基層法院研究室的法官員額配置構想

●馬振華

基層法院研究室的法官員額配置構想

●馬振華

一、現實考量：研究室配備法官的正當性分析

法院審判工作集中體現于兩條主線，其中一條是由院長、庭長、以及審管辦、研究室等機構為主體的審判權行使。①參見顧培東：《再論人民法院審判權運行機制的構建》，載《中國法學》2014年第5期。研究室作為綜合審判部門，與審判權行使密不可分，擔當指導審判的重任。

(一)研究室綜合審判的職能考量

1．服務院長決策需要立足審判實踐。基層法院研究室往往扮演“參謀助手”角色，負責主要領導匯報、法院工作報告、各類情況匯報等綜合性文稿的起草撰寫工作。撰寫高水平的綜合材料，為院長決策提供有價值參考，就必須立足審判職能作用發揮，放眼法院整體工作布局，把握整體態勢。只有堅持從審判實際中來，才能寫好綜合材料，才能更好地服務院長審判管理、監督的客觀需要。

2．組織專題調研可以發現審判紕漏。調查研究是研究室的重要職能，通過匯總、掌控、分析全院審判數據，研究室可以輔助院長、副院長、庭長及時發現全院及相關審判、執行業務庭工作中存在的問題與失誤，繼而統籌、規劃、組織、協調相關庭室共同開展重點課題調研工作，最后形成調研報告，并提出應對之策。換言之，調研緊緊圍繞法院工作的方方面面展開，通過調研，彌補工作中的紕漏，最終落腳點還是要服務于審判。

3．開展信息宣傳必須圍繞審判工作展開。信息、宣傳材料是基層法院審判工作“信息庫”，基層法院圍繞上級法院開展的各項活動和本院中心工作,撰寫各類信息、宣傳材料，確保上級法院、本院領導及時、準確地把握法院工作情況。編寫高質量的信息、宣傳材料，需要緊緊圍繞審判展開，需要及時總結法院審判執行工作中探索的成功經驗，發現工作面臨的新情況、新問題、新動向，需要加強對審判形勢的研判分析。當下，一些法官的判決書制作很粗糙，錯誤連篇的判決書不斷暴露出來。②參見魏勝強：《法律方法視域下的人民法院改革》，載《中國法學》2014年第5期。通過撰寫信息、宣傳稿件，可以有效避免文筆失誤，提高裁判文書制作水平。

(二)研究室工作人員的主體考量

1．研究室法官渴望辦案。研究室作為智囊部門，搭建了院領導與一線法官的溝通橋梁。從表面上看，研究室往往與院領導辦公室毗鄰，所做工作關系全院整體發展。然而，有的研究室成員不甘于“后方保障”，內心非常渴望奔向“前線戰斗”。鐵打的營盤，流水的兵。研究室的人員也需要不斷流動，需要及時補充新鮮血液。但如何選調合適的人員到研究室工作，往往成為某些基層法院領導的難題。可能在有的法院，研究室是令人向往的部門，但是也有很多人對調到研究室工作存有抵觸情緒，個別人甚至抱有“寧愿審理一百件案子，也不愿撰寫一篇文章”的念頭。毋庸諱言，審判執行工作是法院中心工作，是所有工作中的重中之重，因此研究室法官往往會萌生從事中心工作的沖動。

2．研究室法官具備辦案潛質。曾任最高法院司改辦主任的賀小榮曾指出，實行法官員額制的目的就是要讓優秀的法官留在法官隊伍中。③宗志強：《如何構建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機制》，載《山東審判》2015年第1期。綜合部門的負責人也能進入審判委員會，在審判委員會中所占比例為4%。雖然整體上所占比例較小，但這種現象在各級法院具有普遍性。進一步考察發現，這部分構成人員的來源比較分散，其中包括了來自研究室、審判管理部門和辦公室等部門的人員。④參見左衛民：《審判委員會運行狀況的實證研究》，載《法學研究》2016年第3期。研究室法官的比較優勢在于理論水平相對較高，文字功底相對較厚，法學素養相對較好。由于研究室報刊、文章、領導講話材料豐富，為法官把握正確政治方向提供了便捷；由于研究室的期刊、圖書、論文資料較多，為法官把握最新司法動向提供了條件；由于研究室的工作主要是動筆寫文章，為法官提升自己的文字功底奠定了基礎。經過研究室的鍛煉，可以開闊眼界，增長知識，提高水平，所以研究室的法官具有辦案的潛能。

(三)基層法院審判情勢的客觀考量

1．案件數量居高不下。基層法院處在化解矛盾糾紛的最前沿，審判案件的收案數、結案數、未結案數一直高位運行，而且呈現不斷上升的態勢。以W法院為例，2010年受理各類案件9551件，結案9883件，未結319件；2011年收案10509件，結案9877件，未結952件；2012年收案11530件，結案10435件，未結1643件；2013年收案12325件，結案11551件，未結2792件；2014年收案12297件，結案11793件，未結3297件；2015年收案13688件，結案13650件，未結3326件。六年來，W法院的一線辦案法官年均結案210余件，最多的法官甚至達510多件。法院案件之多不是憑空臆斷，而是現實存在。節假日加班加點是常事，高強度、高壓力的工作狀態，讓很多法官的身體處于亞健康狀態。⑤參見胡科剛：《責任和擔當抒寫法官之美》，載《中國審判》2016年第7期。若能從研究室篩選法官參與案件審判，可以減緩一線法官的辦案壓力。

2．法官流失現象嚴重。法官、檢察官離職現象在近兩年成為法律界普遍關注的一個問題。調查表明，法官群體離職傾向非常強烈：94.47%的法官考慮過要離開法院，其中57.37%的法官認真考慮過要離開法院，而目前著手進行離職準備的有9.81%，從沒有想過離開法院的法官僅占5.53%。⑥參見胡昌明：《中國法官職業滿意度考察——以2660份問卷為樣本的分析》，載《中國法律評論》2015年第4期。W法院的案子很多，而該院的辦案法官人數與案件的增長速度不相吻合。到目前為止，全院一線辦案人數為65人。怯于基層法院沉重的辦案壓力，2010年以來，已經有5位年輕法官選擇了離去，還有至少5位法官因為年齡、身體等原因退居了幕后。基層法院法官流失如此嚴重，引進的新鮮力量成長需要時間，遠水解不了近渴，研究室法官“近水樓臺先得月”，可以暫解燃眉之急。

3．服務地方任務較重。“在政治、行政與司法交錯背景下，地方法院是當地政權架構及治理結構組成部分，適應當地政治生態、執行當地黨委政策對院長而言系重要政治邏輯。”⑦戴軍、高翔：《員額制改革下中國地方法院院長職權的邏輯與變革》，載賀榮主編：《尊重司法規律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第189頁。無論是人財物、身份待遇還是司法過程，都會受到上級和同級黨委、政府、人大、政協、以及本系統上級機關等橫縱交錯的體制性約束和網狀“捆綁”。⑧參見馬長山:《新一輪司法改革的可能與限度》,載《政法論壇》2015年第5期。地方法院受黨委領導，對人大負責，經費來源于地方財政，人員來源于地方編辦，故而受到諸多掣肘。業務庭法官經常被抽調去參加黨委各種會議，參與地方社會綜合治理，普法宣傳等地方工作，法官工作量被不斷擴大，擠壓了法官實際辦案時間。政法委、組織部等部門經常向法院“借調”人員，幫助其完成本部門的工作，讓本來人員緊缺的法院更加捉襟見肘。研究室法官參與辦案，可以在一定程度上緩解這種局面。

二、模式構想：研究室法官員額的靜態配置

(一)0+1的法官員額配置模式

0+1是指研究室不配備法官，根據情況可以配備1名法官助理。

基層法院的情況，從全國范圍來看，亦是千差萬別。東部地區基層法院一個月的收結案數量，超過西部地區基層法院一年的收結案數量的情況大量存在。同樣是東部某三線城市，下轄的基層法院辦案任務也有多有少。“有的區縣的法官、檢察官每年辦理200多起甚至更多的案件，而有的區縣的法官、檢察官辦理的案件可能只有20多起。”⑨張明楷：《刑事司法改革的斷片思考》，載《現代法學》2014年第2期。東部發達地區，可以全面實現司法專業化并推行員額制改革，但在中部次發達地區，高級法院和中級法院能夠推行這樣的改革就不錯了。至于西藏、新疆等西部不發達地區，基層法院甚至中級法院，員額制改革的實行難度很大。⑩參見強世功：《從法律社會學看司法改革》，載《人民法院報》2016年4月10日。所以，不少學者呼吁司法改革不能搞一刀切，研究室的法官員額模式也是如此。若研究室所有成員沒有通過法律職業資格考試，或者沒有參與過案件審理，不具有至少三年的審判工作經歷的，沒有辦案經驗，則不具備設置法官名額的正當性。可以根據法院審判形勢需要，任命1名法官助理，作為過渡，在經過3年的司法實踐考核合格后，再任命為法官。

筆者如此架構是針對法院政法編制在50人以下、審判執行任務相對輕松的“小法院”，以及研究室成員沒有辦案經驗的情況。如上文提到的每年辦理20多起案子的基層法院，研究室不分配法官員額，將名額轉讓給其他部門。而審判任務輕松的標準，則主要根據該院十年來的審判、執行工作量來確定，由省法院統一掌控。

(二)1+1的法官員額配置模式

1+1是指研究室設置法官1名，法官助理1名。

“員額制改革是本輪司法改革關注度最高的改革項目，員額制改革存在兩個立論基礎：法官的專業性與司法的親歷性。”?前引⑦。研究室主任或副主任若具有法律職業資格，曾經擔任過法官三年以上，親自審理過一批案件，則具有擔當法官的專業水平，可以考慮設置法官一名。這既是對其工作能力的肯定，也是對其辦案能力的考驗。畢竟，擔任法官，必須擔任審判長，必須親自審理案件，必須將工作的時間和主要精力放在辦案上。親自辦理案件，還可以做到理論與實踐的有機結合。具有法律職業資格的研究室主任或副主任不辦案，只是紙上談兵，沒有身臨其境，則撰寫綜合材料難免會存在閉門造車、脫離實踐的境況。通過案件審理，洞察司法實踐存在的問題，從而可以撰寫出更“接地氣”的綜合材料、調研報告、信息宣傳等材料，推動法院審判工作不斷完善發展。根據案件數量，可以設置一名法官助理，幫助法官處理一些次要的審判事務，讓法官騰出更多時間和精力辦理疑難復雜案件。

(三)1+X的法官員額配置模式

1+X是指研究室設置法官1名，設置X名法官助理，X應小于等于3，也就是說，最多1名法官配備3名法官助理。

以美國為例。依照法律規定，聯邦最高法院每個大法官可以有3名法律助理、2名秘書；上訴法院法官可以有1至3名法律助理、2名秘書；地區法院法官可以有2名法律助理，美國司法實務界通說認為法官助理系由法官雇用，依法官的指示，協助法官辦理行政的(administrative)、書記的(clerical)及基本的法律性工作(legal tasks)，以便法官能有更多的時間作判(judging)及裁決(decision making)。?參見李莉：《我國法官助理制度初論》,載《河南省政法管理干部學院學報》2004年第6期。美國的法官助理(law clerk)主要是著名法學院的畢業生，他們在法官監督之下負責協助法官從事法律研究、起草判決書、審閱當事人的意見書、查閱文獻和案件審理排期及其他有關案件準備和管理。所有法官助理都做一樣的事情——法官讓他們做的所有事情。?參見王祿生：《法院人員分類管理機制與機制轉型研究》，載《比較法研究》2016年第1期。由此可見，美國大法官的法官助理人數最多3名。從事的主要是協助法官處理案件的一般性工作。“從美國法官助理制度來看，法官助理與法官數量掛鉤于審級掛鉤，助理數量設置的考慮因素主要是單個法官工作量與審級差別，其人數設置是在長期實踐基礎上得來。”?孫正君：《從2014回溯2004：法官助理職責崗位與職業路徑的技術性探討》，載賀榮主編：《尊重司法規律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第225頁。

即使設置了法官，也需慎重對待法官助理的選任。這類人員擁有正規學歷、通過司法考試和公務員考試、年紀輕而業務能力較強，是辦案的重要輔助力量，也是法官的后備軍。?參見陳光中、魏曉娜：《論我國司法體制的現代化改革》，載《中國法學》，2015年第1期。法官助理是協助法官處理審判事務，不能享有處理審判核心事務的權力，只能處理與審判相關的輔助性事務。法官助理的任職條件是，具有高等院校法學專業本科以上學歷，通過國家法律職業資格考試，才能有資格被選為法官助理。每名法官配備1-2名法官助理，當然若基層法院案件數量常年居高不下，審判工作異常繁忙，則可以考慮設立3名法官助理。筆者認為，當前的法官助理經過3-5年司法實踐鍛煉，在經過嚴格考核后，選撥優秀人才繼補為法官，這樣可以保護司法改革的當下，不能進入法官員額的年輕審判骨干辦案積極性。

三、路徑探析：研究室法官員額的動態配置

(一)案件承辦者的范圍

法院受理的案件類型千差萬別，可以大致分為簡單容易案件、一般難度案件、疑難復雜案件三類。“法官守護正義，面對的是千姿百態的生活，是萬千氣象的社會，是比法律原則、制度和規范邏輯復雜得多的現實，當事人的行為永遠不會照著法律‘假定’的那樣‘規范’地發生，正義的迷茫與變幻，法律關系層層迷霧，法官審理案件常常不會手到擒來，適用法律常常左右為難或者絞盡腦汁。”?田成有：《守護正義——當代中國法官的知與行》，人民法院出版社2010年版，第3頁。司法改革后，研究室法官辦案同樣會面臨這樣的難題，因此要有“啃硬骨頭”的準備。

從現實情況看，研究室的法官名額十之八九花落具有法律職業資格的研究室主任或者副主任。研究室作為基層法院的智囊團，集結了法院的精英人才，無論是主任、副主任還是一般工作人員都是法院佼佼者。因此，具有承辦疑難、復雜案件的能力和水平。司法權是一種判斷權，要讓當事人和公眾信服，必須把裁判過程、事實認定、判決理由、依據的法律等講清楚、說明白，這既是司法裁判的應有之義，也是司法文明的重要體現。?參見白泉民：《關于加強裁判文書說理的幾點思考》，載《山東審判》2015年第1期。“對裁判文書說理的強調主要體現在疑難案件之上。裁判說理，是法官對判決結果的正當性進行解釋的一種訴訟活動。”?呂晶等：《“內外有別”還是“趨同一致”》，載賀榮主編：《尊重司法規律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第475頁。毫無疑問，疑難復雜案件的裁判文書比較難寫，而這正好可以讓研究室的法官發揮自身的“能寫”優勢。通過深入研究案件涉及的法律、法規，理清案件涉及的錯綜復雜法律關系，依托研究室法律資料豐富的優勢，旁征博引，進而寫出高質量的裁判文書，為全院法官樹立標桿。

(二)審判團隊的構成

在基層法院能夠當選院長、副院長、業務庭庭長，大多是從優秀的法官中脫穎而出的法官精英，具有政治素質較好、辦案能力較強、專業水平較高、司法經驗豐富的優勢。因此，院長、副院長、庭長們辦理的案件都是疑難復雜案件，對重大、疑難、復雜或者新類型案件，可以由審判長提請院長或者庭長決定組織相關審判人員共同討論。?參見重慶市高級人民法院課題組：《審判管理制度轉型研究》，載《中國法學》2014年第4期。但是現實問題是，院長、副院長、庭長們承擔了相當一部分的行政雜務，尤其是院長、副院長，經常需要抽出很大一部分精力來辦理涉訴信訪案件。“法院院長常到當地黨委開會，領取涉及到涉訴信訪、扶貧、救災、維穩、輿情等方面的各項任務。”?參見馬長山：《新一輪司法改革的可能與限度》，載《政法論壇》2015年第5期。為了減輕院庭長們的辦案壓力，研究室法官、法官助理可以與院長、副院長組成審判團隊進行疑難復雜案件的辦理。“合議庭責任制，其目的在于克服獨任審判之弊，集思廣益、抑制主觀偏見、糾正司法專橫、制約權力濫用、實現司法決策科學化和民主化。”?李曉磊：《我國合議庭議事規則完善之探究》，載賀榮主編：《尊重司法規律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第160頁。研究室的辦案團隊，可以由院長、副院長與研究室法官組成，具體來說，就是院長、副院長、研究室主任(副主任)組成合議庭。如果院長行政事務較繁忙，可以由研究室法官與相關業務庭的庭長組成合議庭。

(三)辦案質效的監督

基于研究室法官的綜合素質，可以全力以赴承辦疑難復雜案件。法官承辦案件的難度系數千差萬別，很可能辦理一個疑難案件花費的辦案時間、耗費的法官精力遠超辦理十個簡單案件花費的時間與精力。因此，辦案評估考核，應當以質量為主，不能以數量來衡量。

多數國家和地區尤其是大陸法系，法院院長在法官業績評價中發揮重要作用。我國法院業績評價改革應認可院長、庭長享有法官業績評價權限。?參見陽元霞等：《比較法視野下我國法官業績評價機制的偏失與改革》，載賀榮主編：《尊重司法規律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第300頁。《民事訴訟法》第198條規定，各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書，發現確有錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。由于研究室法官辦理疑難復雜案件，從審慎角度考量，對其質效考量的監督主體應當是院長。院長發現研究室法官承辦案件存在問題的，有權進行監督。

審委會是法院的最高審判機關，對研究室法官辦案質效的具體監督應當由審委會負責。《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第9條規定，審判委員會討論重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，討論決定審判工作重大事項。因此，院長發現研究室法官承辦的疑難復雜案件存在法律適用錯誤問題，可以提交審委會研究討論。對于研究室法官辦理的案件，法律適用確有錯誤的，審委會有權按照院長要求，依法進行糾正。

(作者單位：諸城市人民法院)

責任編校：王文斌