檔案開放中的自由裁量權研究

設置自由裁量權的初衷是為了更好地開放檔案、方便利用者利用，然而操作不當會導致事與愿違。在檔案開放中，自由裁量權的行使主要集中在確定檔案開放時間和開放范圍上。筆者通過對自由裁量權規定的檔案開放時間與開放范圍進行分析，提出在制度建設層面上需加強對檔案開放自由裁量權的控制，即與時俱進地修訂相關法律法規、廢止不合時宜的條目。

1 檔案開放中的自由裁量權

檔案開放中的自由裁量權是指在檔案開放并對外提供利用中，檔案行政管理機關及其工作人員在法律事實要件確定的情況下，在法律授權范圍內，依據立法目的和公正、合理的原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權力。在檔案開放中，自由裁量權主要集中在開放時間和開放范圍上。

1.1 開放時間

2016年，全國政協委員侯欣一在接受財新網采訪時表示：“按照檔案法規定，解密后的檔案都可以查詢，檔案形成30年之后解密，交給社會利用，檔案的真正價值也正是在于充分利用。但是，如果去查閱檔案，檔案法規定幾乎形同虛設，因為各地檔案館都有自己定的規定，找出各種理由，設立各種限制條件。”[1]暫且不論這種敘述是否嚴謹，但可以看出，在檔案30年開放的規定背后，還有例外情況的存在，制約了檔案的充分利用。

仔細梳理《檔案法》和相關的法律法規，不難看出我國檔案對外開放期限設定大致有5種情況。一是即時開放。主要指中華人民共和國成立以前的檔案，這部分檔案在《檔案法實施辦法》實施之日起就可以對社會開放。二是滿30年開放。這是檔案開放年限的一般規定，適用于大多數檔案。三是隨時開放。主要針對經濟、科學、技術、文化等方面的檔案。四是滿50年開放。《各級國家檔案館開放檔案辦法》規定，涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益方面的檔案，可自形成之日起滿50年開放。五是延期開放。檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。在這5種不同的開放期限中，具體的量化規定不存在自由裁量空間，而隨時開放和延期開放存在較大的自由裁量權。《檔案法》對隨時開放的界定是少于30年的，也就是說，其時間跨度為29年；對延期開放的界定為大于30年。在實際工作中，這些規定的運用稍有不慎，就會違背初衷，產生消極影響。

1.2 開放范圍

利用者最關心的是檔案開放范圍問題，即誰開放、對誰開放、開放什么。雖然檔案管理機構在滿足利用者需求方面做了諸多努力，但成效并不顯著。因此，侯欣一才會發出“國家對檔案本身和檔案工作越來越重視，經費越來越多，……與投入相比，近年來的檔案利用程度，確實差距越來越大”[2]的感嘆。

隨著我國各項事業的快速發展和社會分工的進一步細化，檔案機構呈現出多元化發展趨勢，除了現有的公共檔案館和單位內部檔案機構之外，各種專業檔案館等檔案機構蓬勃發展。在這樣的發展環境下，檔案開放主體應是百花齊放式的多元化主體，但令人遺憾的是，《檔案法》和相關的檔案法規對檔案開放主體的規定，比較明確的是國家檔案館，對機關、團體、企事業單位和其他組織內部檔案機構的要求不明，僅用“可以按照有關規定”和“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規定”一筆帶過。從立法者本意來說，這是為了讓內部檔案機構有更好的施展空間，因地制宜地對外提供檔案利用，但在實際執行中，內部檔案機構往往會把這些自由裁量權當作不對外開放檔案的“尚方寶劍”，限制本單位的檔案向社會公眾開放利用。就檔案開放的客體而言，并非所有的檔案都可以對外開放，也不能夠對所有的人開放。國家檔案館保存的檔案，一般是自形成之日起滿30年才可對外開放，查閱未開放的檔案需遵循有關規定；機關、團體、企事業單位和其他組織內部檔案機構所保存的檔案原則上不對外開放，但是利用者可以根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他工作的需要，按照有關規定查閱。如此復雜的規定使得人們疲于奔波，檔案查閱利用訴求無法得到很好的滿足。此外，《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》對外國組織和個人利用我國國家檔案館館藏檔案的規定更為復雜，如，外國組織和個人必須服從檔案館的安排，遵守有關的各項規定，復制檔案和內容數量要由當事檔案館酌情決定，等等。

2 檔案開放自由裁量權的控制

自由裁量權的過度使用會導致合法與合理、開放與管理之間的沖突，同時也會帶來一系列的社會矛盾和問題。自由裁量被認為是法律規則供給不足的產物，從邏輯上講，對自由裁量權進行控制，最有效的方法就是通過制定明確的規則，從源頭上壓縮、甚至取消自由裁量空間[3]。在我國檔案開放制度層面設計上，學術界出現了不同聲音，有人提出需要進一步細化檔案法律條款[4]，還有人提出要實現《檔案法》從實體法到程序法的轉變[5]。筆者認為在制度層面建設上需要“破立結合”，既要避免故步自封、小修小補，也要避免大動干戈、推倒重來。

2.1 修訂相關法律法規

首先，立法理念應該遵循“以公開為原則、不公開為例外”的原則。《檔案法》及其相關法規在實施以來，對于規范檔案的收集、保管和利用，維護檔案資源安全，深化檔案利用服務工作等都起到了積極作用。但是隨著時代發展，《檔案法》過度強調保密的立法理念已不能適應形勢的發展需要，尤其是《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布以來，其先進的立法理念更是倒逼檔案法律法規改革與更新。以開放時間為例，《條例》規定除了不公開之外的信息都需要主動公開或者依申請公開。按照現行的檔案法規體系，具有保存價值的政府信息在履行一定程序后轉換成檔案并進入檔案機構，通常在30年后才能對外開放。“即使有些檔案可以即日或者隨時開放，如經濟、科學、技術、文化等類檔案，但是根據《機關檔案工作條例》和《檔案館工作通則》對檔案館接收檔案期限的規定，這些檔案至少要在本機關檔案室保存 10年或者20年。”[6]出現這樣的尷尬情況固然有深層次的歷史原因，即《檔案法》頒布在前、《條例》公開在后，時間間隔了十幾年，但僅一年之隔的信息（機關文書部門或業務部門一般應在第二年上半年向檔案部門移交檔案）有不同的開放期限，勢必會引起利用者的強烈質疑。因此，《檔案法》等法律法規的修訂需要兼顧《條例》的規定，力爭與其保持一致，制定合理的開放期限，做到應公開的都要及時公開，不得以任何理由將利用者拒之門外。

其次，做好與相關法律法規的銜接。無論是將《檔案法》由實體法改為程序法，還是細化《檔案法》的法律條款，操作起來似乎相當繁瑣，成本過高，并不能滿足我國檔案事業發展的要求。我國法律體系各部門之間雖然具有相對的獨立性，但也存在千絲萬縷的聯系。《山西檔案》曾就“生產日報單案”進行過一次大討論，10年后中山大學2004級研究生再次就此案從不同角度進行探討，在談及《檔案法》與其他法律銜接時指出：“其他法律與《刑法》銜接的方式有多種，包括對刑法作總體援用和對具體條款作單獨援用。《檔案法》第二十四條規定：‘構成犯罪的，依法追究刑事責任。’可見，《檔案法》與《刑法》的銜接是通過《檔案法》中的這句話實現了對刑法的總體援用，這就說明在某種程度上《檔案法》已經實現了與《刑法》的銜接。”[7]由此，10年前尚不能解決的問題，10年后因法治的銜接迎刃而解。在我國全面推進依法治國的今天，各種法律法規逐步完善，在修訂《檔案法》的同時，要仔細研讀相關法律法規，做好相關條款的總體援用和單獨援用，實現法律法規的有效銜接。此外，《檔案法》作為檔案事業的根本大法，其條款不可能窮盡工作的方方面面，這就需要完善檔案法規體系，通過檔案法規體現《檔案法》不能窮盡之所在，而不是簡單地細化《檔案法》的法律條款。北京、上海、黑龍江等地出臺了檔案行政處罰自由裁量權執行規范和標準，就是生動的案例。

再者，保持修訂后的《檔案法》相對穩定。根據法理學精神和本質的內在要求，評價法律的標準應當看其宏觀效益，而不是看它在短時間內對社會或者公民產生的影響。《檔案法》于1988年1月1日實施，第一次修訂是在1996年，時隔了8年。“國家檔案局于2007年啟動了《檔案法》修改工作。……目前已經形成較為成熟的法律修訂草案，并于2015年底提交國務院審議，國務院法制辦正在組織征求對《檔案法（修訂草案送審稿）》的意見。”[8]修訂工作啟動以來已經有10個年頭，始終未見新法頒布，至于何時出臺似仍遙遙無期。滯后的立法理念無法跟上時代的發展步伐，給實際工作帶來很大困擾，法律的宏觀效益無從發揮。因此，保持《檔案法》的穩定性和連貫性顯得尤為重要。相對穩定首先應體現在立法理念和利用者權益保護上，即突出“公開”和“民權”，縮短開放期限和擴大檔案開放范圍，開放主體應擴展到國家檔案館之外所有檔案保管機構。其次應加強配套法規體系的建設，在《檔案法》相對穩定的前提下，可以通過司法解釋和法規修訂等手段與時俱進地解釋法律相關條款，從而減少自由裁量空間。從立法程序和時間成本來說，司法解釋和法規的修訂要比法律靈活得多，操作起來也更加方便、時間更短，利用者的權益也能得到更好的保護。

2.2 廢止不合時宜法規

黨的十七屆六中全會第一次從文化綱領、文化目標、文化政策上闡述了文化強國的“中國道路”，提出了文化的大發展大繁榮需要高度的文化自信。檔案事業作為我國文化事業的重要組成部分，在文化建設中一直扮演著重要角色。

1991年，國家檔案局制定了《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》，這是我國檔案開放工作對外邁出的堅實一步，在某種程度上可以說是文化自信的展示，在很長一段時間內該辦法促進了國際間文化交流，推動了我國檔案開放利用工作的深入開展。然而隨著社會的發展，尤其是在當前文化大發展大繁榮的時期，這種原有的“自信”在各種自由裁量條條框框的限制下顯得不合時宜；在檔案開放的條款中專設外國組織和個人的利用規章，反而是缺乏自信的表現。以英國為例，“到英國檔案館不需要任何預約，免費進入，只需帶齊你的兩份證明。一份帶照片證明你的名字，一份帶地址證明你在英國的住址，至于你的國籍、目的、簽證，一概不過問。”[9]雖然中國與發達國家國情不同，但是做好檔案開放利用的目標是相同的。因此，筆者認為檔案開放不應區別對待中國人和外國人，實行20多年的《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》在新形勢下理應廢止。

總之，檔案開放是一項系統工程，涉及方方面面，需要學術界深入研究，也需要檔案工作者在實踐中不斷地摸索和積累經驗。在檔案開放中，自由裁量權越小，利用者的權益就能得到更多的保護，檔案工作的總目標就越容易實現。

注釋與參考文獻：

[1][2]周東旭.侯欣一委員：檔案法幾乎形同虛設[EB/OL].[2016-06-03].http://china.caixin.com/2016-03-06/100916815.html.

[3]陳麗芳.控制行政自由裁量權濫用的路徑[J].探索與爭鳴,2007(7):43-46.

[4]張媛媛.檔案法規中的自由裁量權及其控制[J].滁州學院學報,2015(5):130-132.

[5]李揚新,賀軍,邱柏霞.試論構建檔案開放程序規制的必要性及基本思路[J].北京檔案,2014(5):15-18.

[6]劉社文.《檔案法》與《條例》銜接的幾點思考——以政府信息公開后第一案為視角[J].安徽農業大學學報(社會科學版),2008(5):51-53.

[7]劉社文,魯漢蓉,鄧杰,等.從法律角度對十年前“生產日報單案”的再認識[J].山西檔案,2005(4):6-8.

[8]楊冬權.關于加快修改《中華人民共和國檔案法》的提案[N].中國檔案報,2016-3-7(3).

[9]林入.走讀英國國家檔案館,華聞周刊[EB/OL].[2013-09-16].http://www.chinanews.com/lxsh/2013/08-16/5172839.shtml.