行政機關在舉報案件辦理中如何正確履行職責

文/王瑋娟

行政機關在舉報案件辦理中如何正確履行職責

文/王瑋娟

一、案例背景

近年來，各區市場監管局收到的申訴舉報案件逐年激增，由此引發的行政爭議也明顯增多。上海市質量技監局近三年來受理的行政復議案件中，申訴舉報類案件占比達80%以上，且呈現出申請主體專業化、案情復雜化的趨勢。本案是一起對舉報答復不服提起的行政復議案，市質量技監局做出了撤銷原具體行政行為的決定。筆者試圖通過對該案的審理過程進行回顧，分析引發爭議的焦點問題，為同類案件的處理提供指引。

二、案情內容

2016年7月17日，張某向甲區市場監管局寄送舉報信，反映其在D公司的某電子商務官方網站購買的“水族箱燈具”未經強制性產品認證，違反了《強制性產品認證管理規定》等，要求：1.受理并書面回復；2.依法立案查處；3.依法舉報獎勵；4.書面告知處理結果。

甲區市場監管局收到舉報材料后，于2016年7月26日對D公司進行調查，發現涉案產品名稱為“炫彩水陸兩用燈”，型號ADQ-300，由電源適配器和燈管兩部分組成，其中電源適配器型號：BX-1201000，輸入：100-240V 50/60Hz，輸出：12V-1A，生產企業為注冊在乙市的F公司，燈管和外包裝上未標注產品的執行標準、廠址等其他信息。甲區市場監管局認為，D公司所銷售的涉案產品及其包裝物上未標注廠址的行為違反了《產品質量法》第三十六條的規定，依據《產品質量法》第五十四條，于2016年8月3日制發《責令改正通知書》，責令其改正違法行為；對于涉案產品是否需經強制性產品認證的問題，根據國家認監委2014年第45號公告《國家認監委關于發布強制性產品認證目錄描述與界定表的公告》，水族箱燈具適用范圍的描述或列舉未“……使用光源、電源電壓高于36V和不超過1000 V的家用水族燈具……”，適用標準為“GB 7000.1、GB 7000.211、GB 17743、GB 17625.1”，因涉案產品標注的輸出電壓為12V，未標注執行標準，無法判定涉案產品是否屬于認證范圍。2016年8月8日，甲區市場監管局制作《案件移送函》，將案件移送乙市質監局處理。同日，甲區市場監管局制作《舉報答復》，告知張某調查及移送情況，并說明“因該產品生產廠家未標注執行標準，根據目前證據我局無法認定其是否需要3C認證，據此，我局對你的舉報訴求不予支持”。

張某收到答復后認為“涉案產品未標注執行標準不影響對強制性產品認證范圍的判斷，如果甲區市場監管局無法判斷，應向上級部門請示，而不是移送處理”，故對《舉報答復》不服，于2016年10月16日向市質量技監局申請行政復議，請求撤銷。

市質量技監局經審理后認為，在對涉案產品是否需經強制性產品認證的問題仍可作進一步調查的情況下，作出現有證據無法認定涉案產品是否需要3C認證的判斷，并據此做出《舉報答復》的具體行政行為事實不清。

2017年1月19日，市質量技監局撤銷甲區市場監管局于2016年8月8日作出《舉報答復》具體行政行為的決定，并責令其在收到行政復議決定書之日起60日內對舉報事項重新作出書面回復。

三、案例分析

對本復議案件的處理，出現過兩種不同觀點。一種觀點認為：甲區市場監管局已對舉報事項進行調查，對發現的違法行為也做出處理，因涉案產品是否需經強制性產品認證則需作綜合性判定，故將案件移送生產企業所在地質監部門處理并無不妥。另一種觀點認為：甲區市場監管局作為強制性產品認證的監管部門，應對涉案產品是否需經強制性產品認證進行全面調查，其將案件移送后即作出“對舉報人的訴求作出不予支持”的結論，事實不清、證據不足。綜觀上述兩個觀點，爭議點主要表現在以下幾個方面：

1.甲區市場監管局對舉報事項處理的法定職責

從法律法規的規定來看，市場監管部門對舉報事項處理的法定職責主要有兩個方面。

① 程序性規定。根據《強制性產品認證管理規定》第四十八條“任何單位和個人對強制性產品認證活動中的違法違規行為，有權向國家質檢總局、國家認監委或者地方質檢兩局舉報，國家質檢總局、國家認監委或者地方質檢兩局應當及時調查處理”和《上海市質量技術監督申訴舉報咨詢工作管理辦法》第二十一條第二款，甲區市場監管局在收到舉報后，應當在15日內組織調查、處理，并將處理結果及時答復。

② 實體性規定。根據《認證認可條例》和《強制性產品認證管理規定》，各級質量技術監督部門有權對強制性認證產品的生產、銷售、進口和其他經營性活動四個環節進行監督管理。因此，甲區市場監管局在收到舉報后，應當及時調查，首先查明被舉報企業情況、被舉報違法行為的發生地等事實，以明確管轄權及監督管理的職責。本案中，D公司是注冊在甲區的經銷企業，其銷售行為發生在甲區，甲區市場監管局應當依職權對涉案產品進行調查，對其是否需經強制性產品認證作出判斷，并對D公司是否存在銷售未經強制性認證的產品的行為進行調查。

2.甲區市場監管局的處理是否正確履行了法定職責

行政機關是否正確履職是審查復議案件的重點，涉及行政機關對事實的調查、證據的收集、違法行為的處理等內容。本案中，甲區市場監管局經調查，收集了D公司的營業執照、涉案產品圖片、電源適配器的認證證書、產品銷售授權書、購貨發票等，用于證明其已對D公司及其涉案產品進行了調查；同時提供了其制作的《責令改正通知書》《案卷移送函》《舉報答復》等材料以證明已對發現的違法行為作出處理，并在法定期限內反饋舉報人。審查上述證據，甲區市場監督管理局已履行了法定職責中的程序性規定。

但根據法定職責中的實體性規定要求，被舉報企業的銷售行為發生在甲區，甲區市場監督管理局在涉案產品未標注執行標準無法判定的情況下，應根據《質量技術監督行政處罰程序》第七條第二款，對涉案產品生產企業F公司進行調查，或根據《質量技術監督行政處罰程序》第四條的規定，向涉案產品生產企業所在地乙市質量技監局提出協查請求，待查清執行標準后作出是否屬于認證范圍的判斷，最后根據調查情況向舉報人作出答復。但本案中，甲區市場監管局僅將案件移送生產企業所在地的乙市質量技監局這一處理決定即作出“對舉報人的訴求作出不予支持”的結論，并未履行完對銷售企業進行監督管理的法定職責，其據此作出對舉報人訴求不予支持的答復，明顯主要事實不清、證據不足。

3.關于案件移送

執法人員稱，其將案件移送乙市質量技監局的處理是基于以下考慮：一是為了進一步調查案情，待移送回復后再做處理；二是如果乙市質量技監局不配合調查，其已對舉報人答復并無不妥。在實踐中，很多行政機關將移送作為一個“口袋”，把不愿辦理、不好辦理的案件都先移送。如此辦理，“移送”案件極易陷入被舉報人“糾纏不休”的尷尬境地。

本案中與涉案產品相關的涉嫌違法行為有兩個：一個是D公司涉嫌銷售未經強制性認證的產品，該行為發生在甲區；另外一個是F公司涉嫌將未經強制性認證的產品出廠銷售，該行為發生在乙市。甲區市場監管局將F公司涉嫌出廠銷售未經強制性認證的產品案件移送乙市質監局，并不能替代自己對D公司涉嫌銷售未經強制性認證的產品的案件調查。因此，質量技術監督部門在案件辦理中，不可將二者混為一談。具體到辦案中發現不屬于本部門管轄范圍的違法行為，應依據規定分情況作出處理。

① 在案件核查階段。《質量技術監督行政處罰程序》第十二條規定“質量技術監督部門對依據監督檢查職權或者通過舉報、投訴、其他部門移送、上級部門交辦等途徑發現的違法行為線索，應當自發現之日起15日內組織核查，并決定是否立案”。在核查階段，如發現舉報事項不屬于本機關管轄的，則應當不予立案，并將不予立案的處理結果告知舉報人。對于質監部門接到的舉報的線索，審查后認為不屬于本部門職責的，則按《上海市產品質量條例》第三十四條第二款規定，在五個工作日內移交有權處理的部門，并告知舉報人。

② 在案件辦理階段。根據《質量技術監督行政處罰程序》第十條、第十一條的規定，質量技術監督部門發現辦理的案件不屬于本機關管轄的，應當將案件移送有管轄權的質量技術監督部門；質量技術監督部門發現辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關部門。根據該規定，質量技監部門對依據進入立案程序的案件，發現本機關沒有管轄權的，應當及時移送。如果是有明確聯系方式的舉報案件，則應當將移送處理的情況告知舉報人。

具體到本案，甲區市場監管局在案件核查階段應當對D公司和涉案產品進行調查，有證據證明涉案產品需經強制性產品認證的，應當在對D公司銷售未經強制性認證產品的行為進行立案調查的同時，將F公司生產未經強制性認證產品的行為移送乙市質量技監局處理。

涉案條款

1.《強制性產品認證管理規定》

第二條 為保護國家安全、防止欺詐行為、保護人體健康或者安全、保護動植物生命或者健康、保護環境，國家規定的相關產品必須經過認證，并標注認證標志后，方可出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用。

第四十八條 任何單位和個人對強制性產品認證活動中的違法違規行為，有權向國家質檢總局、國家認監委或者地方質檢兩局舉報，國家質檢總局、國家認監委或者地方質檢兩局應當及時調查處理，并為舉報人保密。

2.《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第三項

（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：

1.主要事實不清、證據不足的；

2.適用依據錯誤的；

3.違反法定程序的；

4.超越或者濫用職權的；

5.具體行政行為明顯不當的。

（支持單位：上海市質量技術監督局政策法規處）