關于我國土地使用權年限若干問題的思考

徐麗慧

長江大學馬克思主義學院，湖北 荊州 437300

關于我國土地使用權年限若干問題的思考

徐麗慧

長江大學馬克思主義學院，湖北 荊州 437300

隨著我國社會主義現代化建設進程的不斷加快，社會財富累積不斷增加，人們開始探索多元化的投資渠道以增加原有財富的保值增值。土地作為一項有形資產為使用者帶來了巨大的經濟效益，同時，土地的附加價值更加吸引了諸多投資者的目光。我國現行的土地制度為社會主義公有制，這項制度所明確規定了土地使用年限，而土地使用年限則在一定程度上制約了土地投資市場的發展，其容易導致投資行為短期化問題產生，不利于社會資源的最大化利用。本文以住宅基地使用年限為例，從我國現行土地使用權年限制度特點出發，對我國土地使用權年限若干問題進行探究。

土地使用權年限；特點；社會資本；改革策略

法律規定，土地使用權是個人或單位依法使用國有土地或集體土地的權利，這種使用權具體表現為個人或單位對土地的占有、使用以及收益分配、有限處分等。據物權法規定，商業用地使用年限為40年，工業用地和住宅用地使用年限分別為50年和70年；而當前有關土地使用年限的法律法規并不十分完善，例如，其對土地使用期滿之后的續期方式以及土地被國家提前征收的補償方式等方面都還缺乏細致的規定。由于缺乏完善的土地使用年限法律規定，造成了較多的土地使用年限法律糾紛。為了保障土地使用者的合法權益，實現國有(集體)土地資源效益最大化，就需要有關部門進一步細化和完善相關土地使用年限法律法規。

一、現行土地使用權年限制度分析

(一)土地使用年限制度

據1990年頒布施行的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，土地使用年限最高為70年。其中，居民住宅用地最高使用年限為70年(經濟適用房土地最高使用年限則為50年)；工業用地、公益性事業(教育、文化、衛生、體育等)用地最高使用年限為50年；商業用地最高使用年限為40年；綜合用地或其他用地最高使用年限為50年。所有關于國有土地使用權的轉讓、出讓、劃撥、抵押等操作均須遵循該項法律文件的規定。至此，我國正式明確了土地所有權與使用權相分離、有限期和有償享有土地使用權的制度。據自2007年施行的《物權法》規定，住宅用地使用年限屆滿時，自動續期。值得注意的是，這項法律規定只是明確了住宅用地使用年限屆滿時，土地使用權限處理方向；其并沒有就具體的續期土地使用付費標準和方式作出詳細規定?！吨腥A人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》主要是根據土地用途(收益)來規定其最高使用年限的：商業用地(旅游用地、娛樂用地等)的收益較高，這一類土地投資能夠在較短的周期內獲得較高回報，因而其土地最高使用年限最短；工業工地，教育、醫療、衛生、體育等公益性用地的投資收益較商業性用地次之，因而土地最高使用年限相對較長；住宅用地的投資收益最小，因而其土地最高使用年限最長。

(二)土地使用權年限過長的影響

對我國土地使用年限的相關規定進行分析，不難發現土地最高使用年限過長這一問題。土地最高使用年限過長將會給土地資源利用、社會發展帶來一定的影響，其具體表現為以下幾個方面。

1.不利于城市發展

當前我國正處于一個快速發展時期，社會經濟結構的調整和社會轉型發展的速度都在不斷加快。政府是國家建設和社會發展的調控者和引導者，社會經濟結構的調整和社會轉型發展的速度加快勢必會導致政府的調控周期縮短。當前，我國城市總體規劃土地使用年限為20年，而《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中規定商業用地、工業用地或公益性事業用地、住宅用地的使用最高使用年限分別為40年、50年、70年。由此可見，土地最高使用年限與城市總體規劃調整周期相差較為懸殊，這直接導致了土地使用狀況與城市總體規劃難以協調的尷尬局面；同時，政府想要通過總體規劃調整來實現優化產業結構、促進經濟發展的計劃也將難以為繼。如果政府強制性地提前收回土地使用權(基于公眾利益考慮)以響應總體規劃調整，其難免會浪費更多現有資源的浪費(此舉也需要政府承擔高額的補償費用)。

2.政府(公共)利益受損

隨著我國社會發展速度的不斷加快，各行業對土地資源的需求與利用也日趨增加，土地資源具有大幅度增值的趨勢。土地資源的快速增值吸引了大批投資者的目光，他們秉承著“投資即受益”的原則，通過投資獲得了土地的使用權。值得注意的是，土地增值的主要推動者是政府的行政行為(制定了總體土地規劃、改善土地資源周邊環境和基礎設施等)，為此，土地增值所獲得的投資大部分應當歸政府所有并用于其他公共服務中。投資者往往是一次性支付費用從而獲得土地使用權的，政府在土地出讓后的一段時間中便難以再度調整土地出讓金，這就導致政府損失了因土地增值而獲得的收益?，F階段政府雖然制定了相應的土地增值稅制度，但其調節土地增值收益的作用可謂是微乎其微。總的來說，土地使用最高年限過長間接導致了政府收入的減少，而政府收入的減少則會影響到政府對各項基礎建設的投入以及公共財政支出，進而損害了公共利益。

3.住房問題

土地使用最高年限過長在一定程度上也影響到人們的住房問題。隨著我國社會的不斷發展，建筑建筑技術的提高，房屋設計、改造速度逐漸提高，基本上超過30年的住房即會被列為改造住房。從改革開放到現在，我國城市住房平均使用時長正逐漸減小(據《建筑結構可靠度設計統一標準(GB50068-2001)》規定，普通房屋使用壽命為50年，住宅為70年，實際房屋使用壽命平均不到30年)。平均使用壽命為30年的住房卻要土地使用者(房屋所有者)支付長達40-70年的費用，顯然這是不合理的。同時，房屋實際使用壽命與土地使用最高權限差距過大也會導致諸如房屋拆遷、房屋重建以及舊房改造等問題產生。此外，土地使用最高年限過長在一定程度上刺激了房地產行業的價格浮動(一般作用為房價上升)。雖然政府出臺了相應的政策對房地房行業進行宏觀調控，但商品房的價格仍舊居高不下。究其原因，商品房的房價受到多個方面因素的影響，其中一個重要方面即是房屋成本，房屋成本的重要組成部分之一即是土地價格。土地使用最高年限過長無疑將導致土地價格增高，土地價格的增高又直接導致了商品房價格的上升，而這一系列連環作用的結果勢必將會給購房者帶來巨大的經濟壓力。

二、土地使用年限期滿的續期方式

據自2007年施行的《物權法》相關規定，住宅用地使用期限屆滿時，可自動續期。上文已經提到，該項規定只是指明了住宅用地使用年限期滿時的處理辦法，并沒有就續期的具體事宜(續期時長、支付標準、支付方式等)作出規定。根據我國社會主義公有制原則，當土地使用權年限屆滿時，土地上的使用權、土地上的建筑物以及其他附屬物均歸國家無償所有。因此，土地使用權年限對于房屋所有者具有重要意義，雖然房屋的所有權是永久的，但土地所有權卻是有年限的。我國現行的土地產權制度規定，購房者購房后享受該房屋的所有權和房屋所占范圍內的土地一定年限的使用權。基于這種規定，當土地使用年限屆滿時，政府有關部門即可對該土地(包括土地上的附屬物)進行任何形式的處理。這種處理不屬于拆遷補償、應急征用的范疇，而是政府依法的行政行為，其不需要為此支付任何費用。

在現實生活中，常見的是因土地使用年限期滿的續期支付費用問題。通過簡單分析即可得到結論：土地所有者的土地使用權限越短，土地所有者從土地上獲得的價值就越低。同樣的，房屋的價值也會隨著房屋的存續時間延長而降低。相反地，土地由于其本身的資源不可再生性以及外部投資積累性，其價值將會呈現出不斷上升的趨勢。土地的使用權年限是自開發商取得土地使用證之日開始計算，購房者在購房時，如果開發商花費較多時間去修建房屋、購房者花費較多時間去裝修房屋，那么購房者的實際房屋土地使用權年限便會不斷降低。

本文從三個具體土地使用權年限屆滿續期案例出發進行探究。

案例一：溫州有一批房屋土地，其二十年的住宅土地使用權到期，需要對該批房屋進行二手房交易需要支付較多的土地出讓金(高達房價的三分之一)。而龐大的土地出讓金則在一定程度上制約了住宅土地使用權到期的二手房交易活動的正常開展。

案例二：位于山東青島開發區的阿里山小區的諸多業主一直倍加關注房屋土地使用權問題，阿里山小區的業主擁有房屋所有權，但房屋土地使用權僅有20年。該處房屋土地使用權于今年6月份即將到期，房屋土地使用權年限續期即成為了眾多業主所倍加關心的問題。當地政府部門結合該處房屋土地的實際使用情況，擬定了相應的房屋土地使用權年限續期臨時解決方案。該項方案規定，一百平米的住房需要繳納約6萬元的費用。對此，當地國土資源分局土地處工作人員解釋到：房屋土地使用權年限屆滿時將自動續期，但需要房屋所有者提前一年時間到有關部門提出土地使用權續期的申請，同時依據房產證上登記的房屋所占面積按照標準繳納費用。此外，如果土地面積與房屋所占面積不一樣，如阿里山小區，其土地面積大約是建筑面積的60%，按照有關規定，100平米的房屋應繳納約6萬元的續費。

案例三：深圳福田一小區業主向當地有關部門申請將房屋土地使用年限由50年延長至70年。該房屋建筑面積約為80平米，房屋土地使用年限延長共繳納了約4.5萬元，平均每平方米房屋約繳納了550元。業主到當地部門(深圳市規劃和國土資源委員會)履行相關手續后，將該房屋的掛牌價由原來的680萬元調整至710萬元。自當地實施新的房屋價格評估標準之后，該小區房屋每平米評估價格為4.4萬元，該業主房屋總價值約350萬元，而該業主交繳納的房屋土地使用權續費為4.5萬元，約占該房屋評估總價的1.2%，由此可見，當地政府的收費標準是務實且合理的。

就以上三個案例分析，我國各地政府在處理房屋土地使用權續期的態度上存在著較大差異，同樣是房屋土地使用權續期問題，溫州需要房屋所有者繳納高達房價三分之一的費用，而深圳只需繳納百分之一即可。為此，政府相關部門應當從實際出發，調整和完善相應的政策規定。

三、結論與建議

出現上述情況的主要原因是當前缺乏統一的法律文件對土地使用權年限期滿續期的方式及期內收回處理標準作出規定。為了切實維護國家和公眾的利益，筆者認為應當從以下五個方面出發，對現有的土地使用權年限政策、法律進行完善。

(一)給予土地使用權年限續期者一定優惠

由于房屋所有者在購房時便投入了較大經濟，如果再令其在房屋土地使用權年限期滿時再繳納較多的續費顯然是不合理的。為此，政府有關部門應當細化土地使用權年限續期收費標準，基于房屋所有者在房屋土地所有權續費時一定的優惠。該項收費標準應當與首次轉讓土地使用權的收費標準有所區別。值得注意的是，雖然據有關規定，土地所有權歸國家(或集體)，在土地使用權達到最高年限時，政府有權無償對該土地上的附屬物進行自由處理。但出于實際情況考慮，對于土地使用權年限期滿需要改變土地用途的、或在期內收回作其他規劃使用的土地，國家也應當對該土地上建筑物(房屋)產權的所有者給予適當的補償。

(二)靈活制定土地使用權最高年限

在土地使用權最高年限規定這一工作上，不能搞“一刀切”工作。土地使用權最高年限應當根據土地是實際用途而定，具體來說，應當據讓宗土地的實際狀況、區域位置、建筑規模、規劃用途、權屬情況等方面綜合考慮。在土地出讓時，可以土地使用者依據其開方項目的具體情況自主擬定土地使用權年限(不得超過政府規定的土地使用權最高年限)并進行報價。

(三)調整土地使用權收費方式

對于土地使用權出讓年限較長的情況，政府部門可靈活調整土地使用權收費方式。例如，政府不一次性向土地使用者收取土地使用權費用，而是每年或若干年收取一次，收費標準依據當時的土地用地與土地產生的實際價值而定。這樣不僅有利于維護公共利益(政府能夠繼續參與到土地增值收益分配的過程中，將所得收益應用于公共事業建設)，同時也能夠減輕土地使用者的經濟負擔(如土地使用者經營狀況不佳時。政府可酌情減少收取土地使用權費用)。

(四)根據土地還原率確定土地使用權最高年限

對于土地出讓者來說，只有當其出讓土地所獲得的效益(貨幣)存入銀行時能夠帶來與其租地時一樣的收入，其才愿意出讓土地。土地還原率的計算公式為：土地還原率=土地年純收益/土地價格。政府有關部門可根據土地還原率確定或調整土地使用權的最高年限，這有利于土地投資者在土地投資中獲得更大的經濟效益(與將資金存放至銀行所得收益——利息相比)。

(五)嚴肅和完善法律，加強宣傳

法律作為規范政府和公民行為的有力手段，必須體現其嚴肅性。當前部分地區的土地使用權年限政策、法律有“朝令夕改”之勢，其難以發揮法律的本質作用。同時，為了更加妥善的處理和解決各種土地使用權法律糾紛，需要政府完善法律、細化規定，促成事事“有法可依、違法必究”的格局，以切實維護公眾合法權益。同時，許多人們對現行的土地使用權年限相關政策法規還不十分了解，甚至部分人還沒有形成明確的土地使用權年限，這給政府部門在開展工作的過程中帶來了一定的阻礙。為此，政府部門應當在嚴肅和完善法律制度的同時，加強宣傳，使公共了解相關法律知識、遵守法律規定。

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F

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2095-4379-(2017)22-0013-03

徐麗慧(1990-)，女，漢族，湖北武漢人，長江大學馬克思主義學院，碩士研究生在讀，研究方向：中國法制化建設。