程德全與清末黑龍江行政區劃變革
——兼論程德全的政治地理思想

劉晨曦

程德全與清末黑龍江行政區劃變革
——兼論程德全的政治地理思想

劉晨曦

作為清末黑龍江最后一任將軍和首任巡撫，程德全任內在黑龍江引入內地式的州縣行政管理體制，改變了黑龍江的政治地理面貌。程德全的地方行政區劃改革，遵循通盤規劃、循序漸進的原則，設治與開發并重，設治的地域由內地逐步向邊疆推進。從程德全的地方行政區劃改革可管窺其政治地理思想，即視東北為一體，從國家全局考慮東北的設治與開發；重視鐵路對東北地緣政治格局的改變；重視邊疆地區設治，以確保邊疆領土主權。

程德全 黑龍江 行政區劃

程德全（1860—1930），字雪樓，四川云陽（今屬重慶）人，廩貢生出身。光緒二十六年（1900）二月，壽山署理黑龍江將軍，任命程德全為黑龍江省銀元局總董兼辦將軍文案。庚子之役中，在與沙俄侵略者的交涉過程中表現出了過人的膽識和氣節，贏得了朝野上下一致的贊譽。1903年12月受到了慈禧太后的召見，并加副都統銜，署理齊齊哈爾副都統。1904年正式上任，成為清代黑龍江第一位漢人副都統。1905年署黑龍江將軍，1907年黑龍江建省，署理巡撫，次年因病辭職。1909年（宣統元年）任奉天巡撫，次年調任江蘇巡撫。①關于程德全的傳記頗多，此處參考朱宗震《程德全》，見朱信泉、嚴如平主編《民國人物傳》第4卷，北京：中華書局，1984年，第82-89頁。

程德全作為黑龍江的最后一位將軍，而且是唯一的一位漢人出身的將軍、黑龍江建省后的首任巡撫，為黑龍江的近代化事業做出了突出貢獻。他在任內對黑龍江的行政體制進行變革，完成從軍府制度到行省制度的轉變。以設治而論，中華民國成立之初，黑龍江省內包括清代原設之縣和由府廳州改設之縣共20個，其中慶城縣、青岡縣、拜泉縣、蘭西縣、木蘭縣、海倫縣、綏化縣、呼蘭縣、龍江縣、肇州縣、安達縣、大賚縣、巴彥縣共13縣于程德全任內完成設治。②參見傅林祥等《中國行政區劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第187-192頁；王培樂編著《黑龍江建置述略》，北京：海洋出版社，1993年，第62-65頁。可以說，程德全奠定了黑龍江省的地方行政設治基礎。

一、清代黑龍江地區的政治地理形勢

清代的黑龍江與今天的黑龍江省地域范圍不同。清代前期黑龍江將軍轄區北抵外興安嶺，西達額爾古納河與俄羅斯為界。《璦琿條約》簽訂后，中國喪失了黑龍江以北、外興安嶺以南的大片國土。光緒末年，中俄以黑龍江為兩國界河。黑龍江與吉林之間大體以松花江為界，包括今天哈爾濱市主城區在內的黑龍江省東部地區，在當時都屬于吉林將軍轄區。今天的內蒙古東部呼倫貝爾市在當時屬于黑龍江將軍屬下的呼倫貝爾副都統管轄。黑龍江將軍還兼管內蒙古哲里木盟扎賚特旗（大體相當于今內蒙古扎賚特旗，吉林省大安市、鎮賚縣和黑龍江省泰來縣的一部分）、杜爾伯特旗（大體相當于今黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣、大慶市、安達市、林甸縣和泰來縣的一部分）、郭爾羅斯后旗（大體相當于今黑龍江省肇東縣、肇州縣和肇源縣）。①參見傅林祥等《中國行政區劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第179-181頁、第619-620頁、第181-187頁。

清代，包括黑龍江在內的整個東北地區，長期執行封禁政策，限制內地漢人赴此定居。清朝在黑龍江的統治，長期以八旗軍事駐防為主，軍政合一。程德全署理齊齊哈爾副都統時，黑龍江境內的八旗駐防情況如下：黑龍江將軍駐齊齊哈爾城（今黑龍江省齊齊哈爾市城區），下設齊齊哈爾副都統（駐今齊齊哈爾市城區）、黑龍江副都統（駐今黑龍江省黑河市璦琿區璦琿鎮）、墨爾根副都統（駐今黑龍江省嫩江縣嫩江鎮）、呼蘭副都統（駐今黑龍江省哈爾濱市呼蘭區）、呼倫貝爾副都統（駐今內蒙古自治區呼倫貝爾市海拉爾區）、布特哈副都統（駐今內蒙古自治區莫力達瓦達斡爾族自治旗尼爾基鎮，后改黑龍江省訥河市）。②參見傅林祥等《中國行政區劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第179-181頁、第619-620頁、第181-187頁。黑龍江八旗駐防主要分布在沿嫩江的驛路沿線和中俄邊境，數量稀少，而蒙旗主要由蒙古王公自治，黑龍江地方當局對其管理極為松散。民政建制僅有地處東南的呼蘭、綏化二廳。境內民政建制稀少，不及相鄰的盛京和吉林將軍轄區，且改設民政建制阻力重重。“黑龍江省籍在位者，出入內廷，聲氣聯絡，轍舉國制法禁，以根本重地，旗丁生計為詞，力阻開屯，勢若拒敵，雖歷年內外臣工愷切上陳，不能稍事展拓。推原其故，則以既廣民屯，必增民官，久而改建行省，將旗營等諸內省駐防，舉數百年權利，拱手而去，非僅區區一城之得失也。”③徐宗亮：《黑龍江述略》卷3《職官》，見李興盛、張杰點校《黑龍江述略》（外六種），哈爾濱：黑龍江人民出版社，1985年，第48頁。

“任何國家為了行政管理的方便，必然將其國土劃分為有層級的區域，這就是行政區域。”④周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》，北京：中華書局，2013年，第27頁。清代黑龍江長期實行軍政合一的行政體制，軍事需要成為八旗駐防地選擇的重要依據。以首府齊齊哈爾為例，“齊齊哈爾最為緊要形勝之地，蒙古、錫伯、索倫、達斡爾等所居地界總匯于此，且距通大興安嶺北呼倫等地及尼布楚之道甚近”。⑤《兵部為查詢科爾沁王等可否獻出錫伯等人事咨黑龍江將軍薩布素文》（康熙三十年七月初三日），中國第一歷史檔案館編譯《錫伯族檔案史料》，沈陽：遼寧民族出版社，1989年，第29頁。清代黑龍江駐防地的選擇，主要考慮應對蒙古高原的軍事威脅，特別是康熙年間防御蒙古準噶爾部的侵擾。①參見王景澤《清前期經營東北的軍事戰略失誤》，《北方文物》1997年第2期。

《璦琿條約》簽訂后，沙皇俄國成為東北及黑龍江地區最主要的威脅。光緒二十六年（1900），沙俄借口保護中東鐵路，大舉入侵東北，侵占齊齊哈爾，黑龍江將軍壽山自殺殉國。程德全上任之時，“江省事多待理，又承庚子兵燹之余，地方凋敝”②程德全：《墾務善后籌擬大概辦法折》（光緒三十年五月初六日），《程德全奏稿》卷1，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第53頁。。

二、程德全在黑龍江任內的行政區劃改革舉措

1904年12月，程德全在黑龍江任內不滿一年，即奏請變通吏治，添設地方官。依照程德全的建議，于省城齊齊哈爾“設黑龍江分巡道一員，兼按察使銜，總司通省刑名，兼管驛傳事務”。又設“撫民同知一員”，“名曰黑水廳”。“省城西南札賚特新放蒙荒，川原曠遠，墾戶漸繁，擬于莫勒紅岡子地方設撫民通判一員，名曰大賚廳”，“歸省城分巡道管轄”。“擬將原駐巴彥蘇蘇之呼蘭廳同知升設知府，移駐呼蘭城，名曰呼蘭府，自理地方，不設附郭首縣”。“巴彥蘇蘇地方則另設知州一員，名曰巴彥州”。并設蘭西縣、木蘭縣，與巴彥州統歸呼蘭府管轄。綏化廳“原有通判改升府治，設知府一員，自理地方，不設附郭首縣”。“余慶街緣由經歷升設知縣一員，仍曰余慶縣”，歸綏化府管轄。通肯地方“擬設直隸廳同知一員，因該城在海倫河案，名曰海倫廳”，“柞樹岡則設知縣一員，名青岡縣”，歸海倫直隸廳管轄。同時，“擬設兵備道一員，管轄呼蘭、綏化兩府，海倫一廳，兼理營務，駐扎綏化府適中之地”。③程德全：《添設地方各官折》（光緒三十年十一月初三日），《程德全奏稿》卷3，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第94-95頁。

1905年11月，程德全所奏請設治被批準，并進入實施階段，程德全擬定了新設各行政建制的缺分及相關事宜。④程德全：《添設地方官章程折附清單》（光緒三十一年十月二十一日），《程德全奏稿》卷6，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第223-233頁。同時，程德全又奏請裁撤已經設治的齊齊哈爾、呼蘭、通肯三城副都統，將布特哈副都統分為東西兩總管。1906年初（光緒三十一年十二月十九日）奉朱批，批準裁撤已經設治的齊齊哈爾、呼蘭、通肯副都統。⑤程德全：《添設地方各官折》（光緒三十年十一月初三日），《程德全奏稿》卷3，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第94-95頁。1906年，程德全又奏請“擬于郭爾羅斯后旗荒地設一廳治，查該處有肇州古城，即名曰肇州廳，設撫民同知一員，巡檢兼司獄一員，凡鐵路交涉局所放附近鐵路荒段，均歸該廳管轄”。“杜爾伯特荒段附近東清鐵路安達車站，擬即名曰安達廳，設撫民通判一員，巡檢兼司獄一員”。“該兩廳即歸黑龍江分巡道管轄”。“巴拜荒段地方雖廣，人民尚稀，擬先設立縣治，該處原有巴拜泉，即名曰拜泉縣，設知縣一員，巡檢兼典史一員，歸海倫直隸廳管轄。”⑥程德全：《移設興東道折》（光緒三十二年二月二十六日），《程德全奏稿》卷10，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第329-332頁。同年，程德全又奏請“以綏蘭海道移駐內興安嶺東麓，改為興東道”，“專司墾務及木植礦產等事”。

綜上，程德全在黑龍江任內共設立了2道，即黑龍江分巡道、綏蘭海兵備道（后改興東兵備道）；4廳，即黑水廳、大賚廳、肇州廳、安達廳；2府，即呼蘭府（下轄巴彥州、蘭西縣、木蘭縣）、綏化府（下轄余慶縣）；1直隸廳，即海倫直隸廳（下轄青岡縣、拜泉縣）。程德全對黑龍江的地方官制改革，意在引入內地式的州縣管理體制，改變黑龍江舊有的軍政不分、軍政合一的體制。

三、程德全行政區劃改革的特點

（一）通盤籌劃，循序漸進

黑龍江原為軍府建制，程德全上任之初，民政建制僅有地處東南的呼蘭、綏化二廳。程德全認為“欲求日起有功，舍廣收人才，改設行省，別無入手之方，然事貴審勢，未便促迫以圖。惟東南一隅，人煙尚稱稠密，其余各城，除寥寥數旗戶外，皆一片荒地，彌望榛蕪，驟改行省，一律設官，不惟無款可籌，實亦無民可治”。①程德全：《上軍機處論變通旗制改設民官》，《賜福樓啟事》卷1，李興盛，馬秀娟主編：《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第787-788頁。在充分認識到了設治的困難和艱巨性后，程德全決定對設治進行通盤籌劃，循序漸進，先易后難。“于齊齊哈爾省城及呼蘭、綏化、札賚特等處酌量添改地方大小官吏”。②程德全：《上軍機處論變通旗制改設民官》，《賜福樓啟事》卷1，李興盛，馬秀娟主編：《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第787-788頁。省城齊齊哈爾“系總匯之區”，“設撫民同知一員”，名曰“黑水廳”；札賚特“墾戶漸繁”，設大賚廳；“呼蘭等處，為全省精華所萃，財富所出，戶口之多，甲于各屬”，“至綏化廳，土地人民，原與呼蘭相垺”，設呼蘭府，下轄巴彥州、蘭西縣、木蘭縣，又設綏化府，下轄余慶縣；“其通肯地方，開墾數年，人煙輻輳，并已奏改民墾”，設海倫直隸廳，下轄青岡縣。③程德全：《添設地方各官折》（光緒三十年十一月初三日），《程德全奏稿》卷3，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第94-95頁。程德全奏請設治的這些地方，除省城齊齊哈爾外，都是放墾數年，土地得到開發，而且人口眾多，財力可以支撐設治后的行政運作。

以上設治批準后，程德全才上奏裁撤“與將軍同城，勢若枝指”的齊齊哈爾副都統，又以“呼蘭城已改設府治，通肯亦設海倫直隸廳，治理地面，不準旗員干預公事”為由，裁撤了呼蘭和通肯副都統。同時將布特哈副都統分為東西兩總管。對于“與俄接壤，地處極邊，人民稀少”的黑龍江和呼倫貝爾兩城和“為省北屏蔽”的墨爾根城，“暫時不設民官”，仍然保留原有的副都統建制。④程德全：《裁四城副都統片》（光緒三十一年十一月七日，《程德全奏稿》卷7，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第266頁。可見，程德全對于設治是從實際出發，充分考慮各地的不同情況，對原有的軍府建制，根據實情采取裁撤或保留的措施。

肇州廳、安達廳和拜泉縣也是因為放荒完成，人口增加，才得以設治。⑤程德全：《郭爾羅斯等處添設各官折》（光緒三十一年十二月二十二日），《程德全奏稿》卷9，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第304-305頁。

以上各處設治都在當時黑龍江將軍轄區和后來黑龍江省的東南部，松嫩平原一帶的農耕區，對當時的黑龍江來說，屬于內地。程德全并不滿足于此，提出“將來東北、西北一帶，必須添設道員分守，方能控制”；“以綏蘭海道移駐內興安嶺東麓，改為興東兵備道”，“專司墾務及木植礦產等事”。①程德全：《移設興東道折》（光緒三十二年二月二十六日），《程德全奏稿》卷10，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第329-332頁。程德全還奏請在呼倫貝爾所屬吉拉林設治。②程德全：《吉拉林設治片》，《程德全奏稿》卷22，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第681頁。

（二）設治與開發并重

譚其驤先生在總結浙江歷代行政區劃設置與開發的關系時，提出“一地方至于創建縣治，大致即可表示該地開發已臻成熟”。③譚其驤：《浙江省歷代行政區域——兼論浙江各地區的開發過程》，見《長水集》上冊，北京：人民出版社，1987年，第404頁。程德全奏請設立的黑龍江各級行政機構，絕大多數都是開發達到一定程度，特別是戶口有了較大增長后才設立治所的，比如大賚廳“墾戶漸繁”，海倫廳“開放數年，人煙輻輳”。④程德全：《添設地方各官折》（光緒三十年十一月初三日），《程德全奏稿》卷3，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第94-95頁。但是也有先設治的情況，這是因為程德全基于“有人乃能有土，安民必先安官”的認識。⑤程德全：《設依蘭府等缺折》（光緒三十一年十一月十一日），《程德全奏稿》卷7，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第269頁。比如拜泉縣“人民尚稀，擬先設立縣治”，⑥程德全：《郭爾羅斯等處添設各官折》（光緒三十一年十二月二十二日），《程德全奏稿》卷9，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第304-305頁。再有興東兵備道“專司墾務及木植礦產等事，并督查現放未竣及搜羅青山、黑山零星各荒，以興地利”。⑦程德全：《移設興東道折》（光緒三十二年二月二十六日），《程德全奏稿》卷10，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第329-332頁。呼倫貝爾所屬吉拉林，程德全也曾奏請設治，因為“彼處墾務木植等事，均關緊要，亟宜派員設治，逐漸經營，以捍邊圉而固利權”。⑧程德全：《吉拉林設治片》，《程德全奏稿》卷22，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第681頁。可以看出，程德全在設立行政機構的過程中，設治與開發并重，以設治促進開發。

（三）地域由內地向邊疆挺進

程德全在黑龍江任內設立的大部分行政機構，如黑龍江分巡道，即黑水廳、大賚廳、肇州廳、安達廳、呼蘭府（下轄巴彥州、蘭西縣、木蘭縣）、綏化府（下轄余慶縣）、海倫直隸廳（下轄青岡縣、拜泉縣），都位于當時黑龍江省的東南部，黑龍江的西北和東北邊境地區，還保留有呼倫貝爾、黑龍江、墨爾根等副都統建制。但程德全已經注意到邊疆開發的重要性，設立興東兵備道，“絕人覬覦”，達到“邊界可清”的目的。⑨程德全：《移設興東道折》（光緒三十二年二月二十六日），《程德全奏稿》卷10，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第329-332頁。奏請在呼倫貝爾所屬吉拉林設治，“以捍邊圉而固利權”。⑩程德全：《吉拉林設治片》，《程德全奏稿》卷22，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第681頁。

四、從程德全地方官制改革看他的政治地理思想

清代的黑龍江是程德全的施政空間，程德全對黑龍江地方官制的改革就是他對黑龍江地方政治空間重新規劃的過程，從中可以看出程德全的政治地理思想有如下特點：

（一）視東北為一體，從國家全局考慮東北的設治與開發

程德全雖然在黑龍江任職，卻始終將東北視為一體，認為“吉、江接壤，雖屬兩省，勢如一家”，①程德全：《致富潤之留守論湯旺河宜設官治》，《賜福樓啟事》卷1，《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，第792頁。主張從全局的角度考慮東北的設治及國防事宜。當然這也與黑龍江面臨各種困難，需要吉林的協助有關，“蓋此時江省物力凋敝，政治廢弛，若非藉重吉林，勢難挽救”。②程德全：《致喬茂萱侍御言到任情形》，《賜福樓啟事》卷1，《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，第775頁。

在黑龍江與吉林交界的湯旺河一帶，程德全一直主張“應兩省會同設官，不可稍分畛域，方于吏治防務可期有裨益”。③程德全：《添設地方各官折》（光緒三十年十一月初三日），《程德全奏稿》卷3，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第94-95頁。在設置哈爾濱關道，主管中東鐵路交涉的問題上，程德全也主張“吉江兩省輔車相依，此或失于轉圜，彼亦受其連累，自宜不分畛域，兩相聯絡，使外人無隙可乘，方足以固吾圉”。④程德全：《添設哈爾濱關道折》（光緒三十一年九月初七日），《程德全奏稿》卷3，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第208頁。

對于東北邊防，程德全主張黑龍江和吉林“兩省邊界宜合一經理”。⑤程德全：《吉拉林設治片》，《程德全奏稿》卷22，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第681頁。“應自呼倫貝爾起，至興凱湖以南止，另派熟習邊情大臣一員，假以便宜，于松花江口扼要駐扎，先固兩省門戶。凡內興安嶺及三姓東北諸山外，如呼倫貝爾、璦琿兩城副都統，富克錦協領統歸節制。或查看情形變通設置，以重事權而專責任，吉林、黑龍江兩將軍亦為協助，俾得專心經劃，無誤事機”。⑥程德全：《上軍機處論統籌吉江兩省邊防》，《賜福樓啟事》卷1，《程德全守江奏稿》（外十九種），第798頁。

（二）重視鐵路對東北地緣政治格局的改變

沙俄為侵略、掠奪中國東北而修筑了中東鐵路，對東北的政治、經濟格局造成了深遠的影響。日本人對此評價為“固為今日各事物之動機，更為將來之最大動機也”。⑦［日］小越平隆著，克齋譯：《白山黑水錄》，上海：上海廣智書局，1902年，第3頁，第11頁。中東鐵路很少經過東北的原有城邑，“今就滿洲地圖而觀之，其有烏港線者，能通過齊齊哈爾城南六十清里之胡拉爾溪，而不能通過齊齊哈爾城也。能通過呼蘭城南六十清里之哈拉賓，而不能通過呼蘭城也。能通過寧古塔城北六十清里之掖河，而不能通過寧古塔城也。又其旅順線者，能通過長春而不通過吉林，其于奉天、遼陽則通過其附近之處”。⑧［日］小越平隆著，克齋譯：《白山黑水錄》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。

程德全認為：中東鐵路修筑后，“各處險要暨膏腴之田，悉為車站占據。計自滿洲里起，越呼倫貝爾，鑿興安嶺，循雅綠河，而東過嫩江，至哈爾濱江北背江子止，將及二千里，鐵路橫亙，勢如長蛇。彼之車站多購地段者，并非鐵路所必需，不過欲行指引政策，默為蠶食，此其狡焉思逞，人人共見者也”。⑨程德全：《上外務部論速宜設官殖民抵制強鄰事》，《賜福樓啟事》卷2，《程德全守江奏稿》（外十九種），第879-880頁。“竊維東三省，興修鐵路后，凡路線所經之地，皆華俄雜處之區，為近世互市一大變局”。①程德全：《條陳鐵路交涉折》（光緒三十一年十月二十五日），《程德全奏稿》卷7，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第246頁。為抵制沙俄的侵略勢力，程德全提出應在鐵路沿線“預籌設官殖民，以圖抵制”。②程德全：《統籌江省應辦事宜折》（光緒三十三二月二十日），《程德全奏稿》卷16，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第529頁。主張“我不設法抵制，雖將地段爭回，于我主權、利權絲毫無補。抵制之術云何？亦曰設官殖民而已。計車站之大者，曰滿洲里，曰海拉爾，曰博克圖，曰扎蘭屯，曰齊齊哈爾，曰安達，除滿洲里開放商埠，昂昂溪附近省城，安達已設廳治不計外，擬分為三段，其昂昂溪車站迤北之富拉爾基，前臨嫩江，左靠鐵路，地勢雄偉，北連腰庫庫勒，至扎蘭屯三百余里，土地膏腴，宜于富拉爾基仿直督駐津之例建設將軍行臺，并開碼頭。……北至扎蘭屯為一段，由扎蘭屯越博克圖至興安嶺為一段，由興安嶺越海拉爾至滿洲里為一段，札、博兩處各設同知，實行招墾，兼管交涉，興安以北即于海拉爾添設道員，兼顧滿洲里商埠，并于滿洲里添設同知。所以該城全境墾務、礦務、魚、鹽、木植均責成該道妥為籌辦。如此，則各火車站，彼有官，我亦有官，彼有民，我亦有民，久之，商民繁盛，地利大興，商業亦因之發達，裨益大局，良匪淺鮮”。③程德全：《上外務部論速宜設官殖民抵制強鄰事》，《賜福樓啟事》卷2，《程德全守江奏稿》（外十九種），第879-880頁。

雖然程德全任內并沒有完全實現上述設想，但在“為鐵路所經，時有洋兵往來，加之地方寥闊，蒙民錯居，華洋之交涉既繁，伏莽之潛滋愈甚，保護彈壓，在在均關緊要”的郭爾羅斯蒙荒地段上設立了肇州和安達兩廳。④程德全：《郭爾羅斯等處添設各官折》（光緒三十一年十二月二十二日），《程德全奏稿》卷9，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第304-305頁。

（三）重視邊疆地區設治，確保邊疆領土主權

程德全身在邊疆，一直關注邊疆歷史和現實，“查康熙迄今，自西徂東，中俄修訂界約十有八次，因他事而兼及界務者三次，每次能還我侵地者，稽諸載籍，殊不多覯。皆由邊徼過遠，平日無人顧問之故”。⑤程德全：《移設興東道折》（光緒三十二年二月二十六日），《程德全奏稿》卷10，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第329-332頁。現實情況更加緊迫，“近年俄人于黑龍江左不惜重資，極意經畫，星羅棋布，氣象日新。而我猶故步自封，只求近利，勢必徒耗資費，奏功無期，將茫茫原野，一任荒蕪，轉恐啟外人覬覦之心而貽后來無窮之患”。解決之道是“為今之計，莫若急設民官，以廣招徠”。⑥程德全：《湯旺河改設民治折》（光緒三十一年九月初七日），《程德全奏稿》卷6，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第205頁。“趁此設官，以絕人覬覦，較之遷民以屯田者，難易奚啻霄壤？東北著效，漸推行于西北，則全省邊界可清”。⑦程德全：《移設興東道折》（光緒三十二年二月二十六日），《程德全奏稿》卷10，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2010年，第329-332頁。

程德全主張在邊境地區加強管理，以此達到鞏固國防的目的。他主張在呼倫貝爾所屬的吉拉林設治，其目的就是“以捍邊圉而固利權”。⑧程德全：《吉拉林設治片》，《程德全奏稿》卷22，李興盛主編：《黑龍江地方古籍整理》第一輯第一冊，第681頁。在程德全的統籌規劃下，東北邊疆行政建制日趨完善，邊疆開發不斷加強，領土主權得到了一定的維護和保證。

K249 K25

A

2096-434X(2017)01-0075-07

劉晨曦，齊齊哈爾大學文學與歷史文化學院講師，研究方向：東北地方史、歷史地理；黑龍江，齊齊哈爾，161006。

黑龍江省教育廳2014年度人文社會科學（面上〈青年博士〉）項目（1254b023）；齊齊哈爾大學教育科學青年研究項目（2015041）

趙 欣