土地承包關系長久不變的困境
2017-01-27 22:36:06崔紅志
中國老區建設 2017年2期
□ 崔紅志
地方政府頒發的四至清晰的土地證有時倍顯蒼白。
穩定農村土地承包關系是黨和政府農村土地政策一以貫之的政策取向。
2010年中央一號文件提出：完善農村土地承包法律法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系穩定并長久不變。在通常情況下，中央及中央有關部門應緊接著出臺具體的政策解釋和指導意見，并著手啟動相關法律的修改工作。
但實際上，這些早該進行的工作因種種原因而一再拖延。中央沒有出臺具體的可供操作的政策解釋和指導意見，與農民土地承包權問題的復雜性和敏感性有直接關系，但也由此導致農村土地承包關系的政策難以落實，甚至法律規定之間的不一致。
《農村土地承包法》第5條規定：農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利，從而提出了集體經濟組織成員的概念。
《物權法》第59條規定：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。這里涉及的是農民的成員權，隱含著“天賦地權”的思想。這是一種個人權利，隨著成員的離開或去世，這種權利就消亡。
《農村土地承包法》第27條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地”；第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。這又涉及農民對農地的用益物權，其中隱含著“生不增、死不減”的財產權利原則。
在實踐中，個人權利與財產權利必然會出現沖突，兩種權利的訴求都可以找到法律依據。
四川省成都市的實踐探索，在一定程度上說明、證實了農村土地承包關系長久不變面臨的困境。成都市是較早開展并完成了全域農村土地確權工作的先行試點地區，與全國其他地區相比，成都市的確權方案更加激進和徹底，相當于依靠地方政府的權威終止了農村集體經濟組織的發包權和農民基于集體經濟組織成員身份取得的承包權，取而代之是農戶對農地的用益物權。
但是，由于缺乏中央更加權威的意見，確權后土地調整現象仍然存在，根據多渠道調查發現，一旦遇到牽涉到征地補償等土地利益陡升的情況，雖然當初確權頒證的工作比較扎實、可靠，且政府三令五申，以紅頭文件的形式明確新征地執行“征誰補誰”的政策，但農民往往仍然會依據憲法、土地承包法和村委會組織法賦予的權力，通過召開村民會議和投票表決的方式，要求征地補償在集體經濟組織內部全體成員中均分，再重新分配剩余土地的所謂“血戰到底”的方式來解決問題。此時，地方政府頒給的四至（一宗地四個方位與相鄰土地的交接界線）清晰的土地證倍顯蒼白。?
