論社區矯正工作的風險與防范

舒 曉 余建明 丁寰翔

1.浙江萬里學院法學院，浙江 寧波 315100；2.浙江省寧波市鄞州區司法局，浙江 寧波 315100

論社區矯正工作的風險與防范

舒 曉1余建明2丁寰翔1

1.浙江萬里學院法學院，浙江 寧波 315100；2.浙江省寧波市鄞州區司法局，浙江 寧波 315100

社區矯正工作是我國進入二十一世紀以來的新型刑罰執行方式和矯正罪犯的方法，由于其受到立法滯后、矯正機構不清晰、隊伍建設時間不長、社會力量支持有限等因素的影響，存在一定風險。認識和分析社區矯正工作的風險情況及其環節，是防范社區矯正工作風險的前提，也是推進社區矯正有序發展的必要條件。要做好社區矯正工作風險的防范，必須深化認識、風險預警，規范程序、明確職責，強化監督、健全機制。

社區矯正；工作風險；防范建議

結合社區矯正實踐情況，總結已有的經驗，發現潛在的問題，特別是涉及社區矯正工作的風險，進行針對性的問題調研和分析，提出針對性的防范對策和建議，有利于推進社區矯正工作的更好發展。真是基于此，筆者進行了以下的探索。

一、社區矯正工作風險的表現

風險通常是指某種危險情況發生的可能性。社區矯正工作風險是指社區矯正的工作人員(包括臨聘人員、社工及志愿者)在從事社區矯正的工作中給他人(包括社區矯正服刑人員及其親屬、被害人及其親屬等、第三人、國家或社會)造成損害的可能性或自身或親屬遭受損害的可能性。具體地說，表現為以下幾種：

(一)社區矯正工作人員的故意違法犯罪行為導致的風險

此類風險在社區矯正工作風險中占比極高，是應當重點防范的風險。近年來，社區矯正工作人員利用職務之便貪污受賄、玩忽職守、濫用職權等行為時有發生，檢察機關查辦的一批職務犯罪案件表明，社區矯正工作已成為腐敗案件的新領域。這類風險產生的后果是社區矯正工作人員有可能構成犯罪，被追究刑事責任；而工作人員的違法犯罪行為也有可能直接或間接導致服刑人員再犯罪。

如浙江省臺州溫嶺一司法所所長為犯罪分子出具假證明，涉嫌幫助犯罪分子逃避處罰；金華市司法所干部葉某玩忽職守等，江蘇、云南、湖北、廣東、福建、河北、河南、江西等多地均有此類案例發生①，這給我們敲響了警鐘，應當重視此類工作風險，做到防患于未然。

(二)社區矯正工作人員的過失行為導致的風險

社區矯正工作人員因工作中的過失導致他人的損害。如集中勞動過程中，組織管理不力，以致發生服刑人員斗毆事件。此類風險工作人員不存在瀆職行為，通常是由于業務不熟練或管理水平有限，或管理力度不夠造成的。雖然這種情形下，工作人員不負刑事責任，但有時要負民事責任，或所在單位要負賠償責任。此類風險發生概率雖不高，但也應給予足夠的重視，通過提高管理水平、完善管理環節、培訓工作人員等方法來防范此類風險，會讓此類風險發生的概率極低。

(三)在工作中他人造成社區矯正工作人員的損害

在工作中，無論社區矯正工作人員是否有過錯，他人都有可能給工作人員造成損害，這是社區矯正的工作性質決定的。一是社區矯正的對象是服刑人員，是犯罪之人，相對于守法公民來說，人身危險性及主觀惡性均較大。雖然他們目前所犯之罪是輕罪，但并代表人身危險性及主觀惡性就低。例如有些人有吸毒、賭博等惡習，有些人有好逸惡勞、不勞而獲的不良觀念，有些人有仇視社會、抗拒矯正的不良情緒，這些因素導致他們有可能是犯重罪的潛在人群。因此，在矯正過程中他們可能有不冷靜，與工作人員發生沖突，造成工作人員的人身傷害或財產損失，或因服刑人員的報復造成工作人員及其親屬的人身傷害或財產損失。二是被害人也有可能因不理解不冷靜而情緒激動，與工作人員發生沖突，給工作人員或其親屬造成人身傷害或財產損失。這種風險從目前來看，發案不多，但仍然是社區矯正工作中潛在的風險之一，也應是防范考慮的因素之一。

二、社區矯正工作中各風險點分析

造成社區矯正工作風險的主要因素之一是存在于工作環節中的權力，這是上文中第一種工作風險的根本原因，可以說有權力的地方就有腐敗，因此，社區矯正中的腐敗瀆職而違法犯罪的風險和其他公務職權領域別無二致。《社區矯正實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第38條明確規定了社區矯正工作人員不認真履行職責需承擔的法律責任。“在實施社區矯正工作過程中，工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀行為的，依法給予相應處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”在社區矯正執行過程中，有些工作環節矯正工作人員有較大的自由裁量權，并對最終的結果具有重要的影響。如對服刑人員采取監管的程度；是否收監；幫扶的方式等等。如果對這些權力的監督不到位，就難免出現權力的濫用，或權力的“尋租”，導致腐敗瀆職及損害公民合法權益的風險后果。近年來實踐中也出現了不少此類事例，有的社區矯正工作者還被追究了刑事責任。如上文所舉的社區矯正宣傳網中所公布的多地發生的案例：2013年江蘇連云港市首例社區矯正領域玩忽職守案，2014年四川宜賓市的首例司法助理員玩忽職守案，還有社區矯正服刑人員遭遇亂收費案，司法所所長貪污受賄案等等。②這些被檢察機關查處的活生生的例子，就是最好的明證。

下面筆者將對社區矯正工作各環節的風險點進行梳理，分析其風險所在：

(一)適用社區矯正前的調查評估環節

《實施辦法》第4條的規定：人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。受委托的司法行政機關應當根據委托機關的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響、居住地村(居)民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等進行調查了解，形成評估意見，及時提交委托機關。

該環節中司法行政機關(通常是擬適用社區矯正人員所在地的司法所)出具的調查評估意見對法院的決定有著重要的影響。從全國各地的實踐經驗看(網絡上披露的數字)，成年人刑事案件人民法院對調查評估意見的采信率普遍達到85%以上，未成年人普遍達到90%以上。例如江蘇省(2006年以來)社區矯正機構提供的16000余起審前調查評估的采信率統計中，未成年人和成年人刑事案件就分別達到90%和85%。③正因如此，受委托調查評估環節實際隱含著權力，成為工作風險環節之一。在這一環節，容易出現受賄索賄等腐敗現象，輕者承擔黨紀或行政責任，重者承擔刑事法律責任。如湖北潛江市一司法所所長丁某，接受山東某監獄的委托，調查服刑人員李某的社會情況，丁某到李某的家中要求收取10000元的好處費，聲稱如果不交就沒有審前調查表，李某就不能假釋。李某家中困難，李某父母只有借了3000元給丁某。④

(二)監督管理環節

對服刑人員的監督管理是社區矯正的中心任務，在該環節社區矯正的工作人員有以下職權：接收服刑人員的權力(《實施辦法》第6條、第7條，發現服刑人員未按規定時間報到的，應當及時組織查找，并通報決定機關。接收后還應當及時告知權利義務、應遵守的規定、被禁止的事項以及違反規定的法律后果等，這些既是職權也是職責。)；矯正措施的制定落實調整權(《實施辦法》第9條)；批準社區矯正服刑人員進入特定區域或場所的權力(《實施辦法》第12條)；批準服刑人員離開居住地的權力(《實施辦法》第l3條，司法所的準假權只有7天，超過7天的，要報司法局批準，但最長不得超過一個月。請假的理由只限于“就醫和家庭重大變故”)；批準社區矯正服刑人員變更居住地的權力(《實施辦法》第14條)。此外，還有會見法院禁止令名單中的人的批準權，免除社區服務的批準權，管理等級的調整權等。

在監督管理環節，可能出現的風險點主要有：接收社區矯正服刑人員時，如果出現異常情況是否及時采取了相應措施，是否因沒有做好銜接工作導致服刑人員脫管；審批社區矯正服刑人員外出請假申請，能否嚴格依規定審核；審批社區矯正服刑人員進入特定場所、從事特定行為或會見特定人員的申請時，是否嚴格依規定審核；是否有編造、偽造社區服刑人員思想匯報、報到記錄應付上級檢查的行為，從而導致服刑人員長期脫管：對社區矯正人員的違規違法行為進行處理時，是否未及時采取處置措施或徇私包庇，處置時的證據是否充分，程序是否到位；是否存在對脫管、漏管放任不管，不積極查找；是否擅自提前解除社區矯正；對社區矯正人員辦理不批準出境報備時，是否不報備或故意延遲報備；是否非法限制社區服刑人員人身自由，是否非法罰沒社區服刑人員財產，是否非法搜查社區服刑人員身體、物品、住所等等。⑤在審批各項申請時是否有索賄受賄的行為。

(三)考核獎懲環節

在考核獎懲環節社區矯正機構的權力有：1.考核權。考核權是指矯正工作人員對社區矯正服刑人員接受監督管理、參加教育學習和社區服務等表現情況定期進行考核的權力，并根據考核結果，對服刑人員實施分類管理(《實施辦法》第21條)。2.警告權。《實施辦法》第23條規定了出現警告的事由，縣級司法行政機關應當給予警告。3.建議權。包括治安管理處罰建議權(第24條)，撤銷緩刑、假釋的建議權(第25條)，對暫予監外執行的收監執行建議權(第26條)。

在考核獎懲環節矯正工作人員可能出現的風險點主要有：對社區服刑人員考核獎懲時，是否存在幫助社區服刑人員騙取獎勵或者減輕、逃避處罰；或者以考核獎懲為由存在受賄索賄的行為。⑥

(四)教育幫扶環節

《實施辦法》的第14、15條規定了服刑人員每月參加教育學習和社區服務的時間分別不少于8小時，實踐中由于要兼顧社區服刑人員的工作、生活安排，加之少數服刑人員故意遲到、拖延等原因，落實該條規定確實存在困難。該環節中容易出現沒有保質保量完成集中矯正的情況。風險點主要表現在，落實兩個“八小時”可能存在弄虛作假，編造、偽造社區矯正服刑人員參加集中教育和社區服務的記錄應付上級檢查，導致社區矯正效果及質量不高。

對社區服刑人員進行幫扶慰問時，存在將慰問款項扣留或據為己有的風險。該行為符合貪污罪的構成要件，(國家工作人員利用職務上的便利，侵吞，竊取、騙取或者其他手段非法占有公共財物的行為構成貪污罪。)因此，如果數額較大，該行為就構成貪污罪。

綜上所述，社區矯正工作風險的環節不少，實踐中也出現了不少的事例，足以讓我們重視起對社區矯正工作風險的防范。2015年4月，最高人民檢察院開展了為期3個月的社區服刑人員脫管(社區服刑人員擅自脫離執行機關的監督管理)、漏管(社區服刑人員交付執行脫節，執行機關未將服刑人員列入監督管理)專項檢察活動，專項整治和糾正“社區服刑人員又犯罪”、矯正工作脫管漏管等失職瀆職行為。在2015年4月16日最高檢召開的新聞發布會上，新聞發言人詳細列舉了司法實踐中導致社區服刑人員脫管、漏管的12種主要情形，有8項跟司法行政機關是否履職盡責有關⑦；同時，通報了4起社區服刑人員脫管漏管又犯罪的典型案例，有2起負責其社區矯正工作的司法所干部被追究刑責⑧。最高檢的新聞發言人特別強調，“在開展核查糾正社區服刑人員脫管、漏管以及刑罰變更執行監督工作中，檢察機關要注意發現有關人員徇私舞弊、權錢交易、失職瀆職線索，既要辦理社區服刑人員再犯罪案件，也要深挖背后可能存在的職務犯罪”。⑨與其等到違法犯罪以后再來追究刑事責任，不如防范在先。

三、社區矯正工作風險的防范

(一)深化認識、風險預警

提高社區矯正工作人員(包括社會工作者、社區矯正志愿者、臨聘人員)廉潔自律的法律意識，是有效防范工作風險的策略之一。可考慮采取以下措施：

1.針對上文中分析的社區矯正工作的風險點，制定《社區矯正工作風險防控實施意見》，可制作發放社區矯正工作風險預警卡或手冊，用“十個不準”“十個必須”等用語提醒社區矯正工作人員廉潔執法、履職到位。

2.定期舉辦學習培訓。在司法行政系統召開社區矯正預警會，結合社區矯正領域瀆職案件的“反面典型”，開展警示教育，讓所有的工作人員充分認識到工作中的法紀風險，在思想上繃緊風險防控這根弦，達到杜絕矯正工作中不規范行為，從而避免玩忽職守及濫用職權和貪污賄賂行為的發生。同時，定期的學習培訓可以提高工作人員的業務水平及執法合規意識，在工作中可盡量減少因過失帶來的風險。而讓工作人員懂一些心理學這樣的輔助知識也可以減少執法過程中的沖突，從而減少來自他人的傷害風險。

(二)規范程序、明確職責

根據《社區矯正實施辦法》、《浙江省社區服刑人員檔案管理辦法(試行)》、《浙江省社區矯正審前社會調查實施辦法(試行)》、《浙江省社區矯正實施細則(試行)》、《浙江省社區矯正人員考核獎懲辦法(試行)》等行政規范性文件的規定，制定一整套《社區矯正操作規程》，操作規程應覆蓋所有的社區矯正工作環節，每個程序應符合所有規范性文件的要求，每個步驟應明確責任主體及管理權限，且標注風險點，做到將執法流程細化且無一遺漏。這樣，每個環節的工作人員只要根據操作規程指示的步驟具體實施即可，并且每個步驟的注意事項也一目了然，不僅能讓復雜的程序變得簡單明了，也省去了工作人員查閱文件的煩瑣。同時，操作規程也能讓每個工作人員的職責及權限了然于胸，可杜絕超越職權和互相推諉的現象，不失為風險防范的一個好方法。

(三)強化監督、健全機制

通過健全考核獎懲、過錯追究機制來強化監督是風險防范的有效措施。強化監督可以從二個方面入手：

一是司法行政機關內部的自我監督。司法行政機關可通過健全考核獎懲、過錯追究機制來強化內部監督。用定期自查、階段檢查、群眾評議的方式，將社區矯正風險防控納入社區矯正工作考核中。對風險防控做得好的單位及個人給予獎勵，而對風險防控做得不到位的單位及個人給予批評乃至處罰。對社區矯正機構及其工作人員在行使職權、履行法定義務過程中出現的故意違法或失職行為嚴厲追責，決不姑息。情節嚴重，構成犯罪的，依法移交有關部門追究刑事責任。考核獎懲與過錯追究機制結合起來，會大大增強社區矯正工作人員的執法意識和責任意識，規范社區矯正執法行為，從而預防社區矯正工作人員職務犯罪和執法風險。

二是強化檢察院的法律監督。《實施辦法》明確規定了人民檢察院的法律監督權力(第2條第3款：人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督。)，我們覺得檢察院若能充分發揮法律監督的作用，則能夠最大限度地防控社區矯正中的執法風險。2015年4月，最高人民檢察院開展的為期3個月的社區服刑人員脫管、漏管專項檢察活動就非常好。但依靠為數不多的運動式的專項檢察顯然還不夠，也不能達到防患于未然的目的。我們建議檢察院可以設立社區矯正檢察(科)室，定期與不定期地對社區矯正成員單位開展走訪監察活動。查找社區矯正工作中的薄弱環節及管理漏洞，了解社區矯正單位的風險防控做得是否到位，工作人員在各執法環節是否存在貪污受賄、濫用職權、玩忽職守和徇私舞弊的情形。一旦發現違法違規情形或錯誤的思想苗頭，立即糾正，“懲前毖后”，避免社區矯正工作人員發展到受到刑事責任追究的嚴重后果。

[注釋]

①社區矯正工作人員貪污受賄瀆職類案例及警示教育活動案例選編五十二例[EB/OL].http：//www.chjzxc.com/index.php/Article/info/id/6337.html，2017-9-2.

②社區矯正工作人員貪污受賄瀆職類案例及警示教育活動案例選編五十二例[EB/OL].http：//www.chjzxc.com/index.php/Article/info/id/6337.html，2017-9-2.

③新階段如何做好社區矯正審前調查[EB/OL].http：//www.zzsf.gov.cn/articles/ch00009/201410/0bdfc464-28f3-4929-b54b-3f09e34e3b00.shtml，2017-9-2.

④社區矯正成為腐敗案件新領域[EB/OL].http：//www.heyuansfj.gov.cn/shownews-5182.aspx，2017-9-2.

⑤鄭艷.社區矯正工作風險及防控策略[J].河南司法警官職業學院學報，2016(2)：33.

⑥同上.

⑦關于這12種具體情形參見高鑫.最高檢：12種情形造成社區服刑人員脫管漏管[EB/OL].http：//gjwft.jcrb.com/2015/4y/fxryzxjc/zbzy/201504/t20150416_1497060.shtml，2017-9-12.

⑧關于典型案例的詳細情況參見高鑫.最高檢通報4起社區服刑人員脫管漏管又犯罪典型案例[EB/OL].http：//gjwft.jcrb.com/2015/4y/fxryzxjc/zbzy/201504/t20150416_1497029.shtml，2017-9-12.

⑨查耀煌，黃丹.基層社區矯正工作法紀風險防范研究[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/141689677_660595，2017-9-12.

D926.8

A

2095-4379-(2017)30-0022-03