試論我國行政合同訴訟制度的完善

唐 玲

南京工業大學法學院，江蘇 南京 211816

試論我國行政合同訴訟制度的完善

唐 玲

南京工業大學法學院，江蘇 南京 211816

新修改的《行政訴訟法》第一次明確用法律形式把行政協議歸結到受案范圍內，其為立法上的重大發展。于現行法整合受理行政合同案件程序前，實踐中的幾種處理方法使得行政合同的行政性與合同性的雙重特征不斷地被遺忘。迄今為止，盡管行政合同案件的審判與處理程序不會成為主要矛盾，但現行法規定的行政主體一直為被告，其單方面的救助路徑、舉證責任大多是被告負擔的處理方法、相比較而言較為單一的判決類型涵義都不助于行政合同爭議地有效處理。

行政合同；行政主體；舉證責任

一、行政合同在我國的發展

于新法《行政訴訟法》中，行政合同的具體內容并未被以法條形式專門訂立，僅被置于一些地方行政程序，如湖南省實行的《湖南省行政程序規定》，行政合同的概念、行政合同的類別等被專章規定于其中。于2004年1月14日最高院實行的《關于規范行政案件案由的通知》，這是行政合同最早之司法解釋，在此規定中，“行政合同義務不被履行”被歸結到不作為案件當中，“行政合同”被歸為“行政行為”的類型。

在具體實踐中，不同級別不同地方的法院對行政合同案件的審理辦法大相徑庭，主要面臨如下幾項問題：1.受理相關案件不易，受理案件概率較低，一些行政合同案件經常面臨無處訴求之困局。2.案件起訴理由混亂。當其為民事相關案件時，提起訴訟原因是合同糾紛，依照以《合同法》為主的相關規定。當其為行政案件時，提起訴訟原因是行政侵權糾紛，依照以《行政訴訟法》為主等相關規定，并且兩者所參照的規定內涵不同。3.案件審理程序不一。當行政合同案件卻當作民事案件接受處理時，審判則依據民事訴訟程序，此時根據私法相關規定審判時候，合同之行政性則易被遺忘。而審判時依據行政訴訟程序，簡單地根據公法相關規定又易使得其合同性被遺漏。4.案件舉證責任分配方式迥異。民事案件舉證責任一般為“誰主張，誰舉證”，相對方需要獲得的相關證據及相關資料被掌握在擁有一些特殊權利的行政主體手上，因此較難獲取，該舉證責任采取的處理方式極不助于合同相對方，從而導致相對方敗訴，不能真正解決行政合同爭議。行政案件由行政主體一方，其作為被告負有通過舉證來證明其合法性的責任，但對行使其它平等合同相關權利產生的沖突，若仍持續采用該處理方法，便對行政主體的要求太過苛刻，然而相對方對舉證采取消極態度，這便導致訴訟又一次失去平衡，同時不助于行政爭議地有效處理。

除了以上所述困局之外，仍有審查標準、證明標準等問題存在于行政合同案件的審判當中，即使案件得到判決，之后相關執行方面依舊較為困難，在敗訴后，行政機關并沒有很好地配合履行判決。因行政合同長期并較為普遍，在實務審理中困難不斷，因而未能有效而合理地解決行政合同的爭議。

二、完善行政合同訴訟的幾項改進措施

從分析我國行政合同案件呈現的困境基礎方面，依照當事人訴求的差異使得行政合同爭議的訴訟有合法性與非合法性審查之訴之分。其合法性審查之訴與現在實行的《行政訴訟法》程序相同，即原告僅是相對方，訴訟請求只能圍繞行政行為，要求行政合同被被告繼續履行或者使用一些彌補手段，亦或負擔相應賠償責任等。在非合法性審查之訴當中，其原告為行政合同當事人，其中涵蓋行政主體，確認、變更、廢止行政合同法律關系為其訴求。怎樣使我國行政合同訴訟相關規定得到不斷完善，本文主要從下面三個角度提出建議：

(一)賦予行政主體原告資格

現行《行政訴訟法》中僅相對方有資格提起行政訴訟，被告永遠為行政主體一方，從而行政主體作為原告的資格被忽視甚至剝奪。行政合同爭議較為特別，其處理方式是由行政合同之行政性與合同性決定，不僅需對方處理行政爭議，且需行政主體對行政爭議進行處理。行政主體擁有起訴權并不可因其行政優益權而被免去。

于他國或地方的法律相關規定與實務中，讓行政主體一方擁有原告資格并不少見。于德國，從行政合同中產生的行政機關請求權，禁止用行政行為方法確定，并禁止利用行政行為進行強制執行。當行政機關和公民對處理行為及地位之平等達成共識時，便須于同公民向法院主張爭議請求權一樣實現合同請求權基礎上維持平等。在我國臺灣，通過當事人資格角度，行政機關和公民都擁有訴權；相對人如若有違法行為，行政機關可提起給付之訟的同時，也須向法院提起變更請求。

(二)重新分配舉證責任

依照現行《行政訴訟法》相關內容，舉證責任是被告負擔，通過其證明其行政行為是合法有效。如果被告證明不了，敗訴之后果便須由其承擔。但非合法性審查之訴是由其合同性決定，因此于其中行政主體與相對人的訴權為平等的。如果依舊采取舉證由被告一方的通則便易致使合同雙方當事人的權利義務不是處于相對等的地位，從而增加行政主體承擔的舉證責任，法官知悉或認定案件有關事實便會受到相關程度的影響，進而有礙審判的公平公正。該類訴訟應當適用《合同法》相關舉證責任通則，即“誰主張，誰舉證”。

通過對行政合同雙方當事人訴求種類分析，進而明確界定舉證責任分擔方式。具體如下：1.負擔履行義務一方若于合同履行與否存在異議負有舉證責任；2.認為合同變更一方就其變更的相關問題負有舉證責任；3.認為合同解除一方就其解除相關問題負有舉證責任；4.認為合同權利義務終止一方就其終止相關問題負有舉證責任；5.認為對方違約一方當事人就其違約相關問題負有舉證責任；6.認為存在損害賠償的一方就其導致的損害相關問題負有舉證責任等。

(三)豐富新法判決形式內涵

現行《行政訴訟法》中相關內容規定了履行、給付、確認、變更判決等行政案件的判決形式，與舊法相比，現在的判決形式更為合理與全面。并且現行法第78條中列舉了細致的判決適用類型。從第78條的相關內容和規定可以了解到，有關行政合同案件的判決方式可以分為兩種，分別為履行判決與給付判決，但從本質上來說行政合同案件，歸根結底同時是行政案件，另外4種判決形式依舊可用于行政合同案件。

依據行政合同案件訴訟種類界分，以上6類判決形式充分可以用于合法性審查之訴，盡管非合法性審查之訴適用的判決形式和合法性審查之訴一樣，但必須在判決形式的含義基礎上有些發展與進步，這主要表現于確認判決與變更判決當中。于非合法性審查之訴當中，依舊有著當事人提出確定相關權利及相關法律關系具體情況的請求，該確定同時是解決行政爭議必須的抉擇。與此同時，于合法性審查之訴當中，同樣必須要先確定雙方當事人間是不是具有行政合同相關法律關系，這樣方可繼續確認合同當事人間的行為是不是合法的，方可使行政合同爭議得到有效處理。現行法的變更判決雖對過去法律規定的有關行政處罰顯失公平的情況進行了補充，擴至行政行為對相關款項數額的明確，但仍不可以充分地適用于行政合同案件。于簽訂行政合同之后，如果履行過程當中遇到不能把責任歸到合同雙方的情勢變更，從而造成行政合同相關內容消失，如果依舊保持行政合同原先具有的效力，便明顯失去公正性，應同意將合同相關內容變更或將合同解除。因此，在這種情況下，變更判決應當靈活處理該類案件，而不要僅僅局限在行政處罰行為與款項數額的相關行為上。

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A

2095-4379-(2017)25-0224-02

唐玲(1992-)，女，漢族，江蘇南京人，南京工業大學法學院，2015級法學理論專業碩士在讀，研究方向：法學理論。