探索村莊“有機更新”破解農民建房難題
——以海鹽縣為例

□ 海鹽縣國土資源局 陸曉峰

探索村莊“有機更新”破解農民建房難題
——以海鹽縣為例

□ 海鹽縣國土資源局 陸曉峰

近年來，隨著海鹽縣農村經濟持續快速發展，農民收入水平大幅度提高，越來越多富裕起來的農民為了改善居住條件，建房的要求十分強烈。但受諸多因素影響，農民建房愈發困難。妥善解決和依法管理農民建房已成為農民群眾關心的熱點問題，是農村工作的重要內容，也是統籌城鄉發展的重要環節和根本要求。

海鹽縣認真踐行“綠水青山就是金山銀山”這一重大科學論斷，積極探索新常態下產業至上、業態優先的美麗鄉村建設機制，按照“水凈、人文、村美、民富”的建設要求，精心打造優美樂居、優閑樂游、優質樂業、優雅樂活的江南水鄉典范。從2014年起，海鹽縣在逐步規范和推進農民建房宅基地審批工作的基礎上，打造村莊“有機更新”，建設美麗鄉村模式的村莊整治，走合理撤并、有序發展之路。村莊有機更新，就是尊重現存的傳統文化和民俗風情、傳承村莊業已形成的空間機理和發展格局，在滿足社會經濟發展等原則的基礎上，對村莊這個有機整體進行循序漸進的更新、整治和改造。筆者結合近幾年的工作實踐，對海鹽縣如何通過村莊有機更新，破解農民建房難問題進行了一些探索和研究。

一、背景分析

海鹽縣有9個鎮（街道），105個行政村，通過對不在城鎮區征遷范圍的82個行政村進行調查，82個行政村中：農戶40300戶，人口149146人，現有房屋占地面積6030235平方米，村莊布點規劃中14671戶為保留點，25659戶為撤并點。全縣村莊規劃面積38696畝，其中新市鎮規劃面積14566畝，規劃戶數34259戶，現已進點戶數8856戶；新社區規劃面積7380畝，規劃戶數13678戶，現已進點戶數1530戶；保留點規劃面積16750畝，規劃戶數20694戶，現已進點戶數16662戶。據調查，近三年有建房意愿的有12673戶。

海鹽縣農村土地整治開始于2009年，7年來共立項實施農村土地綜合整治項目47個，已完成21個計劃復墾新增耕地5569畝，其中宅基地復墾新增耕地5459畝，新增建設用地5582畝，其中用于安置區3808畝，安置搬遷農戶5079戶，有力地促進了農村城鎮化。隨著工作的推進，特別是融資政策的調整，成片大規模的農村整治村莊出現了不少問題：一是門檻高，實施周期長，效率低、難度大；二是投入大、成本高、資金沉淀嚴重。因此需要探索更好的辦法和模式來解決當前日益突出的農民建房難問題。2012-2015年，海鹽縣開始探索美麗鄉村建設，進行村莊有機更新。期間，全縣累計建成濱海休閑帶、水鄉風情線2條景觀帶及8個市級美麗鄉村先進鎮、29個重點村，打造了“南北湖·五味村”鄉村旅游精品線，獲評“浙江省美麗鄉村創建先進縣”，成為全省首批三個“全國美麗鄉村建設標準化試點縣”之一。

二、主要做法和成效

（一）主要做法

1.科學規劃設計

海鹽縣以打造“濱海、水鄉、生態、宜居”的現代化濱海宜居城市為特色，精心編制《海鹽縣“美麗鄉村·樂活海鹽”專項建設規劃》，在縣總體規劃的基礎上，各鎮、村根據當地的生產生活習俗和歷史文化底蘊，重點針對自然村保留點，編制了各有特色的美麗鄉村建設規劃。在規劃建設過程中，把美麗鄉村建設重點落實在自然村落保留點，并根據其資源稟賦、發展空間，確定特色示范村、重點建設村、推進培育村三個類別分類推進，縣、鎮、村、戶四級聯創。通過召開村民代表會議、戶長會議，聽取村民的意見，充分尊重大家的意愿，編制村莊布點規劃。做好農村無房戶、危房戶的調查，制定農民建房三年行動計劃，結合實際排定優先次序，力求做到應保盡保。

2.加強組織領導

海鹽縣成立了以縣委、縣政府主要領導為組長的領導小組，領導小組下設辦公室和綜合協調組、規劃建設組和環境整治組三個工作組，明確工作責任，強化部門聯動。整合農業“兩區”、水利、交通等17項主要建設項目，變“單兵作戰”為“協同作戰”，提高創建效率、實現共建共享。確定政府主導、群眾參與、多方支持的多元化投入機制，制定出臺《海鹽縣建設“美麗鄉村·樂活海鹽”行動計劃》《海鹽縣建設“美麗鄉村·樂活海鹽”財政獎補辦法》等政策文件，縣財政每年安排2000萬元專項資金用于美麗鄉村、村莊有機更新建設。2012-2015年，縣、鎮兩級財政累計投入專項建設資金1.62億元，共計建設項目400余個。

3.突出群眾共建

“眾人拾柴火焰高”，海鹽縣積極引導群眾參與美麗鄉村建設的全過程。規劃編制時，積極征求代表委員、村干部及基層群眾意見建議，體現群眾意愿。建設實施前，通過召開村班子會議、組長會議、戶長會議等商議決定，變“要我建”為“我要建”，突出群眾主人翁地位。建設實施中，積極發動群眾籌資籌勞，推進農村垃圾收集有償服務，大力開展文明家庭、清潔示范戶等群眾性評創活動，形成濃厚建設氛圍。建設完成后，突出長效管理，引入城鎮環境衛生管理理念，由農戶包干庭院、房前屋后的環境衛生，負責責任區內公共設施的維護管理，有效鞏固美麗鄉村建設成果。

4.統籌安排保障用地指標

近年來，海鹽縣扎實推進農村土地綜合整治，優先安排城鄉建設用地增減掛鉤指標解決部分農民建房，截至目前，已批準農村土地綜合整治項目47個，已完成的有21個，置換新增建設用地指標5582畝，其中用于安置區3808畝，安置搬遷農戶5079戶，有力地解決了農民建房難問題。此外，除整治項目和省市專項指標外，在年度計劃指標中再拿出部分作為保障農民建房的專項指標，空間規劃可全額申請縣預留指標，對用于“無房戶、危房戶”的切塊計劃指標實行項目單列并專項管理。從2016年7月起立項審批的土地整治項目，按照項目復墾面積計提10%的掛鉤指標專項用于整治項目安置以外的農民建房。鼓勵以村為單位開展土地整治，在確保本項目農戶安置、專項計提及本村農民合理建房需求。

5.增量撬存量實現良性發展

在近期、中遠期的農房“零星”搬遷的基礎上，海鹽縣探索實施村莊“有機更新”模式。在存量用地較大的“X”點和村莊保留點，推行以存量利用為主，配置少量新增建設用地，以增量撬動存量方式對原有村莊進行重新規劃設計，使中心村擴大，自然村適度聚集，節地率50%以上。如于城鎮江渭村翁家組原33戶農戶占地42.3畝，占地1.28畝/戶，有機更新后181戶用地92.4畝，雙聯排占地0.4畝/戶，單體占地0.5畝/戶，節地率達60%以上；江渭村王家組原27戶農戶占地43.88畝，占地1.45畝/戶，有機更新后112戶用地56畝，占地0.5畝/戶，節地率達66%。江渭村全村685戶農戶已翻建275戶，實際節省建設用地154.9畝，兩個村莊“有機更新點”可滿足全村農民的建房需求。

（二）主要成效

1.促進了村莊規劃完善

2016年以來，海鹽縣在“1+X+Y”村鎮布點規劃優化完善的基礎上，啟動 “多規合一”編制試點，以“多規合一”為目標深度推進土地利用總體規劃調整完善。通過開展“多規合一”，強化土地利用總體規劃、村莊規劃對農民住房的基礎性指導地位。通過有機更新促使各類規劃更加完善、科學。

2.優化了環境

海鹽縣沒有改變原有的地形地貌，而是通過合理化設計，優化人居環境，全面實施污水凈化、衛生潔化、村莊綠化、道路硬化、路燈亮化、環境美化等整治工程，始終遵循生態宜居、原汁原味的理念，大力開展農村環境綜合整治。深入實施“四位一體”農村環衛管理模式和市場化運作機制，實現農村生活垃圾收集率100%，市場化運作覆蓋率100%。通過環境整治，提升群眾生活品質，激發出原有自然村落生機與活力，方便群眾生產生活，真正做到了老百姓可接受、政府可承受、工作可持續。

3.節約了土地，滿足了建房需求

海鹽縣通過美麗鄉村建設和村莊有機更新使新建宅基地由原來的一畝多縮減為0.4-0.5畝，極大節省了空間，從而解決了更多農戶的建房問題。新搬遷進來的農戶以每戶1.2畝宅基地計算，每戶可節省0.7-0.8畝，復墾后可通過增減掛鉤指標支持用于二三產業的發展。

三、目前在探索中存在的問題

（一）土地取得難

一是農村建設用地調劑難，因30年不變的土地承包政策，導致農戶承包的已有建設留用地調劑難。二是征地成本高，村委會難以承受。三是閑置宅基地流轉難。由于缺乏有效、可操作的政策和措施，閑置宅基地盤活利用難，特別是自然村落建設規劃落實、實施難。

（二）項目規劃系統性不足

各鎮（街道）美麗鄉村點規劃進展緩慢，部分地區由于農民習俗、產業布局等因素，生態優勢不明顯，自然條件相對較差，建設難度大。同時，具體建設過程中，專業人士缺乏，設計單位對村落研究不足，大部分鎮、村美麗鄉村建設偏重于環境整治和景觀綠化建設。

（三）資金落實難

美麗鄉村點建設基礎設施、公共設施投入大，增量土地取得，道路硬化，雨水、污水管網鋪設，自來水管網，綠化、亮化美化等需要前期投入，資金補助規定死，項目建設完成后，需要以審計部門的審價結果為結算，且只補助建安費用，造成建設主體的自主靈活性差，創造性不夠，積極性不高。產業扶持政策缺乏，鎮村干部、投資主體發展產業的動力和積極性不高，產業融合發展難度大。

（四）長效管理機制未完全建立

管理制度、隊伍缺失，除個別鎮、村外，大部分鎮、村未制定專門的長效管理辦法，落實相應管理人員；管理質量不到位，督查考核機制有待進一步完善，獎懲機制有待建立。

四、改革創新不斷深化

（一）加大政策扶持力度，促進農民建房服務保障

一方面加強出臺農民相關扶持文件，制定農民建房三年行動計劃，開展專項調查查實無房戶、危房戶剛性建房需求，結合實際排定優先次序，力求做到應保盡保。同時推行村級土地民主管理政策，發揮村民自治組織在土地管理中的主體作用，保障農民建房合理需求，促進農村土地節約集約利用，建立與全縣經濟社會發展相適應的農村土地民主管理模式和運作機制，使村民建房需求得到有效、有序保障。另一方面出臺資金扶持政策。加強資源整合，結合海鹽縣涉農資金專項整治行動，制訂海鹽縣美麗鄉村建設資金管理專項辦法，加大美麗鄉村建設資金整合力度，規范資金使用與管理；縣財政要在每年安排專項資金用于美麗鄉村建設的基礎上，積極整合引導評先創優、示范創建、“一事一議”、中小河流整治、道路交通建設等政策資源向美麗鄉村創建村傾斜，充分發揮建設項目資金的疊加效應，切實提高政府財政資金使用效益的最大化和創建成效。

（二）做好完善規劃設計，全面優化農村環境

結合 “多規合一”工作，進一步完善美麗級村建設的規劃設計。縣級規劃要做好布局與特色定位，鎮級規劃按照縣級要求進行相應調整，對具體建設的村予以定點定量，村級按照縣、鎮要求，結合村莊特色，認真詳細編制村域美麗鄉村建設規劃或實施方案，突出設計系統性和項目的可操作性。

在完善全縣村莊布點規劃和美麗鄉村建設規劃設計的基礎上，堅持全面惠及與突出重點相統一，把美麗鄉村建設分為基礎版和升級版兩種類型，以升級版打造為典型示范，以基礎版建設為面上普惠，分層推進，分步實施，從根本上、整體上、區域上改變海鹽鄉村面貌。基礎版要側重于優化農村人居環境，建設內容以村莊基礎完善、生態環境整治、公共服務延伸、長效管理落實為主；升級版要側重于產業發展提升、特色亮點打造，建設內容基礎版的標準上，突出產業培育與發展，通過產業帶動，促進農民增收、村集體經濟發展等，變“美麗環境”為“美麗經濟”；同時，按照“歷史名人樹起來、趣聞典故挖出來、農村面貌整出來、特色資源亮出來、民俗文化傳下來”的要求，從田園風光、現代農業、非物質文化遺產、歷史名人等方面入手，科學謀劃“一村一品、一村一韻”的特色布局。

（三）大力結合有機更新，推進宜居建設

在推進美麗鄉村建設過程中，以傳統自然村落為落腳點，創新村莊規劃工作思路，把加強傳統自然村落保護作為美麗鄉村建設工作的重中之重，提出用有機更新理念建設美麗宜居村，最大程度地傳承和延續傳統歷史文脈和底蘊，盡量保持村莊原有的空間格局和肌理。選擇建筑保存完好、自然環境優美、有一定底蘊的村莊，在尊重現存的傳統文化與民俗風情，對村莊這一有機整體進行循序漸進式地更新、整治與改造、充分利用村內的空閑地、零星地等存量建設用地，對老居住戶改造。將現有村莊根據百姓意愿，愿意重建的按規劃要求重新布局，不愿意新建的，做好整治提升，并利用地形地貌重新進行規劃和基礎設施建設。同時周邊撤并村落零星戶向村莊有機更新點不斷靠攏，在村莊周圍按照原有村莊基本格局進行適度的擴張。

（四）有序開展農村土地整治，促進農民建房有效安置

土地整治是破解農民建房難，保障農民合理建房需求的主要途徑。通過土地整治落實建新安置區有力地解決了農民建房難問題。各鎮（街道）通過土地整治獲取的掛鉤指標除用于平臺建設外，還需根據農民建房需求實際情況優先安排用于農民建房；新立項審批的土地整治項目，按照項目復墾面積計提10%的掛鉤指標專項用于整治項目安置以外的農民建房。鼓勵以村為單位開展土地整治，在確保本項目農戶安置、專項計提及本村農民合理建房需求。對以村為單位開展土地整治項目，各鎮（街道）結合項目所在村資金情況墊付啟動資金，結合本地實際，調整土地整治項目拆舊區房屋補償標準。

（五）加強長效管理，建立健全管理機制，有效鞏固村莊有機更新成果

一要制訂海鹽縣美麗鄉村、村莊有機更新建設長效管理辦法，從環衛保潔、綠化養護、公共設施維護等方面進行分類管理，統一管理標準，提高管理質量；建立長效管理隊伍，結合農村環衛“四位一體”保潔，進一步增強工作力量，落實管理責任。二要充分發揮村干部、小組長、黨員的帶頭示范作用，劃塊承包，做好房前屋后的日常保潔工作，通過村規民約、光榮榜等村民自治方式，籌集長效管理資金，建立監督檢查自愿者隊伍，營造全民參與、齊抓共管的長效管理工作氛圍。三要加大考核獎懲力度，建立縣領導帶隊督查、部門聯合檢查、領導小組辦公室不定期抽查等督查考核機制，督促各鎮（街道）、村（社區）落實長效管理各項措施，并及時將督查結果予以通報；加大長效管理獎勵力度，按年終考核成績，給予鎮、村資金獎勵，提高鎮、村工作積極性，鞏固美麗鄉村、村莊有機更新建設成果。