對地方政府PPP融資模式的法律問題的分析

高 飛

陜西益圖律師事務(wù)所，陜西 西安 710061

對地方政府PPP融資模式的法律問題的分析

高 飛

陜西益圖律師事務(wù)所，陜西 西安 710061

PPP融資模式指的是公共私營合作制度。地方政府融資對于金融危機時保持經(jīng)濟的發(fā)展等方面有著積極的作用，地方政府融資過程中存在財務(wù)不透明等一系列的問題，對地方政府的負債情況和償還能力都有著一定的影響，本文對地方政府融資模式中法律問題進行分析，并提出對策作為參考。

地方政府；PPP融資模式；法律問題

一、引言

地方政府PPP融資模式一般是使用地方政府融資平臺，通過各級地方政府出資設(shè)立，運用一些方法籌集資金，用于地方建設(shè)，提供公共產(chǎn)品的企業(yè)。由于我國的PPP融資模式使用的較晚，所以有各種各樣的問題，本文提出地方政府PPP融資模式中的法律問題，做出相應的對策。

二、地方政府PPP融資模式中存在的法律問題

(一)民事責任的單獨承擔

在地方政府PPP融資模式中對于獨立承擔債務(wù)的責任難以落實。有的非營利的融資平臺，沒有足夠的收入，只能由政府承擔償還責任。

(二)固定資產(chǎn)處置

在許多地方政府融資中出資的資產(chǎn)為非貨幣資產(chǎn)，對于固定資產(chǎn)的變現(xiàn)極為困難，企業(yè)注冊資金多為固定資產(chǎn)使得債權(quán)人利益的保障受到阻礙，而且地方政府融資平臺持有財產(chǎn)權(quán)和行政權(quán)，對于固定資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓十分困難，而且在一定條件下使得合同無法履行，使債權(quán)人的權(quán)益受到影響[1]。

(三)法人治理

政府融資對企業(yè)的經(jīng)營管理起著主導的作用，雖然法人的主體資格沒有問題，但是政府的有關(guān)部門是實際的企業(yè)控制者，公司的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，使得企業(yè)的經(jīng)營管理不能按照市場經(jīng)濟的發(fā)展進行操作。

(四)項目手續(xù)不全

在項目建設(shè)中，必須含有嚴格的項目審批文件等一系列合法手續(xù)，在地方政府融資平臺的建設(shè)項目中部分項目手續(xù)不全，存在邊建設(shè)、邊上報審批的現(xiàn)象。

(五)擔保無依據(jù)

大部分地方政府只是在土地使用上對企業(yè)保證擔保，其他的只是信用貸款，商業(yè)銀行要求政府以政府信用出具文件，以政府為底線，但是因為國家法律規(guī)定，政府不能為銀行貸款提供擔保，使得出具的文件沒有法律上的約束力，擔保沒有法律依據(jù)。

三、解決法律問題的措施

(一)制定地方融資法律

應試教育下，學生除了課本的閱讀外，閱讀更多是的工具書和教輔資料，課外閱讀行為是針對考試而產(chǎn)生的，這大大降低了學生閱讀的興趣。且閱讀行為是以考試為目的，讓學生產(chǎn)生了不愿閱讀其他的書籍的想法，長此以往，學生的閱讀積極性減弱，閱讀量無法增加。學生的閱讀量少，不僅影響了學生對知識領(lǐng)域的開辟，還直接導致了知識儲備的貧瘠，影響個人在學習上的發(fā)展，閱讀能力無法得到提升。

地方政府對融資推出新的法律條文，減少來源于法律規(guī)定不完善引起的風險，積極的通過立法來對地方政府融資的相關(guān)的事項進行解釋，并對權(quán)利質(zhì)押的制度進行完善，避免因為地方政府和司法部門對于質(zhì)押的資產(chǎn)權(quán)利為行政權(quán)等問題使得合同無法進行的情況發(fā)生。

(二)對合同進行審核

質(zhì)押合同包括了法律規(guī)定的各種文件，齊全的權(quán)利證書，并且相關(guān)部門要出具出質(zhì)人在使用權(quán)利作為質(zhì)押擔保的正式文件，而且對質(zhì)押合同要進行備案登記，減少第三人對權(quán)利進行分割的情況發(fā)生，還要辦理公證，證實權(quán)利質(zhì)押合同的合法性，能夠?qū)ΡＵ香y行等金融機構(gòu)的債權(quán)起到一定的作用。

(三)健全法人治理結(jié)構(gòu)

在企業(yè)中，企業(yè)股東要認真的從股東的角度履行職責，董事會要建立相關(guān)制度并進行人員的調(diào)整，使企業(yè)正常運行，政府有關(guān)部門減少對企業(yè)的影響。綜合地方政府融資平臺的實際情況，在確保地方政府融資平臺具有正常運營能力的前提下，防止“皮包”融資公司貸款。健全法人治理結(jié)構(gòu)，加強對市場運作和資本的運用，保證融資平臺能夠平穩(wěn)運行[2]。

(四)掌握資金運用動態(tài)

地方政府融資平臺在貸款發(fā)放之后要對貸款合同中內(nèi)容的履行和資金的使用動態(tài)進行跟蹤式的掌握，搜集和掌握質(zhì)押物產(chǎn)生的收益等，對于債務(wù)到期未還的情況要盡快的采取措施，防范風險。掌握資金的使用動態(tài)對于地方融資平臺中可能遇到的風險避免了矯枉過正的存在，避免了融資平臺在正常運營的過程中資金鏈斷裂使得風險加大的情況。

(五)完善風險防范措施

完善風險防范措施主要針對的是質(zhì)押擔保的實現(xiàn)，地方融資平臺使用專用的銀行賬戶，出質(zhì)人在收費等過程中都是用專用的銀行賬戶，在使用單筆資金超過一定金額時，要征得銀行的同意才能使用。地方政府在與借款人簽訂協(xié)議時要在其中約定政府的受益權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給銀行，作為還款的補充措施，有助于銀行動產(chǎn)質(zhì)權(quán)和權(quán)利質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)。

(六)地方政府融資責任劃分清晰

在地方政府融資平臺的貸款行為中，要求地方政府對于債務(wù)的規(guī)模和財產(chǎn)的數(shù)量相匹配，期限要求與政府的任職期限相匹配，在地方政府不能有效清償債務(wù)的情況下，實施地方財政破產(chǎn)并且追究主要領(lǐng)導的責任，對信貸資金要嚴格的審查，并且通過完善政府融資責任制度，對地方政府進行強有力的約束，推動金融的發(fā)展。

四、結(jié)論

對于地方政府公共私營合作融資模式，要制定融資法律并且完善法人的結(jié)構(gòu)，融資中的合同嚴格審查掌握資金的動態(tài)及責任劃分，對地方政府PPP融資模式中存在的法律問題能夠有效的解決，推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。

[1]楊正榮.地方政府融資平臺設(shè)立和運行中的法律問題探析[J].甘肅金融，2010，12：17-19.

[2]吳沛強.PPP項目融資模式的法律問題研究[J].管理現(xiàn)代化，2009，05：6-8.

D

A

2095-4379-(2017)25-0185-01

高飛(1980-)，男，陜西西安人，陜西益圖律師事務(wù)所，主任，研究方向：法律訴訟。