行政機關不行使職權行為的檢察監督

●嵐廖芹/文

行政機關不行使職權行為的檢察監督

●嵐*廖芹*/文

行政機關不行使職權的現象沒有得到有效、合理地限制，主要原因是行政檢察監督體系的不健全。本文從研究行政檢察監督制度的現狀和實踐困境出發，主要針對行政檢察監督權行使的不規范、易受干預、現實行使對象模糊等問題展開研究。同時，分析國外行政檢察監督制度的優劣點，從法理的高度加以判斷吸收，提出關于完善行政檢察監督制度的觀點與建議。

行政違法 行政檢察監督 行政執法

一、我國檢察機關行政檢察監督的方式、程序和困境

（一）檢察機關行政檢察監督的方式

針對行政機關執法中違法行為的方式、損害的對象、后果和造成的社會影響，檢察機關主要通過以下方式對行政執法進行監督:1.檢察建議。檢察機關認為行政主體的行政執法活動在制度和程序上存在問題或缺陷，可能損害國家和社會公共利益的，應當向其發出檢察建議，要求行政主體完善制度和規范程序。2.糾正違法通知。檢察機關認為行政主體實施的行政違法行為已經損害國家利益和社會公共利益，如果不及時糾正會造成難以彌補的損失，依據職權向行政主體發出書面通知，要求在規定的時限內予以糾正。3.提起行政公益訴訟。檢察機關作為國家專門的法律監督機關具有提起行政公益訴訟的法律依據和現實基礎。因此，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力，是強化檢察機關行政執法監督權的有效途徑。

（二）檢察機關行政檢察監督的程序

一是檢察機關行政監督的提起。行政違法行為數量浩大，檢察機關只能對損害國家利益和社會公共利益的行政違法行為進行監督。檢察機關的監督主要由以下方式引起：行政相對人向人民檢察院申請監督，行政相對人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報，人民檢察院依職權發現。二是檢察機關的審查。檢察機關對行政相對人申請監督或公民、法人和其他組織的控告、舉報以及依職權發現的行政違法執法行為應當進行審查。檢察機關主要審查行政執法行為的合法性，具體審查行政執法主體是否合格，行政執法行為是否有法律依據等合法性問題。三是檢察機關作出決定。檢察機關經過審查，認為行政執法主體有下列情形之一的，應當決定進行監督：行政執法主體不合格或行政執法行為缺乏法律依據的，行政執法行為適用法律法規錯誤或行政執法程序錯誤的，作出行政執法處理決定缺乏基本證據的，行政主體在行政執法中超越職權、濫用職權或怠于履行職責的。

（三）檢察機關對行政執法行為進行法律監督的實踐困境

1.行政執法檢察監督的效果難以得到保證，監督難度大。當前檢察機關開展行政執法檢察監督的主要方式是檢察建議，但由于法律對此類檢察建議的效力并沒有明確、具體規定，檢察建議缺乏執行強制效力。在辦理行政執法檢察監督案件中，檢察機關向行政機關發出檢察建議后往往得不到積極回復。對此，法律并沒有賦予檢察機關相應的執行手段，影響監督效果。

2.監督渠道不暢。一方面是案源渠道不暢，另一方面是檢察機關與行政機關溝通渠道不暢。目前檢察機關很少與行政機關達成制度化的協作機制，主要靠個案協調，致使發現相關案件后相互溝通不暢，檢察機關想要調閱相關執法卷宗材料需做大量的協調工作。

3.監督定位不準，監督程序不規范。近年來，全國不同地區在開展行政執法檢察監督工作，雖然辦理了一些成功的監督案件，但總體來說還不普遍，也缺乏全面的總結和指導，許多地方對監督方式、程序等問題還存在模糊認識。由于行政執法檢察監督是一項全新的探索性工作，各地在辦案中所采取的具體監督方式和程序不統一、不規范，有的采取檢察建議，有的采取糾正意見書，還有的采取其他方式，導致監督效果差異較大。

二、域外檢察機關監督行政行為的法律分析

對國外檢察機關監督制度的分析分成兩個部分：一是英美法系國家的檢察機關監督制度，代表的國家有英國和美國；二是大陸法系國家的檢察機關監督制度，代表的國家有德國和法國。通過學習和借鑒典型代表國家的規定完善我國檢察機關對行政機關實施行政行為的法律監督方式。

對發達國家而言，檢察機關對行政行為監督的制度起步比較早，發展的較為成熟，通過比較各國法律來進一步完善我國檢察機關對行政機關做出的行政行為的法律監督，有利于我國檢察機關法律監督制度的發展和完善，并結合我國的基本國情來加以改進現行法律監督制度。我國的檢察機關對行政行為的法律監督制度與多數發達國家的制度存在著許多不同。首先，我國的檢察機關是司法機關，代表國家監督法律實施的一個龐大機構，而多數國家的監督權力在檢察長手中，檢察長有著非常大的權力，各國往往給檢察長配備一個強大的支持團隊但核心仍是檢察長個人。目前，上述國家的檢察機關兼具行政性質和司法性質的組織。其次，外國的法律監督制度保護的客體慢慢轉向了人權保障，對社會公共利益的保護十分重視。雖然我國的檢察機關也有保障人權的職能，但更多的是體現在懲罰犯罪方面，對于其他方面的人權、社會公共利益的保障相對薄弱些。再次，我國檢察機關監督制度的實施有的法律規定模糊不清，落到具體實施需要依靠檢察機關對職務犯罪調查權的威懾。而上述四個國家監督制度的實施得力于憲法法律的規定，賦予行政檢察機關非常強大的權力，且權力細化具體，對行政權的監督有法可依，能夠最大化的監督政府的行政權，保護社會公共利益。最后，我國檢察機關的法律監督制度的實施主體必須是檢察機關，公民、法人或其他社會組織可以向檢察機關檢舉、舉報行政機關的具體違法行政行為。有些國家在行使監督權時，如有特殊情況可以由總檢察長授權個人，讓個人代表社會公共利益來訴行政機關。我國法律體制與國外的法律體制大不相同，但就該權力而言有許多相同之處，可以借鑒、完善我國對行政行為的法律監督制度立法。一是它們都有著高度獨立的特征。我國的檢察機關是獨立辦案，不受其他環境因素影響。同時，國外的檢察機關雖然有著行政性和司法性雙重性質，但在行使監督權力時，也是獨立辦案，且法律賦予的權利非常大。二是國內外對行政行為法律監督的工作方式。在行使監督權的工作方式上都是獨立調查、提出檢察建議或提起公訴等。三是國內外的法律監督制度功能基本相同，目的都是為了監督行政機關，規范依法行政，保護公民合法權益和社會公共利益。雖然，國家與國家之間的法律體系、國情不同，各國實施監督權力的范圍、方式等不同。但其基本理論都是相同的，都是為了達到權利相互監督、相互制約，在賦予行政機關強大權利的同時，通過檢察機關行使法律監督監督行政機關，保障公民合法權益和社會公共利益。因此，我國有必要借鑒國外的法律監督制度來進一步完善我國檢察機關對行政機關做出的行政行為監督。

三、我國行政檢察監督制度的規則構建

（一）確立行政檢察監督的基本原則

一是依法監督原則。行政檢察監督制度的價值取向就是監督法律實施，實現法治。那么其監督活動本身更要符合法律的要求。基于檢察機關是我國法律監督機關這一基本屬性，檢察機關承載的基本價值就是法律應當被嚴格執行、正確實施。那么對于規定其自身活動的一些法律就更應當被執行和實施。如果不能做到這一點，其監督實效必然會得不到保障，監督活動也將得不到其它監督法律關系主體的尊重。二是有限監督原則。有限監督原則基于兩個基本要求。一方面是尊重行政機關的自由裁量權。法律賦予行政機關自由裁量權的目的就是讓其根據現實需要靈活地作出處理。而且對于一些行政事務，行政機關往往更有經驗，所以其判斷通常也更為理性。而法院和檢察機關缺乏處理行政事務的經驗，所以其在進行檢察監督時作出法律判斷需要更加謹慎。另一方面是尊重法院的司法權威。必須明確檢察監督是一種監督，而不能代替法院作出決定。三是權利保障原則。如上文所述，法律之所以授予行政機關權力是因為處理公共事務的需要。但是也僅止于公共利益之必須，如果行政機關超越法律的限度違法作出行政行為，則明顯違反了法律授權的宗旨，導致權力的異化。

（二）強化檢察建議的法律效力

由于目前我國相關法律法規關于檢察建議的規定過于簡單，使其在行政執法實踐中的具體操作和執行受到了極大的限制，即檢察建議相應的法律效力在法律法規的規定中仍處于缺位狀態。首先，堅持“懲防并舉，注重預防”的監督原則。要想更好的發揮檢察建議的作用，防止與減少違法執法行為的發生，我們檢察機關要從思想上對檢察建議予以高度的重視，堅持黨中央所提出的“懲治與預防并舉，注重預防”的工作方針作為開展檢察建議監督行政執法的指導思想。其次，在法律法規的規定中明確檢察建議的法律效力。立法機關在立法或修改相關法律法規時，應當明確規定檢察建議的相應法律效力，作出將檢察建議作為檢察機關對行政執法行為進行檢察監督的重要方式的規定。最后，重視檢察建議權的具體落實。檢察機關應當對被監督行政機關發出的每一份檢察建議的實施情況進行全程監督，發揮其應有的作用，得到良好法律效果。

（三）積極探索、建立檢察機關提起行政公益訴訟制度

由于行政公益訴訟尚處于試點階段，目前難以列出其受案范圍，可采取如下辦法：先列出當下急需加強行政公益訴訟的案件類型，例如：與自然環境和自然資源遭到破壞的相關行政行為等，以及行政規劃損壞公共利益的行政行為等，其它暫時還不便列舉的案件可采取由最高人民檢察院批準的方式，以此逐步擴大，成熟一個推廣一個。關于行政公益訴訟的程序問題，可采取由提起訴訟的檢察機關所在地的法院管轄的原則，以便于當地檢察機關履行監督職責。建立行政公益訴訟前置程序，由檢察機關先向相關行政機關提出檢察建議，在一定期限內行政機關不作為或作為不力時再提起，以恪守檢察權的謙抑性品格，防止監督淪為不當干涉。規定檢察機關發現或接到有關案情申訴后提起行政公益訴訟的期限，以督促檢察機關盡快履行提起行政公益訴訟的職責。可賦予檢察機關發出訴前禁止通知的方式，暫停該違法行政行為的繼續，以防止因訴訟程序長導致行政行為損害發生的擴大。在舉證方面，即使對損害后果，也應責令被告承擔更多的舉證責任。

（四）同現有監督體系形成監督合力

以聯席會議制度形成監督合力，定期或不定期召開行政執法機關、檢察機關、審判機關、人大機關等各監督主體的聯席會議，探索建立聯席會議制度并形成信息集中反饋機制，加強各監督主體間的協調配合。以行政執法信息共享通報制度形成監督合力。同現有的人大監督、審判監督、行政檢察監督、社會公眾輿論監督等監督制度探索相互協調的行政執法信息共享通報制度，使得各監督主體及時掌握行政執法情況作為行使監督職權的切入點，各方密切配合，形成監督合力。

*湖北省武漢市漢陽區人民檢察院［430050］