完善集體土地征收程序的幾點對策與思考

完善集體土地征收程序的幾點對策與思考

□紹興市國土資源局柯橋區分局 王岳云 謝進昌

當前，正處于經濟社會轉型期，土地資源要素保障和土地資源稀缺之間的矛盾越來越突出，城市周邊農村集體土地被征收為城市建設用地數量不斷增加，依法依規征地既是維護國土資源法律法規嚴肅性的重要保障，也是加快推進法治國土建設的必然要求。研究探討集體土地征收程序和當前在征地過程中存在的問題，對依法依規實施征地具有重要作用。下面，以紹興市柯橋區為例，簡要探討征地程序和方法上存在的主要問題。

一、推進征地程序合法和方法得當的主要工作

1.制發征收集體土地暫行辦法

為加強征地管理，規范統一征地工作，維護集體土地所有者、使用者的合法權益，2008年，柯橋區（原紹興縣）人民政府發布實施了《紹興縣征收集體土地力行辦法》，對集體土地征收的范圍、管理、程序、補償等內容作了具體明確。2014年，柯橋區對集體土地征地補償標準予以了上調，由調整前的每畝3.3-4.3萬元，調整為每畝5.4-6.0萬元，地上附著物在原有政策的基礎上也作了適當上浮。更為重要的是，柯橋區為了扶持村級集體經濟發展，結合本區征收集體土地的實際，專門增設了一項村級經濟發展資金。具體做法是按征地面積每畝增加集體經濟發展資金2.5萬元。

2.推進陽光征地工作實施

2014年，根據浙江省國土資源廳《關于開展征地拆遷工程陽光工程建設的通知》要求，結合柯橋區具體實際，制發了《紹興市柯橋區征地工作程序》和《紹興市柯橋區陽光征地格式化文本》。2014年以來柯橋區共征收土地面積653.94公頃，都嚴格按照陽光征地的要求進行征地，極大地維護了被征地農民的合法權益。2014年以來，全區共收到各類征地信訪件63件，占總信訪件的9.4%。從內容上看，以反映歷史性征地拆遷問題居多，反映新征地拆遷問題逐步下降。

3.開展地方特色征地探索

針對農轉用高效審批帶來的征地工作新情況，2014年以來，柯橋區開展了具有地方特色的模擬征地，在征地前要求各個鎮街提前做好調查摸底，提前發放征收土地意見征詢書，通過尊重群眾意愿來保護群眾利益，明確提出征地意向達不到95%以上農戶認可的，不得報送審批，暫緩發布征地公告，用地指標由區政府統籌調劑使用，嚴格防止新增批而未供土地產生。

二、目前碰到的問題

1.土地征收村級管理難度較大

一是征地告知流于形式。土地征收，需要村集體在規定時間內交地，從實踐層面來說，相當大的壓力都集中在村干部身上。一些基層村干部就從純粹完成工作任務的角度出發，認為“農民知道的越多，工作越難開展”，“群眾得了法，干部沒辦法”，對征地政策進行截留。二是村民代表大會召開時間與頻率難以合理安排。每年安排的土地指標有計劃指標、重大產業項目指標、保障性安居工程指標和年底的追加指標等多項內容，在城郊結合部的村經常會遇到不同指標的幾個項目，由于下達指標和報批的時間不一樣，每個項目都要召開村民代表大會，村民因外出務工召集難，經常發生對多種指標多個項目聯合召開村委會，村民代表會議紀要張冠李戴現象時有發生，且會議記錄和“會議紀要”時間與項目報批時間不一致，造成國土部門尷尬。

2.土地征收程序實施尚需改善

一是有些環節可以減少。高效審批后，柯橋區已采取了征地協商機制，在前期調查確認環節中，需取得征地村和被征地農戶或者權益人確認；同時擬定了征地補償安置預方案，在村民代表會上進行了討論，已經與被征地農民就補償安置等問題達成了協議。因此，批后的補償安置公告、征求意見、聽證等環節的必要性大大減少。二是有些程序形同虛設。在征地過程中“二公告、一登記”的“一登記”中要求國土部門對征收土地范圍內的面花附著物核對并登記的規定。有的地方反映，對于征地補償登記制度，實踐中被征地農民很少在公告發布后進行辦理，基本都是以公告中“土地所有權人、使用權人未如期辦理征地補償登記手續的，其補償內容以土地行政主管部門的調查結果為準”，導致公告的登記程序形同虛設。三是有些制度難以落實。對于聽證制度，大部分被征地農民由于各種原因都放棄了聽證權，有的聽證會召開了也流于形式，提出的不同意見譬如征地補償標準問題很難被采納，聽證會的召開失去了實際意義。對于告知制度，現有的征地告知、土地勘測成果公告、征地聽證告知、還有二公告這些都需要上墻告知。

3.土地征收方法操作仍有難題

一是征地補償差價問題。柯橋區從2008年起，實行了征地補償區片綜合價，最大限度地實行了同地同價。但是一些大型項目尤其是大型管線項目，由于同一個項目用地涉及不同的區片，會產生不等的差價；而一些項目單位為了順利完成項目征地，私下通過鎮政府將差價補償給被征地村的現象也有發生。討價還價不僅縱容了釘子戶、給征地帶來障礙，也讓政府和征地失去了應有的原則和嚴肅性。二是帶征土地問題。在日常征地過程中，往往因指標、現狀等客觀原因，很難將一些零星的，散狀的地塊，特別是公路、河流邊的帶狀土地一并予以征轉用。但基層村組織認為既然大部分土地已征用，留下的小部分帶狀土地，原種植條件也受到部分破壞，還不如一并征收，也有利于安置補償費的結算；承包土地農戶認為，由于地塊上部分土地已被征用，還不如將剩余土地一并征用后可享受失土農民社保。造成土地征用在實踐操作中某些零星、散狀地塊被“帶征”。但對于合情合理的帶征，上級國土部門并沒有明確的說法或具體界定，對于出現的信訪也不能理直氣壯地將帶征土地認可合法。三是方法單一問題。由于征地具有強制性，各地對征地工作往往不重視，到年底時間來不及時，為完成任務，采取粗暴的行政行為，命令村干部簽下征地協議，工作方法單一。

三、幾點建議

1.在征地法規完善方面

建議省政府出臺《浙江省集體土地征收補償安置條例》。目前，無論是征地程序，還是征地補償、爭議裁決等都是散見于法律、行政法規、國務院文件、部門規章、部門規范性文件等各類文件當中，缺乏系統統一的規范。因此，建議省政府出臺《浙江省集體土地征收補償安置條例》，以《國有土地上房屋征收與補償條例》為借鑒和參考，對征收的范圍、征收的程序、征收的補償、爭議的裁決以及征收決定的執行等內容進行全面系統的規定，進一步規范集體土地征收行為。

2.在征地程序優化方面

一是增加協商環節，突顯被征地農民自主性。建議在征地的實施過程中增加補償協商的環節。除了對擬征地塊進行現狀勘測和調查，在調查的同時告知被征地人員擬建設項目、征地位置、土地類別、面積、補償安置政策等情況，并送達告知書外；擬定項目征地補償安置預方案，供村民代表會議上討論，征求村民意見，由村委會、村集體經濟組織和村民決定是否需要聽證，形成“村民（代表）會議紀要”，并在此基礎上草簽《征地土地補償協議》，用協議明確雙方的權利和義務。二是合并批前批后二聽證，提高征地工作效率。鑒于在征地的實施過程中增加補償協商的環節，征地補償安置預方案在村民代表會上進行了討論并同意，出具了村民代表會紀要，建議取消批后征地補償安置方案公告后的聽證規定（或者說合并到前面的聽證中去），這有利于縮短征地實施的周期，提升了征地工作的實施效率。三是改革村民代表大會召開方式，延長《村民會議紀要》時效。考慮到征地程序的整體延續操作，征地政策的相對穩定，召開村民代表會的困難性，村民會議紀要的時間與征地告知、聽證告知書等都應前后對接。在現實中，一個村涉及多個地塊時候，村民代表大會只會同時討論，地塊編號對村干部來說是一個模糊的概念，而在我們在征收過程中是按批次分地塊進行報批，這往往會讓我們淡化與現實的統一性。尤其是管委會、鄉鎮（街道）會先于資料報批做相關的征地前期工作，時間上往往會與我們的“報批時間”產生沖突，所以《村民會議紀要》的有效時間就顯得格外突出。

3.在征地方法創新方面

一是規范征地補償，引入青苗及地面附著物評估機制。借鑒和參考國有土地上房屋征收評估辦法，在土地征收時對青苗及地面附著物引入第三方評估，有利于進一步規范征地補償行為。目前，柯橋區的柯街道等鎮（街）已經在這方面進行了實踐，效果很好，建議從省級層面提出該技術方案。二是擴大土地征收補償范圍，解決帶征難題。我國將土地征收的范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上，與被征土地有間接聯系以及由此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。從保護農村集體經濟組織和農村農民的合法權益的角度考慮，我們認為，應適當擴大我國土地征收補償范圍，將相鄰地補償，邊角地，夾心地補償一并列入補償范圍，同時避免引起“帶征”土地。三是努力探索得當方法，依法規范征地。要堅持以情感人，深入基層聯系對接工作，誠心誠意談形勢，面對面地想辦法，爭取村里對征地工作的理解與支持。要堅持以理服人，通過調查取得的第一手資料，結合現行的征地補償標準，征地機構應盡力對村級班子講透政策，同時盡最大可能滿足村集體組織及村民的合理要求，構建和諧的征地環境。要堅持陽光征地，應恪守要辦事、會辦事、肯辦事、辦好事的原則，嚴格按照征地陽光工程的要求和補償標準規范征地，不提高標準、不違規辦理、不妥協認定，依法依規做好征地工作。

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