關于當前基層土地執法監察工作的思考

□ 寧波市國土資源局江北分局

關于當前基層土地執法監察工作的思考

□ 寧波市國土資源局江北分局

國土資源執法監察工作是國土資源管理工作的重要組成部分，也是“雙保”工作當中“保紅線”的必要保障。近年來，隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，建設用地激增導致對土地的需求量不斷加大，國土保護工作面臨更加嚴峻的形勢和更多問題。 如何更好地依法行政、規范執法、履職盡職、防控風險，是基層土地執法監察隊伍亟須研究的課題。

一、土地執法的現狀和問題

1.高壓態勢下，違法行為層出不窮

當前工業化發展、城鎮化提速和新農村建設對土地資源的巨大需求，與國家宏觀調控和堅守18億畝耕地紅線的硬性約束之間的矛盾越來越突出。土地違法活動猖獗、非法占地、未批先用、非法轉讓、以租代征、低價出讓國有土地等違法行為時有發生，嚴重危害了國家和人民利益。

2.土地執法缺乏強制措施

由于國土資源行政主管部門沒有強制執法手段，對于違法行為，即使國土資源行政主管部門做出了處罰決定，當事人如不履行，只有申請法院強制執行，而法院處于復議期間和土地訴訟期間，一般不予強制執行，這個期間大多是幾個月，土地執法行政主管部門面對這種違法行為是無能為力。

3.行政干預影響土地執法

土地執法涉及社會各領域，涉及政府各層次，因此土地執法不但要求與建設、城管等行政執法部門聯動，最終仍需落實到各鄉鎮街道。但在實際執法工作中發現，當前大量土地浪費，耕地損毀的違法行為主體，主要是政府性項目以及受到“政策”支持的公民個人和法人。隨著“新農村建設”的開展，文化禮堂、停車場等村民公共設施，如果配套政策不到位、監管不及時，違規違法用地將“遍地開花”，從而加大實際執法難度。

二、土地執法難的原因

就目前來看，土地執法難，主要有三方面原因。

1.土地違法案件調查難

違法主體難以確定。要對土地違法行為進行處理，必須有明確的責任人，但在具體執法過程中，一些違法單位和個人不配合調查，不積極提供有關資料，也不做出說明，有關單位和人員互相推諉，致使難以確定違法主體。

違法行為制止難。土地法律、法規賦予國土資源部門對正在進行的違法行為制止的權力，但由于沒有強制手段，往往這種制止軟弱無力，效果不明顯。

違法案件處理難。尤其是牽涉到政府違法、領導違法、招商引資方面的違法處理更難，會遭到來自各個方面的壓力和阻撓；領導打招呼的，說情的，行政干預的，施壓加力的等等，使執法人員和國土資源部門難以承受，致使一些案件久拖不決，不了了之。

對已下發處罰決定的案件執行難。依照法律規定，國土資源部門下發的《土地違法案件行政處罰決定書》是一份嚴肅的法律文書，違法當事人必須自覺履行。但在執法實踐中，有相當多的違法當事人對國土資源部門下發的行政處罰決定書不理不睬。申報法院執行的案件，往往不能執行到位，特別是涉及拆除違法建筑物的強制執行時，更是如此。

2.執法監察隊伍不夠強大

對照目前土地執法監察的任務，現有的土地執法管理機構與隊伍遠遠不能適應，力量上明顯不足。各縣市區正式在編的執法監察干部一般只有4-5人，有的只有1-2人。各鄉鎮國土資源管理所的力量更加薄弱。

一方面，缺乏相關具有針對土地執法工作的系統性培訓，造成執法人員工作能力有強有弱，參差不齊的局面；另一方面，部分執法監察人員政治意識不強、學習積極性不高，導致業務能力不強、綜合素質低下，不能適應新形勢下國土資源執法監察工作的需要。

3.土地執法監察手段與設備落后

在新形勢下，土地違法案件有了新的變化，但在現實中，許多土地執法監察部門的執法監察手段過于落后，不能及時發現土地違法行為并予以制止，一般只能做到事后查處，而不能做到事前預防。基本依靠土地執法監察人員進行人工巡查，既費時費力，工作效率低下，影響土地執法監察工作的連續性和經常性，給執法監察工作帶來很大困難。

三、破解執法難困局的思考

基層土地執法難、土地違法案件執行難，早已是一種普遍的社會現象。對此，提出幾點思考。

1.嚴格規范執法程序

違法用地查處不僅要求結果公正，也要求程序合法合規。嚴格規范違法用地查處程序，對查處的每一個案件，做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、量罰適當、程序合法，經得起上級部門的督查，經得起聽證、行政復議和行政訴訟等程序的審查。按照留痕執法要求，嚴格做好執法各環節的書面記錄，實現對發現、制止、立案、調查取證、審理、處理決定、執行、結案等行政執法活動全過程的跟蹤記錄，確保所有執法工作有據可查。

2.明確監管責任主體

基層是國土管理的前沿陣地，只有地方政府大力支持和有效配合才能抓住依法用地的“牛鼻子”，使土地執法監察工作更有效地開展。因此，在新常態下，有必要加大對地方黨政主要負責人的宣傳力度，樹立地方政府耕地保護第一責任人意識，增強基層領導干部守土有責、守土盡責意識，引導他們樹立依法依規用地、科學合理用地和節約集約用地的觀念，從源頭上有效減少和遏制違法用地行為發生。

3.健全共同責任機制

在土地執法動態巡查工作中，按照共同責任機制的職責分工，適時組織規劃、城管等相關職能部門進行聯合巡查，及時發現、制止和報告違法違規用地問題。對既成事實的違法用地行為，在堅決消除違法狀態的基礎上，由各職能部門按照各自職能介入調查，嚴肅處理，堅決做到查事處人到位。對于信訪舉報、網絡公布、媒體披露的各類重大土地違法信息，各職能部門密切配合，主動反饋、妥善處置。