物管理方面溝通不順暢，影響工作效率。

(五)內部監督沒有明確

基層檢察機關內部控制主要依靠財政部門的督查來查擺問題，還未在單位內部明確設定督查部門與職責，內控控制的實施部門和監督部門未進行清晰劃分，監督檢查和內控自評的機制還沒有建立。

三、完善基層檢察機關內控制度建設的措施

(一)單位層面

1.健全內部控制制度

就完善組織保障而言，基層檢察機關首先要認識到內部控制對單位發展的重要性；其次，單位負責人應該擔任內部控制領導小組第一責任人，吸收各部門的主要負責人發動全院干警廣泛參與；同時，全面梳理單位的各項規章制度，繼續完善風險評估機制與評價監督檢查機制。

2.建立內部控制關鍵崗位輪崗制度

確定本單位的關鍵崗位的構成，合理設置崗位，避免關鍵崗位一人多崗。加強關鍵崗位人員的業務培訓和職業道德教育，建立輪崗機制，并定期進行審計檢查。同時，嚴格實行崗位不相容分離制度，將同一業務的不同環節劃歸不同部門負責，比如采購與后續管理分離，預算編制與執行分離。

3.完善信息溝通渠道

一方面重視非正式溝通渠道的建立，充分利用互聯網技術，構建微信工作群等，作為信息傳遞的有益補充；另一方面加強單位內部信息交流，可定期組織工作交流會，充分關注各部門關切，營造良好的工作氛圍。

(二)業務層面

1.加強預算管理科學性

基層檢察機關要加強內部控制條件下全面預算管理的科學性，為單位經濟活動開展提供有力的支撐。

一是提升預算管理意識。二是明確預算責任主體。要求各科室嚴格按照既定預算計劃執行，杜絕隨意更改預算計劃的行為；三是加強預算控制。預算控制包括事前、事中和事后控制三方面。事前控制即要加強預算編制的合理性，充分考慮各部門的預算需求；事中控制要加強預算的執行和調整，保障財務預算支出按計劃執行；事后控制即要開展審計監督，對預算執行效果進行分析，進行優化。

2.理順合同管理職責

建立健全合同管理制度，對合同從簽訂、履行、歸檔、糾紛處理等方面進行明確規范。設置專職合同管理員，明確管理職責和權限，設置合同審核部門，明確歸口管理部門以及其它業務部門在合同管理中的職責。

3.調整資產管理職責

一是按照資產管理相關規定，明確資產的領用、調配、處置等環節職責權限和工作流程。二是對重要資產實現專人保管，專人使用。調整資產管理分工，將資產管理責任明確到人，實現所有資產均有責任人簽字確認。三是充分利用資產管理信息系統，對固定資產購置、調配及處置及時登記確認，定期對資產進行盤點，做到賬實相符。

(三)風險評估機制

一是繼續完善制度建設。健全定期風險評估機制，制定工作流程手冊及發現風險點后的應對措施；二是強化風險評估組織建設。成立由主要領導任組長的風險評估領導小組，自上而下逐級推進各部門風險評級工作。

(四)評價與監督機制

基層檢察機關需要從以下兩個方面著手：

1.建立內部監督管理制度

建立健全的內部監督管理制度，明確相關部門與崗位的職責與權限，制定內部監督的程序和要求。同時，確定內部控制的實施部門和監督部門，制定各自職責，保證監督檢查的有效性。另外，還應建立定期與不定期的檢查機制，制定對關鍵崗位及人員設置情況的檢查機制，明確監督檢查的方法、范圍、頻率。

2.建立整改落實及內控自評機制

基層檢察機關內控自評需要首先在組織進行保障，應指定專門部門或專門負責人負責內控自評的有效性評價，同時要對自評的各環節制定評價明細標準，完整記錄自我評價過程，發現問題要提出相應改進和整改建議，制定整改方案，明確目標和內容。

[1]樊行健，劉光忠.關于構建政府部門內部控制概念框架的若干思考[J].會計研究，2011.

[2]蔡飛飛.行政單位內部控制研究——以A檢察院為例[M].鄭州：河南大學出版社，2014.

D925.1；D926.3

A

2095-4379-(2017)35-0112-02

袁媛，天津市河東區人民檢察院行政科，科員。