我國網約車現有行政規制思考

鄢 蕓

重慶大學，重慶 400044

我國網約車現有行政規制思考

鄢 蕓

重慶大學，重慶 400044

網約車新政頒布以來飽受爭議，尤其是對其性質的認定上，同時也有存在立法上的瑕疵的說法。通過對出租車特許經營模式的追本溯源可以對網約車采取類似模式提出疑問，而對現行規章條文的仔細推敲則可以發現其中與上位法律沖突之處，只有在對上述問題有一個清楚的認識，才可以幫助中國在對網約車的行政規制問題上獲得更好的理解和發展。

網約車；特許經營；立法評價

近年來，網約車以強勢之態異軍突起于交通市場，卻苦于缺乏正規法律條文支持，很長一段時間都因為合法地位問題引發學界的理論爭議。在民眾利益訴求的迫切呼聲下，交通運輸部于2015年出臺了兩個關于網約車行政規制的部門規章征求意見稿，并于2016年11月起正式施行。盡管如此，但兩份部門規章在立法性上仍被認為存在瑕疵，本文就將針對這一點，對我國網約車現有行政規制嘗試進行評價。

當前交通運輸部所公布施行的兩個意見稿，將網約車劃分為“網絡預約出租汽車經營服務”，將其納入出租車范疇加以監管。從此，作為出租車的下位概念，網約車也要受到出租車特許經營模式的束縛，并尋求行政許可的允許。但就連出租車本身的特許經營模式都已然長時間飽受詬病，被認為“嚴重違背市場規律，與市場經濟格格不入”，就更難將其與特性區分明顯的網約車一概而論了。

一、出租車的特許經營模式

網約車需要經過行政許可的理論依據來自于參考出租車的特許經營權，而出租車的特許經營模式一般而言被認為源于對其公共交通屬性和利益平衡需要的認定。有普遍說法將“交通線路、城市道路”等認定為公共資源，以此為依據將出租車劃入特許經營。

而我國行政法的相關規定中，所謂行政許可，是指行政機關根據公民法人或者其他組織的申請，經依法審查準予其從事特定活動的行為。而出租車行業設立特許經營權的依據來自于《行政許可法》第十二條“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”。但是隨著市場經濟與理論研究的深入發展，出租車使用的道路資源是否屬于公共資源也受到了質疑。

政府特許經營對象是有限公共資源，但出租車日常運營使用的道路與公共汽車客運相比并沒有被特定化。城市出租汽車客運所需司機、汽車和燃油是經營者自有資源，城市道路屬于公共資源，所以關鍵在于城市出租汽車客運所使用的道路是否屬于國家有限公共資源。從另一個角度來看，城市公交汽車客運具有“線路固定、站點固定、班次固定”的特點，此時的固定交通線路可以認定為有限公共資源，長度、起始點和路程自始確定，因此需要政府加以管理分配。而傳統出租汽車為巡游式，所占用的交通線路并不固定，運行線路更多的取決于市場經濟的調節作用而非政府的主動配置，因此將出租車行業劃入特許經營權范圍尚有待商榷。

二、網約車的現行規制瑕疵

將網約車設定為出租車的下位概念以適用特許經營模式并非可行之策，而除此之外，在《行政許可法》、《立法法》和《憲法》層面上，交通運輸部現行《暫行辦法》要求網約車取得行政許可也存在理論瑕疵。

一是效力缺陷。網約車運營可以歸屬于“直接關系公共利益的特定行業的市場準入等”，依據《行政許可法》第十四條相關規定，“本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。”看似為交通運輸部的行政許可提供了效力支撐，但下文“實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”而網約車運營并沒有發布正式的法律法規，也沒有及時提請或自行制定，所以上位法律法規上的空白使得行政許可設立的效力有所缺失。此外，依《行政許可法》第十五條相關補充規定，“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可”。結合上文，即使沒有法律法規，也只能由地方性法規和地方政府規章加以補充，其中部門規章并無行政許可設立權。

二是許可授權來源。《暫行辦法》在本質上依然是依靠行政許可加以規制的部門規章，通過發放“道路運輸經營許可證”以實施行政許可和特許經營權的具體操作，該制度來源于《道路運輸條例》的相關規定。而《行政許可法》第十三條中寫明：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機制能夠有效調節的；(三)行業組織或者中介機構能夠自律管理的；(四)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”。而事實上網約車運營不同于城市公交客運，所運行的線路、價格等都受市場競爭機制的調節作用更大，乘客具有極高的自主選擇權決定了市場的擇優向發展，并不需要機械式的硬性規定。

三是立法權限。作為部門規章的《暫行辦法》，與《立法法》第八十條的相關規定相沖突：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責”。《暫行辦法》將網約車與傳統巡游式出租車共同納入出租車范圍，只是預約方式上有所區分，使得駕駛員要承擔更多的實體和程序義務，明顯設定了增加義務的規范，但卻缺乏上位法律法規的支撐。

四是許可性質。目前行政許可有“賦權說”、“解禁說”和“折衷說”之分，其中主要爭論點在于“行政機關賦予個人、組織以某種權利能力，或確認具有某種資格”的“賦權說”與“行政機關準許從事為法律所一般禁止的某種活動”的“解禁說”。而以我國《道路運輸條例》需求“道路運輸經營許可證”來看，此類行政許可更近似于“解禁行為”，經營客運業務存在一般性的法律禁止前提，否則便是“非法營運”。但和城市公交客運不同，網約車使用的是作為個人私有財產的機動車，個人應當享有使用、收益之權利。現行法律卻武斷的將之施以一般性禁止，在“許可證”的法理根基已然立足不穩的前提下，再剝奪個人的財產基本權利，明顯不符合行政法的法律保留原則。

五是勞動基本權利的損害。勞動權是公民的基本憲法權利中社會經濟權利的一種，是指公民依法參加勞動及享受與之相關待遇的權利，包括就業權、勞動報酬權等，《勞動法》第三條和第十二條明確規定“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利”和“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。而《暫行辦法》及基于此而出臺的各地方規章，對駕駛員戶籍的限制就侵犯了公民的勞動權，與憲法的規定相抵觸。

綜上所述，被納入出租車范疇的網約車在新政出臺后也同樣受到出租車特許經營模式的束縛。而目前的交通市場中，傳統出租車監管失靈，特許經營模式導致的政府完全監管顯著拔高了出租車運營成本——如果一味照搬套用出租車模式只會使網約車失去本身固有的行業自由度，難以發揮其共享經濟的特性和優勢。網約車與傳統出租車實際上形成的是正面、直接的競爭關系，對傳統出租車構成了不可避免的巨大沖擊，而非國家立法中假定的傳統出租車行業的補充關系。網約車并不受出租車特許經營模式下需要上交費用的限制，低廉成本的優勢致使出租車的競爭力相比大幅下降。網約車與出租車之間的利益沖突使得雙方矛盾頻發，至今仍未得到有效的處理。同時，出租車采用特殊經營模式理論上已經出現動搖，自然不能簡單套用到網約車監管之上；更何況網約車通過部門規章設定行政許可與上位法不符，出于行政監管必要的角度，可以考慮經由地方立法權設立地方政府規章，再輔以其他手段對關鍵環節加強管理。

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