農(nóng)民環(huán)境權(quán)困境與破解路徑

劉靜潛

西南政法大學(xué)，重慶 401120

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農(nóng)民環(huán)境權(quán)困境與破解路徑

劉靜潛

西南政法大學(xué)，重慶 401120

政策制定出發(fā)點偏差和城鄉(xiāng)不平等導(dǎo)致農(nóng)村的環(huán)境污染未得到重視，而權(quán)益受到損害的農(nóng)民因自身和外部因素也使維權(quán)陷入困境。本文全面深刻多角度地看待導(dǎo)致環(huán)境權(quán)弱勢群體的問題，并從不同維度尋求農(nóng)民環(huán)境權(quán)困境的破解路徑，真正實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的有效實現(xiàn)與保護。

農(nóng)民環(huán)境權(quán)；困境；破解路徑

一、農(nóng)民環(huán)境權(quán)受損

(一)實體性權(quán)利受損

農(nóng)民環(huán)境權(quán)利用權(quán)是指農(nóng)民在生產(chǎn)生活中有權(quán)對自然資源加以利用。但是農(nóng)民處于弱勢地位，農(nóng)民環(huán)境利用權(quán)不斷受到侵害。與政府部門之間，政府部門常常大規(guī)模征地、低價征地嚴重影響農(nóng)民對土地資源的利用；與城市之間，城市為治理環(huán)境，不惜以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價將大量工業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，造成農(nóng)村的水、空氣、土地等資源污染；在技術(shù)支持方面，給予農(nóng)村資金補助和技術(shù)指導(dǎo)嚴重缺乏，農(nóng)村權(quán)益主體傳統(tǒng)的方法對資源的開發(fā)利用程度較小。

(二)程序性權(quán)利受損

農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)是指農(nóng)民有權(quán)知曉國家、世界的環(huán)境管理情況和環(huán)境情況以及與其自身相關(guān)環(huán)境的管理和發(fā)展情況。現(xiàn)實情況中，這一看似簡單的權(quán)利卻沒有得到真正的實現(xiàn)。農(nóng)民了解環(huán)境管理等相關(guān)信息的途徑甚少，沒有專門的部門或者窗口負責傳達此類信息，多數(shù)農(nóng)民獲取信息靠道聽途說；政府部門缺位導(dǎo)致作為農(nóng)民獲取環(huán)境信息重要途徑無法正常發(fā)揮效應(yīng)，政府部門一方面沒有設(shè)立相應(yīng)的部門管理農(nóng)村環(huán)境，導(dǎo)致對農(nóng)村環(huán)境不了解，或為了農(nóng)村的短期發(fā)展，而不公開環(huán)境信息。

農(nóng)村環(huán)境參與權(quán)是指參與農(nóng)村環(huán)境管理的決策等。從目前來看，地方政府“招商引資”基本未召開聽證會，只顧地方經(jīng)濟的短期發(fā)展而不惜引進高污染的企業(yè)，這就造成了近年來頻繁出現(xiàn)的農(nóng)民大規(guī)模暴力抗議環(huán)境污染企業(yè)入駐事件。

農(nóng)民環(huán)境請求權(quán)是指當農(nóng)民合法權(quán)益受到侵犯時有權(quán)向行政機關(guān)或司法機關(guān)主張權(quán)利并要求保護。現(xiàn)行法律對環(huán)境侵權(quán)的主體限制嚴格；環(huán)境侵權(quán)相關(guān)立法較空白；歸責原則仍采取過錯原則；對環(huán)境侵權(quán)導(dǎo)致的損害賠償沒有明確的法律支撐……使農(nóng)民在環(huán)境權(quán)受到侵害時采取司法途徑無法得到有效救濟。在行政訴訟方面農(nóng)民仍無法維護自身權(quán)益，政府部門為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，公開否認企業(yè)的重大污染事實或否定污染與受損事實之間的因果關(guān)系，使農(nóng)民維權(quán)陷入困境。

二、農(nóng)民環(huán)境權(quán)弱勢地位產(chǎn)生原因

(一)從社會角度

在社會資源分配中，農(nóng)民享有的權(quán)利與承擔的后果呈反比關(guān)系。企業(yè)與農(nóng)民之間權(quán)益失衡，工商企業(yè)是環(huán)境污染主要源頭，但其具有信息和經(jīng)濟優(yōu)勢，反而成為獲益者，而環(huán)境污染的承擔者往往是缺乏規(guī)避能力、信息匱乏、處于環(huán)境弱勢地位的農(nóng)民。城市與農(nóng)村之間不平等，國家將環(huán)境整治重點放在城市與工業(yè)，為改善城市環(huán)境，將大量污染嚴重的工業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民為城市環(huán)境改善買單，成為環(huán)境代價的承擔者。

近年來，因環(huán)境問題爆發(fā)大規(guī)模的群眾性事件，這些暴力事件大都是普通民眾靠合法手段無法獲得支持，逼不得已轉(zhuǎn)而采取極端手段，希望引起國家和社會的關(guān)注達到獲得權(quán)力救濟的目的。環(huán)境非政府組織能很好地組織民眾參與環(huán)境管理，加強信息的溝通成為政府與民眾之間的紐帶，一定程度上避免暴力抗議事件，穩(wěn)定政府與民眾之間的關(guān)系。但是我國的環(huán)境非政府組織發(fā)展尚不成熟，在環(huán)保和保護農(nóng)民權(quán)益方面起到的作用甚小。

(二)從制度角度

1.立法存在缺陷，法律制度不健全

首先沒有法律將環(huán)境權(quán)明文規(guī)定，憲法第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，”只是隱含了公民享有環(huán)境權(quán)；其次，現(xiàn)行環(huán)境法律體系立法出發(fā)點圍繞城市和工業(yè)污染，立法存在重城市、輕農(nóng)村的價值導(dǎo)向，立法者對農(nóng)村環(huán)境的重視不夠，農(nóng)村環(huán)境被邊緣化，從農(nóng)村環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)到救濟規(guī)定簡單且過于形式化；其次，法律沒有將環(huán)境侵權(quán)獨立出來，仍將其視為民法領(lǐng)域的特殊侵權(quán)，因而權(quán)利的救濟也只能借助民事上的與環(huán)境相關(guān)的權(quán)利類型來進行。①這與環(huán)境侵權(quán)的公益性質(zhì)相悖。

2.行政管理忽視農(nóng)村環(huán)境

行政管理體制不完善。農(nóng)村最基層的環(huán)保系統(tǒng)是縣一級環(huán)保機構(gòu)，縣級以下政府基本上沒有專門的機構(gòu)和專職工作人員；環(huán)保部門成為政府的附屬，滋生“地方保護主義”，環(huán)保部門對應(yīng)政府經(jīng)濟發(fā)展要求，對高污染企業(yè)不管不問。

環(huán)保資金投入少。國家逐漸重視環(huán)境問題，堅持走可持續(xù)發(fā)展道路，完善環(huán)境保護稅制度、國家防范治理環(huán)境污染的資金投入加大，但對于農(nóng)村環(huán)境防治與污染治理的重視與投入很少甚至沒有。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村發(fā)展速度與污染治理不匹配，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染愈發(fā)嚴重。

(三)從農(nóng)民個人角度

古之詩人托物取況，語多精切。如東坡詠海棠云：……山谷詠荼蘼云：“露濕何郎試湯餅，日烘荀令炷爐香。”以丈夫譬花也。崔文靖恒詠黑豆云：“白眼似嫌憎客意，漆身還有報仇心。”以文人烈士譬黑豆，用事奇特，殆不讓二老。[10](8冊，P244-245)

在農(nóng)民環(huán)境權(quán)受損中，農(nóng)民扮演著兩種角色，一是受損者，二是加害者。權(quán)利受損來自于第三方的加害行為、農(nóng)民自身的加害行為及權(quán)利救濟的不能。農(nóng)民自身加害行為，一方面是由于環(huán)保意識淡薄，不能意識到自身行為會對環(huán)境造成污染；另一方面是有環(huán)保意識，但在環(huán)境收益與環(huán)境成本權(quán)衡下，缺乏自我約束，做出了不理性的環(huán)境行為。權(quán)利救濟的不能除了現(xiàn)行制度缺陷、農(nóng)村處于弱勢地位格局外，還包括農(nóng)民自身原因。農(nóng)民面對外來環(huán)境負面影響缺乏維權(quán)意識，②更多的是希望通過經(jīng)濟補償彌補損害，極少考慮環(huán)境問題。其次，農(nóng)民有厭訟的心理，面對環(huán)境侵權(quán)時，多采用向村委反映、向政府檢舉、向媒體曝光等柔弱的農(nóng)民環(huán)境權(quán)救濟行為或者“圍堵廠門、吵架自殺”等極端手段。

三、農(nóng)民環(huán)境權(quán)困境的破解路徑

(一)完善立法空白

1.填補法律制度漏洞

重視對農(nóng)村環(huán)境的保護，將農(nóng)村環(huán)境污染與資源破壞納入立法調(diào)整范圍內(nèi)；通過法律法規(guī)確定農(nóng)民環(huán)境權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、實現(xiàn)方式和救濟途徑，包括知情權(quán)、參與權(quán)等，權(quán)利救濟的具體操作辦法，侵權(quán)賠償?shù)挠嬎愕龋桓淖円酝h(huán)境立法的原則性規(guī)定，通過刑法、民法、訴訟法等部門對農(nóng)民環(huán)境權(quán)進行具體化、細化；完善《環(huán)境保護法》，制定或者修改《水污染防治法》、《土壤環(huán)境保護法》等單行法律法規(guī)，全面落實農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)范。

2.明確訴訟機制

(1)放寬主體資格限制。我國現(xiàn)行法律體系下，沒有明確環(huán)境侵權(quán)的性質(zhì)，將其視為特殊侵權(quán)，基于此前提，環(huán)境侵權(quán)案件的原告限于直接利害關(guān)系人，而非直接利害關(guān)系人(如環(huán)保團體)基本被排除在外。③該規(guī)定與環(huán)境侵權(quán)的公害性和訴訟的公益性相悖。我國應(yīng)向發(fā)達國家學(xué)習，公民個人、社會組織或者國家機關(guān)都可以提起訴訟，賦予非利害關(guān)系人甚至利害關(guān)系人后代環(huán)境訴權(quán)。

(2)確立環(huán)境侵權(quán)的歸責原則與舉證原則。歸責原則及舉證原則旨在分配當事人的證明風險，對雙方利益達到權(quán)衡。農(nóng)民在環(huán)境資源分配、環(huán)境污染防治及舉證責任上本就處于弱勢地位，立法應(yīng)當傾斜保護，確立無過錯歸責原則和因果關(guān)系推定原則。

(3)確立強化訴訟中的權(quán)利預(yù)先保護措施。基于農(nóng)民環(huán)境權(quán)損害的不可回復(fù)性，農(nóng)民在訴訟中弱勢地位考慮，實現(xiàn)農(nóng)民與侵權(quán)者在訴訟能力上達到平衡，我國應(yīng)當吸收借鑒國外關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的經(jīng)驗，確立并強化權(quán)利的預(yù)先保護措施，例如：財產(chǎn)保全、證據(jù)保全、環(huán)境侵權(quán)中止行政命令、損害賠償先予執(zhí)行等，從訴訟制度設(shè)計上體現(xiàn)對農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的傾斜性保護。

(二)政府加大對農(nóng)村環(huán)境的重視

健全管理機制。擴展環(huán)保機構(gòu)設(shè)立的深度，以鄉(xiāng)級作為機構(gòu)的最基層，理清層級部門及同級部門之間的關(guān)系，明確各部門的職責范圍；建立考核制度，并將本地區(qū)農(nóng)村環(huán)境狀況納入評價政府、環(huán)保部門工作的主要內(nèi)容，督促工作人員落實在農(nóng)村環(huán)境保護中的職責；給予環(huán)保部門獨立權(quán)，保證環(huán)保部門的獨立工作和問題處理的公正性。環(huán)保部門重視信息公開制度的建立，政府加強對農(nóng)村環(huán)境的重視，將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與防治污染經(jīng)費納入政府財政預(yù)算，加大對農(nóng)村環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

(三)明確企業(yè)環(huán)境責任，消除環(huán)境權(quán)益不公

“環(huán)境正義保障環(huán)境不正義的受害者能夠受到完全的賠償、傷害的修繕以及良好的醫(yī)療服務(wù)”④我國應(yīng)當打破企業(yè)污染與城市發(fā)展由農(nóng)村環(huán)境承擔代價，企業(yè)承擔極少治污責任的局面。誰污染誰承擔責任，明確作為環(huán)境污染大戶的企業(yè)的治污責任，加大污染企業(yè)的違法成本，同時明確企業(yè)對農(nóng)民環(huán)境權(quán)的補償責任。企業(yè)應(yīng)當明確自身責任：企業(yè)進行自查，在排污方面加大技術(shù)投入，從根源上減少污染物排放；企業(yè)對已經(jīng)造成的污染不逃避責任，按照法律法規(guī)規(guī)定繳納治污費。法律對企業(yè)責任做強制性規(guī)定：法律明確規(guī)定加大違法排污企業(yè)的費用繳納，并完善相關(guān)的污染與收費標準，以加強可操作性；法律需要將農(nóng)民生態(tài)補償?shù)恼敊?quán)益以權(quán)利形式確定下來，完善企業(yè)對農(nóng)民環(huán)境權(quán)的補償標準。

(四)提高農(nóng)民環(huán)保意識

筆者認為提高農(nóng)民的環(huán)保意識需要依靠政府、環(huán)境非政府組織與農(nóng)民三者的力量。政府加大對環(huán)保宣傳教育的力度，可以通過農(nóng)民喜聞樂見的文藝演出、有獎競猜等活動，讓農(nóng)民自覺參與其中，潛移默化影響著農(nóng)民的環(huán)保意識；環(huán)境非政府組織是農(nóng)民與政府之間的溝通樞紐，相比政府的威嚴，更容易地與農(nóng)民親近，一方面可以上傳農(nóng)民的呼聲，下達政府的建議；另一方面因其自發(fā)性更能帶動農(nóng)民學(xué)習環(huán)保知識的積極性，對個別農(nóng)民的污染行為也能采取針對性的解決方式。農(nóng)民應(yīng)加強自律，學(xué)習環(huán)保知識的同時，能減少為獲得個人利益而采取的非理性污染行為。

[ 注 釋 ]

①孟慶濤.環(huán)境權(quán)及其訴訟救濟[M].北京：法律出版社，2014：128.

②吳獻萍.我國農(nóng)民環(huán)境權(quán)法律保護的不足及其完善[J].文史博覽，2007.

③孟慶濤.環(huán)境權(quán)及其訴訟救濟[M].北京：法律出版社，2014：137.

④曾建平.環(huán)境公正三題[J].中共中央黨校學(xué)報，2007.

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2095-4379-(2017)18-0129-02

劉靜潛(1995-)，女，漢族，重慶人，西南政法大學(xué)，本科生。