文物古跡保護(hù)及周邊治安環(huán)境治理問題研究*
——以徐州漢代古墓為例

曹月潔 孫傲傲

江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031

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文物古跡保護(hù)及周邊治安環(huán)境治理問題研究*
——以徐州漢代古墓為例

曹月潔 孫傲傲

江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031

本文以徐州漢代古墓文物古跡為例，通過對(duì)其保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行研究，深入分析其周邊治安環(huán)境存在的問題及成因，并積極探索尋求可行性治理對(duì)策，尤其是有關(guān)警察對(duì)于文物古跡周邊治安環(huán)境的治理方面可操作措施，以期為我國(guó)的文物古跡保護(hù)事業(yè)盡一份綿薄之力。

徐州漢代古墓；文物古跡保護(hù)；治安環(huán)境；警力治理

一、徐州漢代古墓概況

徐州是兩漢文化的發(fā)源地，其承載的“楚風(fēng)漢韻”在我國(guó)乃至全世界擁有特殊的歷史地位。作為文化的實(shí)質(zhì)載體，大量的文物古跡留存至今，成為“劉邦故里、項(xiàng)羽故都”一道道獨(dú)特而富有歷史意義的風(fēng)景線。在當(dāng)今考古屆專家們的眼中，“研究西漢考古，徐州是圣地，非來不可[1]。”目前，徐州境內(nèi)發(fā)現(xiàn)兩漢諸侯王墓十余處，墓葬近二十座，其中已發(fā)掘的8處楚王(后)陵墓出土了大量重要的珍貴文物，是考古界史學(xué)界研究西漢政治、經(jīng)濟(jì)、文化的珍貴材料。

二、徐州漢代古墓文物古跡保護(hù)的重要性及其現(xiàn)狀

(一)徐州漢代古墓文物古跡保護(hù)的重要性

1.漢代墓葬是針對(duì)徐州漢代考古的直接材料，是研究漢代徐州社會(huì)發(fā)展歷程的重要參考標(biāo)尺之一。

2.對(duì)徐州漢代古墓文物古跡進(jìn)行保護(hù)性研究，可以使徐州祖先創(chuàng)造的物質(zhì)文明得到有效保存。

3.有效地保護(hù)文物古跡及對(duì)周邊治安環(huán)境治理問題進(jìn)行研究，對(duì)文物古跡進(jìn)行合理開發(fā)，有助于促進(jìn)徐州地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升人民生活水平。

4.對(duì)徐州古墓文物古跡周邊治安環(huán)境治理問題進(jìn)行研究，對(duì)于我國(guó)其他地區(qū)的文物古跡保護(hù)也有著極強(qiáng)的借鑒作用。

(二)徐州漢代古墓文物古跡保護(hù)的現(xiàn)狀

1.管理機(jī)制的局限性

當(dāng)前我國(guó)的文物古跡旅游開發(fā)缺少一套與現(xiàn)狀相適應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管體制，導(dǎo)致資源所有者的職能虛化，職能重復(fù)、管理交叉狀況直接降低了資源利用率，導(dǎo)致很多文物古跡的開發(fā)陷入被動(dòng)的局面，徐州漢墓便是其中受到?jīng)_擊比較嚴(yán)重的文物古跡。管理服務(wù)過于在意形式，沒有深層次考慮措施的施行。

2.文化宣傳力度不夠

當(dāng)前徐州作為旅游城市的形象還未達(dá)深入人心的地步，所以能夠?qū)⑵渑c兩漢文化相聯(lián)系的人并不多。徐州兩漢文化品牌建設(shè)欠缺力度。政府在其中并沒有投入足夠人財(cái)物力。

3.忽視警務(wù)這一重要助力

對(duì)于漢墓文物古跡保護(hù)大多依靠旅游管理文化管理部門，對(duì)于周邊環(huán)境治安管理過分依賴城管力量，管理方式上顯得有些力不從心，忽略警力這一重要力量。如果將警力投入其中，局面會(huì)有所改觀。畢竟公安警察是國(guó)家力量的重要組成部分，維護(hù)社會(huì)和諧保證人民安康也是其重要職責(zé)所在。

三、徐州漢代古墓文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題及成因

(一)徐州漢代古墓文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題

1.人員流動(dòng)較大，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，犯罪成本較低

眾所周知，文物古跡的周邊環(huán)境十分復(fù)雜，有時(shí)候治安力量會(huì)顯得相對(duì)不足，存在著諸多安全隱患。文物古跡大多地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，周圍社會(huì)閑散人員比較多，導(dǎo)致游客被搶劫、勒索甚至傷害的事件時(shí)有發(fā)生。此外，文物古跡周邊的各類餐館、酒吧、網(wǎng)吧、旅店等經(jīng)營(yíng)娛樂場(chǎng)所內(nèi)部情況復(fù)雜，還存在著各種流動(dòng)小攤無證經(jīng)營(yíng)、違規(guī)服務(wù)等問題。營(yíng)業(yè)人員之間、營(yíng)業(yè)人員與游客、游客與游客之間時(shí)常發(fā)生摩擦，有時(shí)候甚至還出現(xiàn)打架斗毆的現(xiàn)象。而且這類場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)條件大多十分的簡(jiǎn)陋，私拉電線，違章違規(guī)裝修，缺乏必要的消防設(shè)施。這些現(xiàn)象的存在，給文物古跡周邊環(huán)境的治安管理工作帶來很大的困難。

2.救濟(jì)途徑艱難

文物古跡周邊環(huán)境治理問題是當(dāng)?shù)卣块T的事情，對(duì)于工商、城管、文化等諸多政府職能部門有所涉及。但有關(guān)職能部門針對(duì)安全防范的管理權(quán)限往往僅限于文物古跡內(nèi)部，在整治周邊環(huán)境的時(shí)候，常常由于沒有執(zhí)法權(quán)限而顯得心有余而力不足[2]。另外，在整個(gè)周邊環(huán)境治理當(dāng)中，許多游客因?yàn)闆]有多少時(shí)間，嫌處理問題比較麻煩，同時(shí)對(duì)于法律適用的認(rèn)知度不夠，法律意識(shí)淡薄，自我保護(hù)意識(shí)非常欠缺，作為相對(duì)弱勢(shì)的一方，其在權(quán)益受到侵害時(shí)往往極少使用法律途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。而且店家、攤販長(zhǎng)期駐扎在文物古跡周邊，對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境相對(duì)較熟悉，處理問題時(shí)，顯得比遭受壓迫的游客氣勢(shì)更足。因此，很多游客在文物古跡景點(diǎn)內(nèi)及周邊場(chǎng)所消費(fèi)過程中，遇到自身權(quán)益被侵犯，大多數(shù)都會(huì)顯得束手無措，往往最終選擇忍氣吞聲。

(二)徐州漢代古墓文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題成因

1.政府欠缺足夠的對(duì)于文物古跡保護(hù)及管理的投入力度

文物古跡周邊環(huán)境綜合管理體制不規(guī)范。因涉及到諸多政府職能部門，管理難度比較大，很難建立起相應(yīng)有效的運(yùn)行及考核機(jī)制，社會(huì)治安的綜合管理確難得到統(tǒng)籌合作，這就造成了當(dāng)?shù)馗髀毮懿块T的各自為政，各管一攤，綜合治理的辦公室逐漸成為一種擺設(shè)，也很少就文物古跡周邊治安環(huán)境的治理工作定期進(jìn)行聯(lián)合督導(dǎo)、檢查以及考核。因此，文物古跡周邊環(huán)境管理體制十分不完善，責(zé)任主體不明確，甚至互相推諉扯皮推卸責(zé)任，文物古跡周邊治安環(huán)境問題根本得不到及時(shí)有效徹底地治理，同時(shí)，人員相對(duì)不足和治安、消防設(shè)施的相對(duì)落后的情況，都使治安環(huán)境本來就十分復(fù)雜局面雪上加霜，面臨更多的困難與挑戰(zhàn)。前路漫漫，任重道遠(yuǎn)。

2.周邊警力安保不足，應(yīng)急機(jī)制不完善

通過實(shí)地考察走訪調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在文物古跡周邊治安管理上，當(dāng)?shù)赝度氲木ε渲梅矫婷黠@并不是很充足。這就導(dǎo)致許多不法分子肆意地侵害游客的權(quán)益，違法亂紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。根據(jù)調(diào)查，在文物古跡周邊普遍存在盜竊、糾紛爭(zhēng)端等難以解決的現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)文物古跡周邊治安環(huán)境的警力投入力度，嚴(yán)打不法分子，使游客及其他人員的人身財(cái)產(chǎn)安全得到有效保證[3]。

3.公眾對(duì)于文物古跡周邊治安環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度不夠

公眾絕大多數(shù)只熱衷于探討如何保護(hù)文物古跡，使其免遭盜墓、亂涂亂畫等方式損毀，鮮少注意到還有如何提高文物古跡周邊治安環(huán)境的保護(hù)能力這一難題的存在。但也有些專家學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這一問題的存在，卻潛意識(shí)地將這一難題全都拋給政府，以期待政府自己可以有效解決，卻忘記這歸根結(jié)底還是個(gè)社會(huì)問題，需要各方面的共同努力通力協(xié)作。所以，當(dāng)下很少有學(xué)者研究這一問題，也就沒有多少專業(yè)的文物古跡周邊治安環(huán)境的治理方法得以借鑒。

四、文物古跡周邊治安環(huán)境問題的有效治理措施

(一)增強(qiáng)公眾對(duì)于保護(hù)和管理文物古跡周邊環(huán)境的意識(shí)

政府要多多采取公眾喜聞樂見、寓教于樂的形式，通過各種有效的途徑，切實(shí)開展全面性的安全教育教學(xué)活動(dòng)，增強(qiáng)全民保護(hù)和管理文物古跡周邊環(huán)境的思想意識(shí)和法制觀念，提高公民的自我保護(hù)意識(shí)、危險(xiǎn)識(shí)別意識(shí)和安全防范能力。要加強(qiáng)對(duì)公眾進(jìn)行防騙、防盜、防搶劫等各方面進(jìn)行安全知識(shí)教育[4]。針對(duì)游客對(duì)周邊環(huán)境不熟悉，防范意識(shí)薄弱的現(xiàn)象，應(yīng)重點(diǎn)做好安全教育工作，提高游客自身重視防范工作的自覺性與主動(dòng)性，使公眾樹立積極主動(dòng)防范的意識(shí)。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于文物保護(hù)的立法

我國(guó)應(yīng)先制定具有基本法律性質(zhì)的《文物保護(hù)法》，再?gòu)牟煌奈奈镆鼗蛘呶奈锉Ｗo(hù)具體措施或者文物古跡周邊環(huán)境保護(hù)等視角出發(fā)去分種類制定單行法，以加強(qiáng)對(duì)于文物古跡的保護(hù)與監(jiān)管懲處力度[5]。

(三)明確法律責(zé)任，落實(shí)責(zé)任追究

對(duì)于文物古跡周邊環(huán)境治安管理的考核辦法，要根據(jù)當(dāng)前治理存在的問題進(jìn)行合理歸責(zé)，制定出具體要達(dá)成的工作目標(biāo)。根據(jù)文物古跡周邊環(huán)境治理的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)各個(gè)治安主體進(jìn)行不定期考核，定期將考核結(jié)果進(jìn)行公布，將各自的考核結(jié)果與年終考核相掛鉤，對(duì)于考核不合格的部門和個(gè)人，限期改正[6]。而對(duì)那些治理工作中存在重大失誤，造成惡劣影響的部門或個(gè)人，絕不姑息，實(shí)行法律責(zé)任追究，給予其行政處罰甚至刑事處罰。完善文物古跡周邊環(huán)境的治理監(jiān)督制度，不定期對(duì)周邊治安環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督檢查，敦促各個(gè)治安主體落實(shí)其法定職責(zé)。文物古跡周邊治安屬于社會(huì)治安的比較重要的部門和敏感的區(qū)域，實(shí)地落實(shí)責(zé)任追究制度，這樣，才能有效妥善地對(duì)治安工作進(jìn)行定量考核以及開展獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)。

(四)建立文物古跡周邊環(huán)境治安聯(lián)動(dòng)機(jī)制

眾人拾柴火焰高。一是須要以法律確定各政府職能部門在文物古跡周邊環(huán)境治安管理過程中的職責(zé)與任務(wù)。文物古跡周邊治安環(huán)境管理，涉及到許多政府職能部門，包括公安、工商、文化、城管和交通等，需要各政府職能部門的通力配合，才能夠有針對(duì)性地解決保護(hù)游客人身財(cái)產(chǎn)安全所涉及到的各種問題[7]。二是政府須加大資金投入力度，完善文物古跡周邊治安設(shè)施的工程建設(shè)，同時(shí)也有利于對(duì)周邊環(huán)境治安的監(jiān)管，可以通過增加安裝攝像頭、路燈的數(shù)量，來提高治安工作的效率。三是可以加強(qiáng)景點(diǎn)與景點(diǎn)之間的治安力量的結(jié)合，聯(lián)手治理既可以節(jié)約治安管理的成本，還可以提高危險(xiǎn)的預(yù)防能力。建立區(qū)域性周邊環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議制，可以定期召開負(fù)責(zé)人碰頭會(huì)議，對(duì)治安信息的交流討論，提出工作中存在的問題，積極分析，集思廣益，建言獻(xiàn)策，研究出行之有效的解決方法[8]。只有這樣，才能妥善協(xié)調(diào)各個(gè)文物古跡周邊的治安力量，解決好文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題，為徐州的旅游事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)安全、文明的環(huán)境，提升徐州的旅游形象，促進(jìn)徐州的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

(五)有關(guān)警力對(duì)文物古跡周邊環(huán)境治理的可行性措施

在文物古跡環(huán)境保護(hù)地區(qū)加大警力的投入數(shù)量，切實(shí)提高文物古跡周邊治安環(huán)境問題處理的質(zhì)量。要積極選擇責(zé)任心強(qiáng)、有奉獻(xiàn)精神，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的具有極強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)的警察充實(shí)到治理隊(duì)伍中來。適度提高工資福利待遇以增強(qiáng)他們的工作積極性，關(guān)心他們的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，給予他們足夠的尊重及重視，讓他們感受到組織的溫暖，使他們能夠安心工作，以達(dá)到穩(wěn)定這支隊(duì)伍的發(fā)展的目的。同時(shí)，要經(jīng)常對(duì)這部分警力進(jìn)行專業(yè)技能的培訓(xùn)，提高他們的執(zhí)法水平。只有這樣，才能有效提高文物古跡周邊環(huán)境治安管理工作的水平及效率，才能切實(shí)保證環(huán)境的穩(wěn)定與安全文明。

目前我國(guó)的文物古跡治安環(huán)境保護(hù)鮮少有使用警力的現(xiàn)象，大概是因?yàn)楫?dāng)下警力不足，實(shí)難對(duì)治理文物古跡周邊治安環(huán)境給予支援。警力不足有以下途徑進(jìn)行改善。

1.精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)，充實(shí)基層，使民警真正沉到基層所隊(duì)，將警力擺到街面、路面和維護(hù)社會(huì)治安最需要的地方。

(1)合并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。按照各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)突出戰(zhàn)斗實(shí)體的需求相關(guān)機(jī)構(gòu)歸類合并，一定幅度上削減不必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將合并后的富余警力充實(shí)到基層一線，增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)能力。

(2)規(guī)范警種職能。職責(zé)清晰可使警力資源合理操作。必須依照警察法的規(guī)定，明確各種職責(zé)，相應(yīng)地配置、開發(fā)警力資源。

(3)減少層次領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，壓減內(nèi)勤人數(shù)。在保證正常工作前提下，要盡量減少層次領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，避免出現(xiàn)“多頭指揮”。同時(shí)要探索壓減內(nèi)勤新途徑新方法。

2.改善傳統(tǒng)用人機(jī)制，發(fā)揮合理配置警力的潛力。要堅(jiān)持科學(xué)用警，不斷建立科學(xué)、合理的警力資源配置機(jī)制，以增強(qiáng)戰(zhàn)斗力。

(1)創(chuàng)新“用兵”機(jī)制。在警力使用過程中實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合，在實(shí)際工作中，適當(dāng)?shù)貙⒙毮芟嗨频牟块T組合起來開展工作，發(fā)揮整體效應(yīng)，使警力使用的更加集中，更具戰(zhàn)斗力。

(2)創(chuàng)新“用人”機(jī)制。由于受傳統(tǒng)管理模式的影響，一些公安機(jī)關(guān)在用人上難以使每位民警人盡其人，因而也難以使每位民警的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性得到最大化的發(fā)揮。要發(fā)揮民警的潛力，就必須將他們放在最合適的崗位上，充分發(fā)揮其聰明才智，創(chuàng)造性地開展警務(wù)工作。

五、結(jié)語

文物古跡周邊治安環(huán)境是社會(huì)治安環(huán)境的重要組成部分。目前，對(duì)于其治理的相關(guān)主體的權(quán)責(zé)尚不明確，急須加強(qiáng)立法，為文物古跡周邊治安環(huán)境的治理提供法律制度方面的保障。同時(shí)，要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，為文物古跡周邊治安環(huán)境的治理投入足夠的人力財(cái)力物力的支持與幫助，才能有效地治理文物古跡周邊的治安環(huán)境問題，提高保護(hù)文物古跡的能力。

[1]劉尊志.徐州漢墓與漢代社會(huì)研究[D].鄭州大學(xué)，2007(5).

[2]王運(yùn)良.中國(guó)“文物保護(hù)單位”制度研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2009(3).

[3]王婷.漢代黃淮海地區(qū)部分諸侯王墓的保護(hù)與開發(fā)利用研究[D].河北師范大學(xué)，2016(5).

[4]李欣韻.成都代表性道教宮觀環(huán)境研究初探[D].北京林業(yè)大學(xué)，2014(4).

[5]尹洪志.當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治安的主要問題及其對(duì)策研究[D].湖南師范大學(xué)，2013.

[6]王瑤，牛晶瑩，佘曉，等.大學(xué)校園周邊治安環(huán)境問題治理及法律對(duì)策[J].商，2016(5).

[7]羅金鳳，楊毅，曲永照.高校周邊治安環(huán)境存在的主要問題與治理對(duì)策研究[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1).

[8]李英.試論我國(guó)高校周圍治安環(huán)境的問題和治理對(duì)策[J].中外企業(yè)家，2016(9).

* 江蘇省高校大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環(huán)境治理研究”(項(xiàng)目編號(hào)：201610329030Y)階段性成果。指導(dǎo)老師：周寅，江蘇警官學(xué)院科研處處長(zhǎng)、副教授。資金由江蘇警官學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目資助。

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2095-4379-(2017)18-0062-03

曹月潔(1995-)，女，江蘇連云港人，江蘇警官學(xué)院，民商法學(xué)專業(yè)本科；孫傲傲(1995-)，男，漢族，江蘇徐州人，江蘇警官學(xué)院，民商法學(xué)專業(yè)本科。