新生代農民工城市融入問題研究
——以權益保障為視角

儲玉泰

安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241000

新生代農民工城市融入問題研究
——以權益保障為視角

儲玉泰

安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241000

隨著新型城鎮化的推進，新生代農民工城市融入問題被提上了日程。從經濟融入和身份認同來看，當前新生代農民工在融城過程中面臨著一系列的現實困境，其權益受侵害現象十分嚴重，導致這一狀況的因素有制度、立法、執法、自身素質等方面的障礙。為促進新生代農民工順利融入城市，應當建構全方位、多角度、完善的權益保障機制。

新生代農民工；城市融入；權益保障

隨著我國市場經濟的發展與社會轉型的加快，新生代農民工逐漸進入公眾的視野，其城市融入問題引發了廣泛而熱烈的討論。學界通常認為，新生代農民工是指出生于20世紀80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農就業為主的農業戶籍人口[1]。據國家統計局《2016年農民工監測調查報告》，全國農民工總量達28171萬人，其中新生代農民工約14000萬人，占農民工總量的49.7%[2]。由此可見，新生代農民工頗具規模，是農民工群體不可小覷的組成部分，也是我國城市建設的一支新型勞動大軍，其不可避免地對城市的產業結構、社會治理、資源分配和文化生活等提出了新的挑戰。因此，著力研究新生代農民工城市融入問題，尋求市民化出路，探索加強權益保障的有效路徑，不僅是新型城鎮化建設工作中的一項重要戰略舉措，而且對城鄉經濟一體化發展、社會的穩定與和諧具有十分重要的意義。

縱觀學界已有的研究成果，大多數學者均是從宏觀上分析新生代農民工城市融入的現狀、原因及解決對策，范圍大、散而雜，沒有概括性的綱領，鮮有學者將新生代農民工的市民化與權益保障具體聯系起來，而且討論權益保障問題時也只是單就勞動權益闡述如何進行法律上的規制。本文則順應國際人權保障事業的發展潮流，以權益保障為視角，探求如何在勞動權益和精神文化權益上實現新生代農民工的“權益最大化”，進而順利融入城市，從“城市的過客”轉變為“城市的主人”。本文所用數據資料均來自政府機關官方公布的統計數據，以及各學術單位所做的幾項規模較大的基金項目調查資料。

一、新生代農民工城市融入的理論基礎

(一)新生代農民工的特征

改革開放以來，我國社會開始進入轉型期，工業化和城鎮化建設迅速發展，我國社會經濟發生了翻天覆地的變化。隨著時間推移，社會轉型的加快不僅帶動了中國政治、經濟、文化的轉變，而且還促使社會群體逐漸分化。其中，農民工群體的變化尤為顯著，表現為內部出現代際分化與演變現象，由老一代農民工向以“90后”為主體的新一代農民工過渡，新生代農民工這一稱謂也是相對于他們的父輩而言的。

與老一代農民工相比，新生代農民工是在改革開放與市場經濟萌芽發展的背景中演變而來，他們在自身特點上表現出明顯的代際差異。他們既傳承了農民工群體的一般特征，又具有有別于老生代農民工的時代賦予的新特征，在思想觀念、行為模式、文化素質、消費水平、外出動機、職業發展等各方面呈現出新的特點。一般而言，新生代農民工基本上沒有務農經驗，大多數都是初中畢業以后外出打工，并且在城市中其生活方式、行為模式更趨近于當地城市居民。對他們而言，外出務工不再僅僅是為了增加家庭收入、改善生活，更多的是為了到城市中開闊眼界、尋求發展，實現自己的理想與抱負。學界概括的“三高一低”為其普遍特征：受教育程度高，職業期望值高，物質和精神享受要求高，工作耐受力低。[3]同時，他們又具有更強烈的融入城市的愿望，而且對城市生活明顯比老一代農民工適應得更快、更好。

(二)城市融入的概念及測量指標

1.城市融入的含義

新型城鎮化強調以人為核心，注重人的城鎮化，即農村人口轉移到城鎮，由農民轉變為市民。農民工作為經常往返于城市與農村的群體，是最有希望轉變身份成為市民的一類人。因此，新型城鎮化推進過程中一個亟需解決的關鍵問題就是推進農民工的城市融入進程。

西方理論界多用“融合”來理解與解釋這一過程，早期的“融合說”就強調流入地文化和流出地文化相互融合、互相滲透，并經過雙方的互動交流而整合成一種新型的共同文化體系。國內學者則是從“融入”的角度討論，偏重于流動人口由“農村文明”向“城市文明”的單向蛻變過程，強調農民工被城市同化吸收，由簡單的農村生活轉變為地道的城市生活。結合我國城市文化和農村文化的主從關系，農民與市民在經濟、文化方面存在較大的地位懸殊，農民工處于顯見的弱勢地位，故而用“融入”來理解我國現階段新生代農民工的市民化更為恰當。

綜上，農民工的城市融入是指農民工由農村進入城市以后，從身份、職業、生活方式、文化、價值觀等方面進行改變與調整，逐漸適應城市社會和市民生活，被城市社會和和市民認同接納，平等享有市民待遇的一個動態過程；在這個過程中，農民工自身也隨之完成市民身份自我認同的心理轉變[4]。新生代農民工城市融入是市民化的結果與標志，融入程度反映了市民化的程度。

2.城市融入的測量指標

為測量新生代農民工城市融入的高低程度，需要構建相應的評估指標。目前學術界都承認融入指標的多維度、多層次性，但具體在城市融入測量指標設計上又存在著一定的差異，但多是從經濟、社會、文化、心理、政治等幾個層面建立測量指標體系，其中比較成熟的有楊菊華的經濟整合、文化接納、行為適應、身份認同四指標體系。[5]學界關于新生代農民工城市融入指標的研究尚未達成統一，多采用“三維度說”、“四維度說”，但相互之間往往分類模糊、界限不清。本文則以權益保障為區分標準，采用“二維度說”，設計為客觀的經濟融入和主觀的身份認同兩個測量指標，從而構建起勞動權益和精神文化權益保障機制，進而實現新生代農民工的城市融入。

新生代農民工的經濟融入是城市融入的起點與基礎，也是城市融入的最低層次，它包含就業機會、收入水平、社會福利、就業環境、職業發展、教育培訓等多個方面的融入情況。其中，就業和收入問題是新生代農民工經濟融入的首要問題，是他們立足城市的基礎；身份認同系指農民工對自己的身份定位，反映農民工與城市社會的情感聯系，以及與當地城市居民的心理距離。身份認同是城市融入的重要指標和最高境界。

二、新生代農民工城市融入的現實困境

(一)經濟融入困境

1.勞動就業狀況

受自身文化素質和專業技能的制約，新生代農民工大多就業層次低，只能在低端勞動力市場從事簡單的體力勞動。據《2016年農民工監測調查報告》，與過去相比，農民工從事制造業和建筑業的比重明顯下降，分別占比30.5%和19.7%，而從事第三產業的比重持續攀升，集中在批發和零售業、居民服務、修理和其他服務業、交通運輸、倉儲和郵政業、住宿和餐飲業，比重依次遞減。另外，新生代農民工職業發展前景不高，上升空間不大，流動性較強但多是同城橫向流動。在城市就業過程中，他們常常會遭遇到各種就業歧視和不公平待遇，導致他們只能在非正規勞動力市場從事“臟、亂、差”等工作，并在職業、工種、收入、待遇上受到不同程度的限制。

2.勞動報酬和休息休假

新生代農民工所付出的勞動與其收入水平極不相稱，體現為同工不同時、同工不同酬。一方面，與當地城市工人相比，新生代農民工的勞動報酬普遍偏低，并且增長緩慢；另一方面，他們的休息休假權益常常遭受侵害，勞動強度大，普遍存在加班現象。有調查顯示，在蘇浙滬等經濟較為發達地區，72.15%的新生代農民工不能享受雙休假日，65.26%的人每周只能休息1天，每天工作時間超過8小時、超過10小時的分別占比44.37%和28.56%；而在這種高勞動強度下，他們的月平均工資性收入為2835.15元，比城市工人低大約150元[6]。在欠發達地區，新生代農民工加班加點的情況則更為常見。以甘肅為例，52.8%的新生代農民工每天平均工作8到10小時，28.5%的人工作10到12小時，5.5%的人工作12小時以上，僅有13.1%的人每天工作不超過8小時[7]。

3.就業保障和參保狀況

盡管近幾年來新生代農民工的就業保障和社會保險的參保比例均有所提高，但是與城市工人相比，其參保率低、保障性差這一特點仍然較為明顯。在蘇浙滬等地區，新生代農民工有病假工資、產假工資的分別占比48.53%、27.29%，擁有除固定假日之外的帶薪休假的占38.63%；從社保參保率上看，生育保險的參保率(27.06%)最低，其次是失業保險(56.48%)，而參加醫療、養老、工傷保險的則比較多；當被問及是否對自己的職業滿意時，僅29.89%的新生代農民工表示比較滿意，比當地城市工人低大約20個百分點。同樣地，欠發達地區的新生代農民工參保狀況更加糟糕。仍以甘肅為例，60.2%的工作單位沒有給新生代農民工購買任何保險，且養老保險的參保率僅為9.4%，社會保障狀況明顯低于經濟發達地區。

從以上經濟融入的現狀不難看出，雖然新生代農民工各方面情況較以前均有所改善，但是與城市工人相比，差距仍然較大，新生代農民工的經濟融入程度普遍較低。

(二)身份認同困境

1.自我身份定位

新生代農民工持有農村戶口，卻在城市中從事產業工人的工作，這種雙重邊緣人身份使得他們成為“漂泊的一代”：既無法轉變身份成為市民，又不愿回到農村從事農耕勞動。一方面，新生代農民工缺少務農經驗，長時間遠離農村生活，“鄉土認同”逐漸減弱；另一方面，他們雖身處城市卻又被排除在城市的主流社會之外，“城市認同”難以建立。

2.人際交往狀況

在人際關系上，新生代農民工難以突破同質性群體的交往活動范圍，與本地人的人際交往多出于社交禮貌的需要，雙方的交往程度常常止步于見面時禮節性的問候，人際關系的親密感、信任感十分脆弱。調查顯示，新生代農民工大多數和打工時結識的朋友、一起出來打工的老鄉交往較多，45.5%的農民工表示在城市務工與居住地居民交往很少，并且僅有11.2%的人選擇和打工地本地居民交往的；在組織參與意愿上，35.4%的新生代農民工表示更愿意參加外來務工人員自己組建的組織，32.3%的人更愿意參加老鄉會，22.8%的人更愿意參加工會，還有9.6%的人選擇同學會、志愿者團體等。

3.社會活動參與情況

在業余活動上，新生代農民工的休閑娛樂活動單調貧乏，文化生活單一，精神需求得不到滿足，而且其社區參與意識淡薄，融入社會活動圈的積極性普遍不高。大多數用人單位很少舉行娛樂活動，故而農民工結束一整天辛苦的勞動后，身心疲憊，在所剩無幾的業余時間里只能選擇睡覺休息或娛樂消遣，比如看電視、上網、打游戲、與同鄉工友打牌喝酒等，文化生活幾乎處于空白狀態。長此以往，新生代農民工不僅在行動上遠離社會活動的中心，而且在心理上社會活動的參與意識逐漸淡薄，導致其與城市主流社會的距離越來越遠。

新生代農民工在人際交往和社會文化活動中呈現出“內卷化”趨勢，面臨著較為嚴重的身份認同的模糊化困境。長期的認同困惑和身份焦慮致使農民工雖身處城市卻游離在城市社會的邊緣，使得他們難以建立“城市認同”，嚴重阻礙了新生代農民工的城市融入進程。

三、新生代農民工城市融入困境的原因分析

(一)以戶籍制度為基礎的城鄉二元社會結構的制度障礙

由于歷史遺留問題，一直以來我國戶籍制度就與就業制度、土地制度、社會保障制度、教育制度等直接掛鉤，并以此為依據治理社會、配置資源，從而形成城鄉分割的二元社會結構。新生代農民工保留農業戶口在城市工作、生活、居住，為城市建設付出了辛勞的汗水，但是他們卻難以摘掉“農民”身份的標簽，無法享有與市民同等的權利，在城市的公共服務、福利待遇以及制度保障等方面受到一系列不合理的限制。城市社會各種各樣、名目繁多的歧視性政策、差異性制度，侵害了農民工的合法權益，在一定程度上阻礙了農民工的自由流動。以戶籍制度為基礎的城鄉二元社會體制是新生代農民工城市融入的根本障礙和制度壁壘，也是其基本權益遭受侵害與不公平對待的重要因素。

(二)相關立法不完善

我國現行的勞動法律體系，諸如《勞動法》、《勞動合同法》、《就業促進法》、《職業病防治法》、《工資支付暫行規定》等，一定程度上對勞動者的權利保障起到了積極作用，但卻未能給予農民工群體充分的政策傾斜與特殊關照。相關法律法規規定均較為籠統，缺乏針對性和可操作性，大多未明確規定農民工的權益保護問題，又沒有制定統一專門的農民工權益保障法律。實踐中涉及農民工勞動問題的具體規定多見于政府規章，立法層次較低，很難充分保障農民工的基本權益。同時，與農民工權益嚴重受侵害的現狀相比，現行立法對企業的法律規制較為薄弱，打擊懲罰力度不夠，剛性力度不足，使得企業的違法責任難以落實，如《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》中建立了農民工工資保證金制度，卻沒有具體規定相應的違法懲罰措施。針對農民工維權困難的現狀，尚未系統規定相關的簡化程序也是立法的一個重大漏洞。立法不完善，勞動保障法制不健全，是新生代農民工合法權益不能得到充分保障進而阻礙其城市融入的直接原因。

(三)行政執法監管不力

盡管有些勞動法律法規本身規定得盡善盡美，但法律的實施情況卻不盡如人意。具體操作起來，政府各勞動行政部門權責不清，在監督檢查工作中互相推諉、敷衍了事，行政不作為現象十分嚴重。同時，基于當地經濟發展的考量，政府部門更多地偏袒企業一方而漠視農民工權益，對農民工的投訴舉報棄之不理，對企業的違法行為放任不管，執法不嚴、違法不究，無疑會助長企業違法用工的囂張氣焰，導致相關法律規定不能付諸實踐，無法發揮其應有的作用。調查顯示我國農民工書面勞動合同的簽訂率僅為35.1%這一點便是明證。

(四)新生代農民工自身素質限制

據中國人力資源市場網發布的信息，2016年第一季度用人單位對大專及以上學歷的勞動力需求量高達66.77%[8]，且過半數的市場用人單位都對勞動者的技術等級或專業技術職稱有明確要求[9]。然而，國家統計局數據顯示，農民工中具有高中及以上學歷和接受過非農職業技能培訓的均不超過三成。顯然，在當前市場勞動力選擇標準逐漸由傳統的體力勞動轉變為知識和技能的背景下，新生代農民工的文化程度和技能水平遠滯后于城市勞動力市場的需求，自身素質不高已經成為其勞動就業的主要障礙。此外，新生代農民工文化生活單一，又很少享受城市公共文化產品，其精神文化需求無法得到滿足。這不僅影響了新生代農民工文化權益的實現，而且無形中加深了與市民之間的心理隔閡，使得農民工滋生孤獨感和漂泊感，不利于其形成對自身城市人的身份認同。

四、新生代農民工城市融入的有效路徑：權益保障機制的構建

實現新生代農民工的城市融入是我國城鄉經濟協調發展、構建和諧社會的必然需要，也是新型城鎮化建設全局性、戰略性大計。筆者認為，新生代農民工城市融入之所以面臨著一系列的發展困境，是因為其權益行使得不到充分的保障，甚至是屢遭侵害卻求助無門。因此，社會各界應當共同努力、通力合作，構建全方位、多角度、完善的權益保障機制，合力推進新生代農民工的城市融入。

(一)深化城鄉二元體制改革，打破制度性壁壘

為破除城鄉分割的二元社會體制，必須自上而下進行制度創新，切實加快就業制度、社會保障制度、土地制度改革，逐步剝離附著在戶籍背后的各種附加利益，拆除行政藩籬，消融城鄉政策差異。一是推進就業制度改革，建立統一、平等的城市勞動力市場，打破現行就業制度對新生代農民工諸多不合理的限制，營造公平競爭的就業環境，促使新生代農民工公平就業、充分就業，依法保障其就業權益的實現；二是改革土地制度，健全土地權益保障機制，不能將戶籍與土地權利捆綁起來，并依法保障農民工的土地承包經營權、宅基地等合法權益，同時應當努力建構土地退出補償機制，為農民工的自由流動解決后顧之憂；三是改革社會保障制度，簡化城鄉之間社會保險關系轉移接續手續，并探索建立覆蓋農民工的城市社保制度，讓農民工與城市居民一樣平等地享有醫療、養老、工傷、住房保障等公共服務，促進其社會保障權益的實現。

(二)加快立法進程，健全完善的權益保障法律體系

針對現行立法的不足與漏洞，國家機關必須加快立法步伐，建立健全完善的法律體系，為順利推進農民工權益保障工作提供有力的法律依據。第一，根據農民工職業流動性強、法律意識薄弱、易遭受侵害等特點，制定一部專門統一的農民工權益保障法律，系統規定與農民工有關的各項問題；第二，加強對企業的法律規制和懲罰力度，嚴格規范其用工行為，促進企業加強責任意識，積極主動地保障農民工權益；第三，由于農民工維權成本高、周期長、程序繁瑣，應當通過立法規定農民工維權的“綠色通道”，簡化勞動爭議處理程序，為農民工維權之路大開方便之門；第四，根據已有的勞動力市場法律規范，地方人大及政府要盡快制定與基本法律相配套的地方性法規和規章，進一步細化并落實農民工權益保障制度，從而形成層次分明、內容完整的農民工權益保障法律體系。

(三)政府明確相關部門職責，加大執法監管力度

與司法途徑相比，依賴行政執法手段推進新生代農民工維權工作往往成本低、周期短、程序簡單，因此勞動執法可以說是保障農民工合法權益的捷徑與重要手段。一是政府應加強責任意識，改進工作，明確各勞動行政部門的職責，使其各司其職，將農民工權益保障工作納入常態化、制度化、法制化軌道；二是對于農民工的投訴舉報，政府必須加大重視，建立健全政府、企業、農民工勞動爭議的三方解決機制，引導企業、農民工雙方平等談判、充分溝通；三是勞動和社會保障部門要會同其他有關部門，定期開展聯合執法檢查工作，加大監督力度，切實執行相關法律法規，對于侵害農民工合法權益的企業要依法嚴厲懲處，絕不姑息養奸，依法保障農民工的合法權益。

(四)提高自身素質，保障精神文化權益的實現

1.加大教育培訓力度

新生代農民工的教育程度、技能水平能在一定程度上直接決定其能否在城市定居并順利轉化為市民。政府應當加大對農民工教育培訓的財政支出，建立健全再教育及職業培訓機制，明確企業責任，促進企業提供形式多樣的培訓機會和優惠條件，減少費用，提高新生代農民工對自身素質投資的積極性。同時，完善農村基礎教育權益保障，讓新生代農民工從源頭上提高文化素質，努力縮小城鄉教育差距，保障教育資源共享，實現教育公平。

2.建設公共文化服務體系

各級政府應當加強公共文化設施建設，明確將農民工的文化工作列入政府工作范圍，指導并聯合企業、社區等開展文化建設工作，逐步形成從上到下的農民工公共文化服務體系。同時，社區和企業應舉辦一系列豐富多彩、喜聞樂見的社會文化活動，如法律宣傳教育講座、文體競賽、幫扶活動等，加強對農民工的人文關懷。一方面能豐富農民工的文化生活，滿足其精神需求，提高農民工的自身素質；另一方面也能加強農民工的社會參與意識，促進其與市民的接觸與交往，增進農民工和城市的情感聯系，形成互相關愛、互相尊重、互相理解的社會風氣，從而推進農民工融入城市，達到真正意義上的融合效果。

[1]全國總工會新生代農民工問題課題組.關于新生代農民工問題的研究報告[N].工人日報，2010-6-21(001).

[2]國家統計局.2016年農民工監測調查報告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.

[3]陸海深.農民工在城市是融合還是分離？——當前應關注的幾個農民工問題[J].浙經論壇，2007(7)：28-29.

[4]咸星蘭，金喜在.新生代農民工的城市融入：問題與路徑[J].稅務與經濟，2016(1)：38-41.

[5]楊菊華.從隔離、選擇融入到融合：流動人口社會融入問題的理論思考[J].人口研究，2009(1)：17-29.

[6]陸文榮，何雪松，段瑤.新生代農民工發展困境及出路選擇——基于蘇浙滬7個城市的調查數據[J].調研世界，2014(12)：21-37.

[7]孫國鋒，張旭晨.欠發達地區新生代農民工社會融入實證分析[J].調研世界，2014(8)：44-47.

[8]中國人力資源市場網.2016年第一季度用人單位對學歷需求情況[EB/OL].http：//www.chrm.gov.cn/Content/849/2016/6/108280.html.

[9]中國人力資源市場網.2016年第一季度部分城市公共就業服務機構市場供求狀況分析[EB/OL].http：//www.chrm.gov.cn/Content/842/2016/4/100889.html.

國家級大學生創新創業訓練計劃項目(項目編號：201610370075)；安徽師范大學大學生創新創業訓練計劃項目資助。

C

A

2095-4379-(2017)25-0026-04

儲玉泰(1996-)，女，漢族，安徽蕪湖人，安徽師范大學法學院，本科生。