行政協(xié)議相關(guān)概念辨析

歐陽玉沛

湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000

行政協(xié)議相關(guān)概念辨析

歐陽玉沛

湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000

新的《行政訴訟法》明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，解決了長期以來關(guān)于行政協(xié)議如何定性的問題。但因行政協(xié)議兼具行政性與合意性的雙重特征，決定了對行政協(xié)議的司法審查于其他行政行為并不完全相同，更有別于一般民事合同。要解決行政協(xié)議的司法審查問題首先就是要理清行政協(xié)議的內(nèi)涵，由此，可消解司法實(shí)踐中將行政協(xié)議與普通民事合同相混同的情形，更好地明確行政協(xié)議的管轄法庭，以更好地解決行政爭議。

行政協(xié)議；公法契約；行政契約；行政合同

一、行政協(xié)議概述

行政協(xié)議在我國最初起源于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，國內(nèi)一些學(xué)者開始用行政協(xié)議來概括跨行政區(qū)域之間訂立的合作協(xié)議。葉必豐教授從法學(xué)角度出發(fā)，在他看來認(rèn)為區(qū)域政府間的聯(lián)席會議制度應(yīng)當(dāng)以所締結(jié)的協(xié)議來定位[1]。他將這種協(xié)議和我們通常可見的行政行為與行政合同相剝離，將其定義為類似于美國的州際協(xié)定的一種行政主體間的協(xié)議，該協(xié)議用于行政主體之間達(dá)成一種平等互助的合作關(guān)系。[2]有的學(xué)者從實(shí)踐的角度出發(fā)，將通常意義上所講的行政協(xié)議定義為在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大前提下，政府為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，不同的區(qū)域之間就協(xié)調(diào)行政目標(biāo)，緩解地方政府之間權(quán)力對扛，簡化政府間辦事規(guī)章沖突等問題進(jìn)行協(xié)調(diào)商議一致，從而簽訂一些列的合作合同的總稱。[3]張鏡影先生則將行政協(xié)議和行政合同看成同一種法律概念，它是一種不同于個體行為的集體行為，是在處理行政關(guān)系的時候，由大部分的人表達(dá)同一意見想法之后，將集體作為一個整體來作出的一種行政行為，但是該行政行為必須要在法律許可的范圍內(nèi)，符合相應(yīng)的法律條件才可進(jìn)行。[4]不同的學(xué)者對于行政協(xié)議的理解和定義都有所不同，而且在實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)一些與將行政協(xié)議與行政合同、行政契約混同的現(xiàn)象。為此，有必要將三者進(jìn)行比較，以把握行政協(xié)議概念的正確內(nèi)涵。

二、行政協(xié)議相關(guān)概念辨析

(一)行政協(xié)議與公法契約

行政協(xié)議首先從字面意義來看他是一種協(xié)議，協(xié)議即契約，是雙方當(dāng)事人意思表達(dá)一致，達(dá)成合意的過程，契約規(guī)定了當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，是一種相互之間的許諾。既然是一種契約且作為行政協(xié)議的當(dāng)事人雙方又為行政主體，產(chǎn)生行政法效力，而廣義上的公法契約既包含憲法契約也包含行政契約，行政協(xié)議的這一特點(diǎn)正好符合行政契約的概念。正如陳新民教授所言：“行政契約乃發(fā)生行政法效果之契約。”它實(shí)質(zhì)上是公法契約中的一種，而所謂公法契約它是指所有的可以產(chǎn)生一系列具有公法屬性的效果的契約。我們從另一方面來看其實(shí)可以看出公法契約與行政契約世界上是完全相同的。在公法契約中，實(shí)現(xiàn)效率的最大化是關(guān)鍵，目的在于使得行政事務(wù)的當(dāng)事人就某一行政事務(wù)協(xié)商達(dá)成一致，從而實(shí)現(xiàn)建立公法的過程，這也叫做公法契約。因此，可以推論，行政協(xié)議在狹義上就是一種公法契約。

(二)行政協(xié)議與行政契約

目前普遍認(rèn)為的行政協(xié)議是指以法律為基礎(chǔ)簽訂契約，契約中約定如果發(fā)生契約所規(guī)定的事實(shí)，則變更或消滅行政法所規(guī)定的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。由此可見行政協(xié)議在一些學(xué)者看來它是一種以行政權(quán)力和義務(wù)為基礎(chǔ)的公法契約。依照臺灣學(xué)者的看法：“依公法所形成的合意謂公法契約。而公法契約又可分為：憲法契約、行政契約、行政協(xié)定等。”也就是說在臺灣學(xué)界一直是將行政協(xié)議與行政契約畫上等號的，認(rèn)為行政協(xié)議就是公法契約的一部分，是基于行政行為的一種公法契約，故稱之為行政契約。

在行政契約中，又因主體的不同分為兩種，一種是指平等的主體之間形成的稱之為對等性行政契約，另外一種是指不平等主體之間形成的契約，稱之為不對等行政契約。我們認(rèn)為，行政協(xié)議與行政合同有作二元區(qū)分的必要性。行政契約與行政協(xié)議兩者之雖然有相同之處，但兩者在范圍上是不同的：行政契約的范疇較為廣泛，包含了行政協(xié)議。

(三)行政協(xié)議與行政合同

行政協(xié)議和行政合同因?yàn)閷Χ咧黧w的范圍的理解不同，在學(xué)術(shù)界對于二者的概念也有混同的情況。

姜明安對行政協(xié)議下了如下定義：“行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對方當(dāng)事人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。”其他學(xué)者從國家職能的角度出發(fā)認(rèn)為，行政協(xié)議是行政主體為了行使國家職能，在合理行使國家賦予的權(quán)力的同時，就各自的權(quán)限，所要承擔(dān)的責(zé)任等問題達(dá)成一致，形成協(xié)議的一種行政行為。何淵的主張是：行政協(xié)議與德國法中的對等契約具有相同含義，而行政合同則等于德國法里主張的主從契約。在他認(rèn)為，就某一行政目的達(dá)成一致的行政行為也分為不同的層次，行政契約包含對等性與主從性兩種行政契約。

從姜明安的觀點(diǎn)來看，行政協(xié)議是行政主體和行政相對人之間的關(guān)系，而楊臨宏對此有不同的意見，認(rèn)為行政協(xié)議是行政主體之間意識表達(dá)一致的結(jié)果。在何淵博士看來他首先把行政契約分為平等的無從屬關(guān)系的主體間的契約和存在著主從關(guān)系，管理與被管理的關(guān)系的主體間的契約，他認(rèn)為平等行政主體間基于意思表達(dá)一致所協(xié)商訂立的契約為行政協(xié)議，而行政主體與相對人之間的契約為行政合同，明確的區(qū)分了行政合同和行政協(xié)議的區(qū)別。筆者認(rèn)為，行政協(xié)議作為一種契約，除去契約主體的“身份”而言它是基于當(dāng)事人對于某一事項(xiàng)意識表達(dá)一致而訂立的，約定了當(dāng)事人的權(quán)力和義務(wù)，當(dāng)主體一方為行政主體即為行政合同。在實(shí)踐中我們會發(fā)現(xiàn)，主體一方為行政主體與相對人簽訂的具有公益性的契約均被視為行政協(xié)議，例如政府基于公眾利益的考慮，進(jìn)行棚戶區(qū)拆遷并與公民簽訂拆遷協(xié)議即為行政協(xié)議，在新的《行政訴訟法》中列舉了行政協(xié)議的范圍，即屬此類，包括政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償?shù)葏f(xié)議。當(dāng)然，行政協(xié)議并不只是指這兩類還包括其他的行政主體基于公益而與行政相對人簽訂的其他契約。行政協(xié)議也有著一種特殊的情況，即相對人也同為平等行政主體時，行政協(xié)議更多的是行政主體之間為了公眾的利益而所簽訂的享受平等的權(quán)力，承擔(dān)同樣義務(wù)的行政合作協(xié)議。由此可以看出行政協(xié)議和行政合同實(shí)際上擁有著基本類似的概念。

綜上所述，本文認(rèn)為：基于區(qū)域合作而訂立的合作

協(xié)議屬于最廣義的行政協(xié)議。狹義上的行政協(xié)議是指行政主體與行政相對人之間基于公益目的而達(dá)成一致，約定行政主體和相對人的權(quán)力和義務(wù)關(guān)系而訂立的協(xié)議。其具有行政優(yōu)益性、公益性、合意性等特點(diǎn)。本文討論的內(nèi)容屬狹義上的行政協(xié)議而非廣義上的。根據(jù)《行政訴訟法》的立法目的來看，行政協(xié)議就是為了解決行政主體和行政相對人之間的矛盾，從而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，同時維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，保障行政權(quán)力的合理行使，因此廣義上的行政協(xié)議實(shí)際上并不符合行政法的目的，所以并未將其納入行政協(xié)議的研究范圍。

[1]葉必豐.長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004(6)：5-13.

[2]應(yīng)松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，1999：151.

[3]熊文釗，鄭毅.試述區(qū)域性行政協(xié)議的理論定位及其軟法性特征[J].廣西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011(4)：66-71.

[4]張鏡影.行政契約與行政協(xié)定[M].臺北：漢林出叛社，1985：100.

D

A

2095-4379-(2017)22-0144-02

歐陽玉沛(1992-)，湖北襄陽人，湖北民族學(xué)院法學(xué)院，2015級民族法學(xué)研究生。