統籌城鄉發展一體化的法律對策
——以完善城鄉二元土地權利結構為視角

王 丹

南京農業大學，江蘇 南京 210095

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統籌城鄉發展一體化的法律對策
——以完善城鄉二元土地權利結構為視角

王 丹

南京農業大學，江蘇 南京 210095

現行城鄉土地權利二元結構是制約城鄉一體化的核心問題，同時也是加劇社會不公平的重要原因。但是城鄉土地二元結構既有歷史原因，又有現實原因，因此必須通過深化改革土地二元權利結構體系，促進城鄉土地市場一化，才能促進城鄉平等發展，維護社會公平正義。

城鄉發展一體化；城鄉土地權利二元結構

如今我國經歷了改革開放三十多年后，已經進入世界第二大經濟體，經濟發展迅速，綜合國力不斷提升。當然取得這些成就的令人可喜，但是隱藏在經濟高速發展下的矛盾仍然突出。例如，現今目前制約我國經濟進一步發展重要因素就是城鄉發展嚴重不平衡的二元結構。尤其以土地權利二元結構矛盾為核心問題。同時城市與農村之間的關系問題一直是中國的重大問題之一，而農村與城市之間不合理的土地二元權利結構是中國城鄉二元結構中核心的問題。因此探討如何完善城鄉土地二元權利結構是促進城鄉發展一體化的重大積極因素。

一、城鄉二元土地權利結構形成的歷史原因

(一)從新中國建立到改革開放前的一段時間以來城市土地一直是國家公有，國家統一規劃土地用途，來進行城市國防、工業建設。而農村土地經歷一個變化：從農民的私有，到農村合作社所有，再到人民公社所有。

1.農村土地私有制階段：1950年國家進行土地改革，廢除了地主階級封建剝奪所有制，變農民所有制。農村擁有土地所有權，成為了農業生產的主體，但是只有占有、使用、收益的權利，沒有自由處分的權利。

2.農村合作社階段：1953年起，我國農村開始農村合作化的制度，通過互助合作的形式將農村私有制的小農經濟逐步改變為土地資料公有制的合作社經濟過程。

3.人民公社：1958年起，中央決定在農村建立人民公社。人民公社主要特點是“一大二公”。一大指的是規模大，二公指的是公有化程度高，社員的一切生產資料包括土地都歸公社所有。[1]人民公社采用集體勞作，干活不記工，吃飯不掏，這是人民公社化形式下的主要現象。

4.改革開放以來，以家庭聯產承包責任制為起點，掀起了“包產到戶，包干到戶的形式高潮，這極大地促進了農民生產積極性。同時這也慢慢在農村集體土地權權利上面衍生了一種新型權利：土地承包經營權。

5.1986年因為家庭聯產責任承包制導致農村土地碎片化、農產品產量不足的弊病逐漸顯露，國家發布了《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》開始對亂占耕地進行調控，并將農村集體土地建設用地審批權收回了國家自己手里。[2]而農村土地不能進行商品交易，只能農村集體內部成員之間中流轉。

(二)城市土地一直是屬于國家所有，全部按照國家的計劃、劃撥，建設使用。而到了90年代初期，隨著國務院發布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》后，城市國有土地有償出售，逐步形成了城市土地商品市場。

二、現行城鄉土地二元權利結構之間的矛盾

(一)現行的城市與農村之間的土地法律規范是二元對立的體系

城市國有土地的法律法規和政策基本上是規定城市土地商品市場如何運行的，而農村土地則嚴格按照國家法律法規規定的嚴格的使用用途，不可以在商品市場中隨意流轉。因此現行國家對于城鄉與土地兩種政策設計安排會導致進一步強化城鄉之間的不平等的二元現象。

(二)現行的城鄉土地二元結構矛盾特征主要有

1.土地配置方式不合理。現今城市土地是國家所有，除了國家機關用地，軍事用地，和基礎設施用地、公益用地等必要性用地外，城市土地基本上按國家審批、出租、租賃等有償劃撥方式進入土地商品市場。城市土地進入商品市場后，可以按照市場化經營方式，自由流通。[3]而農村土地是農村集體所有，農村土地只能按照特定的用途使用，不能隨便改變用途，更不能隨便在商品土地市場中自由流轉。例如農村耕地只能用來耕種，宅基地只能用作農民住房。這種嚴重分立的土地配置方式，導致城鄉之間不平等的差距的越來越大。

2.土地權利分配不合理。城市土地所有權歸國家，但是國家將土地所有權分離出來，產生了建設用地使用權。建設用地使用權是一種用益物權，可以自由流轉。用益物權人可以有占有、使用、處分、收益的權利。而農村土地是集體所有，農民對于土地只有土地承包經營權和宅基地使用權。這兩種權利雖然都是用益物權。但是它們只有占有、使用的權利，不能隨意轉讓其土地權利。而城市土地權利人擁有完全市場的權利，而農村土地權利人只是有限土地權利，這樣進一步導致兩者之間權利的不平等，會導致城鄉土地權利二元結構的固化。

3.土地權利受到侵害救濟方式不平等。(1)首先，當城市居民權利人的土地權利受到侵害的時候，有《憲法》、《物權法》嚴格的保護。這使得城市土地權利人的保護方式十分成熟。而農村土地權利人受到損害時，雖然可以援用《憲法》和《物權法》的保護，但是《物權法》、《土地管理法》等有關法律規定①，當農村土地權利受到侵害的時候，賠償金額只能按照土地的原先使用用途進行賠償，賠償金額很少。所以農民無法保障自己的權利。因此這兩種不同的救濟方式使得城市與農村之間土地權利進一步不平。(2)其次，按照《物權法》、《土地管理法》有關規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。但是城市土地權利人享有更完整的權利。當他們的房屋、土地被政府征收的時候，完全是按照市場價格來計算，這充分保障了城市土地權利人的利益。而農村土地權利人，當他們農業耕地、宅基地被政府征用的時候，只是按照原耕地使用的價格補償農民。而且對于土地增值收益這一塊，農民完全不享有其利益。征地補償費標準過低，低價強征農民承包地，加上各種方式的截留與扣繳農民的補償安置費用，帶給農民的收益非常少等。[4]

4.土地用途管制制度不合理。現行的《土地管理法》規定，通過編制土地利用總體規劃、劃定土地用途區、確定土地使用限制條件，嚴格限制農用地特別是耕地轉為建設用地。[5]因此城市土地除了國家的國防、軍事、機關等專門機構用地使用規劃是嚴格按照劃撥程序進行的。其他土地都是國家批復，進入土地二級市場上面，作為商品可以自由買賣流轉。而對于農村土地則是實行嚴格的用途管制制度。這使得農村土地想要能夠自由流轉，必須先由國家征地，轉變成建設用地后，才可以自由流通。這種不合理制度安排會使得政府為了利益會不斷侵占農民土地，會導致農民土地權利嚴重受到侵害。

三、完善城鄉土地權利結構一體化的建議

經過上述對于城鄉土地權利二元結構形成的歷史原因和現行矛盾的分析后，本人認為要促進城鄉一體化，必須建立、健全、完善城鄉土地權利結構一體化。對此本人對于完善城鄉土地結構一體化有以下建議：

(一)建立統一的城鄉土地交易市場

前面已經指出城市土地建設土地配置基本上按照市場運行方式，可以進行商品交易。農村土地只能按照其規定的用途來進行運作，這導致農村土地根本沒有真正的土地商品市場。所以國家必須建立統一城鄉一體化的土地交易市場，才能進一步打破不平等的城鄉土地二元結構。

(二)建立公平的土地權利分配方式

前面筆者已經分析了城市土地權利與農村土地權利完全是兩種權利配置方式。城市土地權利是完整物權可以自由交易，而農村土地權利是有限物權，只能享有占有、使用的權利，不能在商品市場自由流轉。所以國家必須重新設置農村集體土地權利，尤其是土地承包經營權和宅基地使用權。第一，在將農村集體土地分為農村集體所有權、土地承包權、土地經營權“三權分置”的國家重大政策的背景下，一些地方已經試點將將土地承包經營權分離，將土經營權入市，進行商品化運行。在現行試點地區下，農民取得土地承包經營權后，可以將土地經營權投入土地市場進行商品化交易。這可以使得農民與城市居民取得相同的土地權利。第二，對于農村宅基地來說，農民不能把它與農村集體組織成員外的人進行交易，導致宅基地不能進行正常的市場化流轉，不能保證農民利益。因此現行國家一些地區也開始試點，允許符合條件的宅基地可以入市，進行商品化交易。這兩種方式可以更好地保護農民利益，進一步促進城鄉之間土地權利平等化。

(三)完善相關法律法規的救濟方式

前面本人已經指出，對于城市居民來說，當他們相關土地權利，受到侵害的時候，救濟方式已經十分成熟。而且他們土地權利受到侵害，完全按照市場化商品價格進行賠償，但是農村土地權利人受到侵害，賠償金額很少不足以保護農民利益。因此國家及有關部門應該完善現行的法律法規來使得農村土地權利保護與城市土地權利保護之間平等，使得農村經濟進一步平穩發展。

(四)完善土地管理制度

前面已經說明：農村土地有有嚴格的土地管理制度，必須堅持耕地紅線不能變，嚴格控制農轉非，這對于促進城鄉土地市場一體化來說，有著巨大阻礙作用。因此必須在現有堅持十八億畝紅線耕地情況不變情形，適當允許一些符合標準的耕地進行商業化運作，這樣對于穩定農村發展和保護農民利益來說，具有巨大作用。

綜上所述，城鄉土地權利二元結構是目前制約城鄉一體化發展的核心問題，因此必須促進城鄉土地一體化市場，維護農村、農民利益，這對于維護社會穩定，促進社會公平正義具有重大意義。

[ 注 釋 ]

①<物權法>第42條，<土地管理法>第31條規定.

[1]李景剛.我國城鄉二元經濟結構與一體化土地市場制度改革及政策[Z].中國會議，2016(07)：2-3.

[2]李景剛.我國城鄉二元經濟結構與一體化土地市場制度改革及政策[Z].中國會議，2016(07)：5-7.

[3]劉守英.中國城鄉二元土地制度的特征問題與改革[J].國家經濟評論，2014(03)：2-3.

[4]何立勝.我國城鄉二元土地產權特性與農民土地權益的制度保障[J].貴州科學，2011(10)：46.

[5]國務院發展研究中心農村課題組，葉興慶，徐小青.從城鄉二元到城鄉一體——我國城鄉二元體制的突出矛盾與未來走向[J].管理世界，2014：5-6.

D922.181；D

A

2095-4379-(2017)18-0123-02

王丹(1991-)，男，漢族，安徽人，南京農業大學，經濟法專業研究生，研究方向：市場規制法。