政府購買法律服務新模式的嘗試與探索

政府購買法律服務新模式的嘗試與探索

□臺州市國土資源局黃巖分局 張刻銘

新《行政訴訟法》的實施，倒逼行政機關更加注重依法行政。在此情況下，行政機關從自身依法行政角度考慮，借助外部法律資源來推動自身的依法行政工作不失為一條好的路子。但如何購買優質的法律服務，如何發揮好法律服務應有的作用，是目前很多行政機關都在關心的問題。本文通過分析傳統法律服務模式存在的一些現實問題，并結合本系統對法律服務模式的新嘗試，提出一些初淺的看法，以期拋磚引玉。

一、傳統法律服務模式存在的問題

在過去較長的一段時間，臺州市黃巖區國土資源系統跟區內很多部門一樣，購買的法律服務主要方式就是聘請法律顧問，代理行政復議或行政訴訟。這種傳統模式，筆者認為存在以下問題。

一是融合度不夠，服務質量不高。律師雖有較高的法律素養與訴訟技巧，但較少代理行政訴訟，對行政訴訟的代理要點與技巧不能靈活把握，代理過程中常限于“經驗主義”，用民事訴訟的思維習慣思考案件，造成行政應訴切入點的偏差或使得案件偏離正確方向。加上時間精力的影響，很少有律師主動去研究顧問單位的法律法規體系，更別說去了解顧問單位一些辦事習慣及淵源。因此，傳統模式中的法律顧問所扮演的僅是在必要時充當一下“消防員”的角色，大多數工作是事后補救，呈現為一種后置化顧問方式，法律事務的處理主要還是依托于部門內部的工作人員，工作聯系程度不高，顧問工作趨于形式，服務質量不高。二是服務單一，深度明顯不夠。除具體案件代理外，其實行政機關還有其他較為強烈的法律服務需求。比如規范性文件的審查、具體行政行為作出之前的合法性審查、某一項權力運行的程序與合法性審查、具體行政行為實施過程中有關證據的收集、涉訪或舉報案件的研討等。由于行政機關的工作人員普遍法律功底不深，在權力運轉過程中經常會犯一些法律常識性錯誤，我們需要法律專業人士站在法律的角度進行審查提供意見，而在以往的法律服務過程中很少或者只有零星瑣碎的處理，未能進行系統有效的整合運作。三是費用不高，影響積極性。以上原因，造成行政機關工作人員認為法律顧問可有可無，有時簽訂顧問合同，主要還是為了應付考核，因此給的顧問費和代理費也就相對偏低，這也影響了律師的積極性，自然也就得不到高質量的服務。

二、創新法律服務合作模式的嘗試與探索

國土資源管理領域內的各項工作，不論是土地征收，還是不動產登記，以及個人建房審批，都涉及到群眾的切身利益，社會關注度一直很高，多年來涉土信訪也高居不下。新《行政訴訟法》實施后，大量的涉土信訪開始向訴訟復議轉移，在實施的第一年，訴訟案件就從往年的幾件，猛然上升到50多件，近幾年一直保持在每年二三十件。鑒于目前自身的人員結構，靠自身的力量去解決這一問題，有點力不從心。但是以前的服務模式，靠律師單打獨斗，估計也很難應付，這就倒逼我們必須探索、嘗試。

一是選對專業團隊。面對黃巖區律師界行政訴訟專業人才稀缺，外地律師遠水解不了近渴的局面，制定了一個區內尋找標準：一要小有名氣，以保證具有一定的應訴經驗；二要年富力強，以保證有探索學習的激情和沖勁；三要團隊化服務，以解決單兵作戰精力不到位的問題；四要目光長遠，不計較短期得失，保證不因短期費用問題影響工作積極性。通過向司法部門及其他政府部門多方了解，最終確定選擇了一個由四人組成的法律服務團隊。

二是加快融入速度。為了使服務團隊充分融入，我們從機關內部挑選了一名既有法律專業背景，又有國土資源管理工作經驗的工作人員作為聯絡員協調銜接服務團隊與內部各科室之間合作。并借助行政權力規范化清理的契機，讓我們的法律顧問對國土資源系統的法律法規有了一個全面的了解，加快了融合速度。通過幾年的磨合，我們聘請的團隊已充分融入到部門內部。

三是細化服務步驟。為改變傳統服務模式蜻蜓點水，過于膚淺的局面，我們就代理訴訟及行政復議制定了詳細的步驟：一要明確證據收集方向，在接到案件的第一時間，應當明確收集方向，也就是按照法律規定涉案具體行政行為應當具備哪些材料；二要提出完善建議，針對具體行政行為存在的瑕疵提出完善建議，分析勝訴概率；三要做細訴前準備，除了舉證，提交答辯狀之外，對庭審中可能會出現的反駁意見想好對策，并對開庭負責人做好解釋匯報，做到心里有底。

四是嘗試非訴領域的合作。在法律顧問對國土資源的法律法規體系及行為習慣有了一定的了解后，開始嘗試在規范具體行政行為的操作流程，涉法信訪案件的處理，疑難案件的探討都進行充分的合作，取得了一定的效果，比如涉及繼承的不動產登記流程、規范化法律文書的設計，包括《繼承法》的培訓，顧問團隊全程參與，為此項工作的順利開展打下了扎實的基礎。

三、鞏固成果將合作向多領域推進

經過幾年的合作，機關干部職工對法律顧問的認識有了明顯的轉變，在有些科室，碰到疑難問題找法律顧問幾乎成了條件反射，法律意識有了明顯的提升。同時在案件增多的情況下，勝訴率不降反升。應該說這種購買模式取得一定的成效，接下來黃巖分局打算向以下幾個領域推進：一是給領導重大決策提供法律意見。分局班子成員基本都不是法律專業出身，加上本系統法律法規眾多，在決策時難免顧此失彼，如果在此之前有專業人士提供合法性建議，可以極大降低決策風險。二是參與勞務糾紛的調解。隨著不動產登記機構的整合，本系統編外人員劇增，加上干部群眾的保護自我的法律意識不斷增強，如何預防可能出現的勞務糾紛，由法律顧問的參與，可能會達到事半功倍的效果。三是參與民事合同的審查。行政機關除了正常的行政事務，還有很多民事關系，比如購買服務合同，技術服務合同等等，有了法律顧問的參與，能避免很多合同糾紛。四是參與規范性文件合法性審查。區政府要求所有規范性文件要報法制辦備案，法律顧問參與合法性審查既能解決行政機關人手不足的問題，又確保規范性文件能通過法制辦備案。

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