社區矯正立法若干問題的思考

李春勞（寧夏回族自治區司法廳副廳長）

吳建新（寧夏回族自治區司法廳社區矯正管理局局長）

穆風山（寧夏回族自治區司法廳社區矯正管理局）

社區矯正立法若干問題的思考

李春勞（寧夏回族自治區司法廳副廳長）

吳建新（寧夏回族自治區司法廳社區矯正管理局局長）

穆風山（寧夏回族自治區司法廳社區矯正管理局）

2016年12月，國務院法制辦對《社區矯正法（征求意見稿）》公開征求意見，引起社會各界尤其是司法行政機關高度關注。為此，筆者從寧夏視角回顧社區矯正發展歷程，客觀估價實踐成效，對存在的瓶頸及短板問題進行分析思考、尋找對策，以期對社區矯正立法有所裨益。

一、實踐啟示

根據經濟、區位、地域、人文等特點，寧夏社區矯正工作采取了分步走方略。從2004年初步探索至今，經歷了前期探索、試點、加速、健步、穩健“分步走”重大跨越，基本實現規范化運行。期間，在社區矯正機構建設方面投入了大量精力，多次赴外考察，深入調查研究。2012年1月，自治區編制機構批復成立了寧夏司法廳社區矯正和安置幫教工作管理局，成為繼新疆生產建設兵團之后全國第一家在?。▍^、市）級層面以局建制形式成立的社區矯正專門機構。之后，各地市、部分縣（市、區）相繼成立社區矯正管理局。

在推進社區矯正機構建設中，我們深刻體會到：只有悉心學習研究才能把準工作方向。先后組團、派員赴國外和地區進行考察交流，多次聯合相關部門到各地學習取經，確立了“管理、教育、幫扶三位一體，以人為本”的社區矯正理念，即：管理理念刑罰化，彰顯其懲罰性；教育幫扶社會化，彰顯其包容接納性，將思想轉化置于核心位置。只有因地制宜才能有效推進工作。必須針對寧夏地域面積小、人口總量小、經濟基礎相對薄弱、多民族雜居、山川齊備、人文背景獨特、多元文化并存等特點，量體裁衣，加大頂層設計，堅持從上到下、分步推進、逐級建設方略，才能有效推進社區矯正機構建設。為破解社區矯正執法主體難題，2009年開始實施社區矯正警察派駐地市全覆蓋；為使社區矯正協調小組各成員單位履職盡責，2014年開始落實社區矯正成員單位工作例會、年度述職報告、聯合執法督察等制度；為降低社區服刑人員再犯罪率，全面推行社區矯正網格化管理、保證人制度?；鶎铀痉ㄋy一明確為副科級建制，司法所長享受副科級待遇，并明確司法所至少有一名工作人員從事社區矯正工作；將社區矯正工作經費按服刑人員數量，列入區、市、縣三級財政保障；實現了社區矯正信息化管理和社區服刑人員全天候不間斷定位。

二、問題思考

（一）理論認知依然存在誤區

第一，社區矯正立意問題。社區矯正法涉及立法、司法、執法和法律監督的各個方面，涉及30多部法律法規相關條款的調整修改。實踐中，是否對罪犯實施社區矯正，判決、裁定和決定權在人民法院，需要刑事立法支持及檢察機關法律監督和公安機關協同配合，需要司法行政機關進行適用前社會調查評估等刑事司法活動。從新修訂的《刑法》《刑事訴訟法》不難看出，社區矯正已不單是刑罰執行活動的變革，而是我國刑罰制度的重大改革，其范疇已遠遠超出刑罰執行本身，立意深遠，是我們必須要牢牢把握的工作定位。

第二，社區矯正屬性問題。“社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定和決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑執行活動。①最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于開展社區矯正試點工作的通知》（司發［2003］12號）?！边@個概念表明社區矯正有三個最基本的特征，即：強制性、公正性、雙重性。作為刑罰執行方式，其強制性、公正性顯而易見，而雙重性是指社區矯正既有法律屬性又有社會屬性。理論上講，司法判處的根由在于刑罰性；實踐上看，實施矯正轉化具有廣泛的社會性，兩者相輔相成、相得益彰，主導與從屬顯而易見。刑罰的界定標準在于“罪與非罪”，刑罰的懲戒原則體現于“罪刑相適”。社區服刑人員是觸犯了國家刑律的罪犯，將罪犯置于社區服刑，只是基于懲罰效益視角的考慮，將改造場所放在高墻之外，并不改變社區矯正刑罰懲罰性質。刑罰執行是社區矯正的本質屬性。

第三，社區矯正內涵問題。從社區矯正概念可以看出，它的內涵是豐富且周全的。它既需要以嚴格的監管為前提，保證社區服刑人員服從管理，防止重新違法犯罪，又要以深入細致的教育感化和及時有效的幫助扶持來引領，使社區服刑人員情感上受到感化，認知上得到提升，心理上生發敬畏。為此，社區矯正工作既不能照搬監獄模式，也不能復制社區工作模式，它是法律制度的價值觀創新，也是刑罰執行與社會治理的高度融合，需要諸法并行、多策并施、不可偏廢。

第四，社區矯正外延問題。社區矯正不僅僅意味著罪犯只是在“社區內被矯正”，還必須充分利用社會資源對可能重新違法犯罪進行有效預防，并落實具體矯正措施，與社會工作的對象和內容在外延上有本質的區別。正如費孝通教授所說“社會工作是在黨和政府領導下應用各種社會力量對群眾的社會生活福利事業進行管理。②費孝通：《社會學概論》，天津人民出版社1984年版，第336頁。”為此，我們對社區矯正外延是否可以這樣定位，即它需要社會層面的積極參與，但它本身并不是社會工作。如果將社區矯正等同于社會工作，勢必忽視或弱化其刑事執法功能，影響刑罰的威懾效應。在立法、司法、執法實踐中，有的把社區矯正工作簡單等同于社會工作，直接影響了社區矯正工作效能。

（二）體制構建始終存在短板。受理論認知及法律支撐等多方面因素掣肘，截至目前，寧夏地市社區矯正專門機構仍未健全，縣級司法行政機關社區矯正機構依然處于自我求變境地，給基層司法行政機關社區矯正執法工作實踐帶來諸多不便。

第一，執法性質難以充分彰顯。社區矯正的本質是非監禁刑罰執行活動，這是社區矯正工作的理論基礎。司法所作為縣級司法行政機關的派出機構，承擔九項工作職能，在履行職能中承擔的服務角色多，履行管理角色相對較少，在相關法律法規還未健全的情況下，工作方式依然慣于以行政服務方式運行。“司法所承擔社區矯正日常工作”，使社區矯正工作方式發生了變異，執法性質出現了嬗變趨向，刑罰執行嚴肅性難以彰顯。

第二，執法主體難以得到認可。《社區矯正實施辦法》規定“縣級司法行政機關社區矯正機構對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助，司法所承擔社區矯正日常工作”。嚴格說，縣級司法行政機關在法律層面并未獲得這一執法權，尤其是司法所事實上已被置于社區矯正執法的尷尬境地。令基層司法行政工作者特別是社區矯正工作者不解的是，《社區矯正法（征求意見稿）》亦未明確賦予司法行政機關社區矯正刑罰執行權，這使社區矯正工作者深感疑慮。

第三，執法人員身份頻遭質疑。根據社區矯正工作要求，司法助理員理應具備執法身份，但法律并未明確賦予其刑罰執行權和獲準刑罰執行者身份。尤其在遇到應對社區服刑人員非正常死亡、參與群體性事件、惡意逃避監管、拒不服從或公然對抗監管等情況時，社區矯正執法人員身份頻遭質疑，執法工作障礙重重，顯得力不從心。同時，在與相關部門進行執法對接中，因執法身份問題，縣級司法行政機關社區矯正工作者始終無法與之對等進行工作協調，極大挫傷了基層社區矯正工作者的職業自尊。

第四，執法效能難以達到預期?！渡鐓^矯正實施辦法》規定了縣級司法行政機關社區矯正機構對社區服刑人員進行監督管理和教育幫助的五大方面六十余項執法內容，任務繁重，要求較高。極少數社區服刑人員有令不行、有禁不止，更有甚者公然抗法，縣級司法行政機關社區矯正機構因權威性不足而執法威懾力不夠，依托公安機關采取強制措施又存在協調過程較長、時效性不強等問題，給社區矯正工作造成不良影響，大大降低了工作效能。

綜上，基層司法行政機關社區矯正專門機構的缺失，是開展社區矯正工作的最大短板，也是基層社區矯正工作者履行職責中最大的困惑，需要創新解決。

三、路徑思考

（一）從法理法律看。社區矯正的性質決定了其必須由具有刑罰執行權的專門機構來實施。從法理角度講，建立偵查權、檢察權、審判權、行刑權相互配合與制約的機制，專門的社區矯正執行機構設在司法行政機關，刑事權力配置可趨于均衡；從刑罰執行角度講，社區矯正作為非監禁刑罰執行，與監禁刑罰執行猶如車之雙輪，相輔相成，建立專門的社區矯正機構以彰顯刑罰執行的統一性，也是準確詮釋社區矯正工作構架的應有之義；從法律規定來看，《刑事訴訟法》第258條規定“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實施社區矯正，由社區矯正機構負責執行”；《社區矯正實施辦法》規定“縣級司法行政機關社區矯正機構對社區服刑人員進行監督管理和教育幫助”。建立社區矯正機構不僅是刑罰執行主體的基礎性建設，也是依法施矯的必然選擇；從刑事執法屬性來看，刑事執行權不屬于司法權，是一種行政權。具體實踐中，死刑執行是人民法院的職責，監禁刑罰執行是監獄的職責，非監禁刑罰執行是社區矯正機構的職責，監禁與非監禁刑罰執行統一由司法行政機關負責，其價值在于行刑權的統一，既符合中央統一刑罰執行的要求，也與偵查、檢察、審判、執行四權分離的理論共識相一致。

（二）從頂層設計看。2008年，中共中央轉發《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見的通知》將社區矯正立法列為貫徹落實寬嚴相濟刑事政策、推進司法體制和工作機制改革的重要任務；2011年，十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的《刑法修正案（八）》，明確規定了對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區矯正，當年國務院將制定社區矯正法列入立法工作計劃；2012年，新修訂的《刑事訴訟法》明確了社區矯正機構的法定職責，這標志著我國社區矯正法律制度體系的確立，“兩院兩部”隨之出臺《社區矯正實施辦法》；2013年，十八屆三中全會提出“健全社區矯正制度”；2014年，十八屆四中全會明確提出制定社區矯正法、完善刑罰執行體系等一系列法治建設目標；2014年至2016年“兩院兩部”連續聯合召開全國性會議并出臺社區矯正規范性文件；2015年和2016年“兩會”期間，全國人大連續兩年將社區矯正法納入全國人大社會領域立法計劃。2014年4月21日，習近平總書記就社區矯正工作作出重要指示，要求“加強矯正機構和隊伍建設，切實提高社區矯正工作水平?！薄吨泄矊幭幕刈迨。ㄊ?、區）委員會關于貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治區的實施意見》也提出“健全工作機構，探索建立融監督管理、教育矯正與社會適應性幫扶為一體的社區矯正制度”，寧夏黨委政府《關于全面推進社區矯正工作的意見》提出“健全社區矯正工作機構，加強專群結合的社區矯正工作隊伍建設”，這都為健全社區矯正機構指明了方向，需要跟進落實。

（三）從國內外實踐看。國際上，許多國家都設有專門或相應的機構負責社區矯正工作，盡管這些機構在不同國家有不同稱謂，但在隸屬關系上，多數國家都是由司法行政部門管理。在美國，司法部下設聯邦監獄管理局，聯邦監獄管理局分管聯邦的監獄和聯邦的社區矯正，大部分州均設有矯正局，基本實行兩級垂直領導的體系。加拿大社區矯正機構也是矯正局的一個組成部分，聯邦矯正局負責對聯邦監獄和聯邦假釋的管理，各省矯正機關負責對?。ㄊ小^）監獄和地方社區矯正的管理，這一模式體現了刑事執行一體化原則，值得我們借鑒。據統計，2016年底我國已有21個省（區、市）經同級編制部門批準單獨設立社區矯正局（總隊），9個?。▍^、市）單獨設立社區矯正處，342個地（市、州）、2815個縣（市、區）司法局單獨設立社區矯正機構，均占全國地（市、州）、縣（市、區）建制數的98%。據不完全統計，北京、上海、湖北、浙江、江蘇、安徽、山東、四川、云南、貴州、廣西、西藏、內蒙等?。ㄊ小^）大部分地區都設立了社區矯正專門執法機構，配備了專職執法人員。特別是作為民族地區的西藏和內蒙古自治區在社區矯正執法機構建設方面已走在全國前列，其經驗值得我們借鑒。

（四）從職能優勢看。司法行政工作職能兼具法律工作和社會工作的特點，與社區矯正法律屬性和社會屬性相一致。實踐表明，司法行政機關長期負責監禁刑執行，在教育改造罪犯中已積累了豐富經驗；負責管理戒毒、律師公證、法治宣傳教育及法律援助等相關法律工作，從業人員法律水平相對較高，可基本滿足社區矯正工作法律需求。特別是隨著律師、公證管理的社會化與法律宣傳教育的多元化發展，市、縣兩級司法行政部門已凸現出明顯的公共法律服務資源優勢，賦予其管理社區矯正工作的職能，將充分彰顯司法行政機關履行社區矯正職能的綜合優勢。

四、模式思考

理順社區矯正工作體制，健全工作機構，明確各自職責，對提高社區矯正工作效率、貫徹刑事一體化原則至關重要。根據寧夏實踐啟示和工作實際，較為理想的機構設置是“四位一體”的立體模型，即：在社區矯正工作領導小組統一領導下，由社區矯正管理局實施統一管理，由社區矯正總隊、支隊、大隊專門執法，由司法所作為基本的日常管理教育幫扶工作平臺。

（一）完善三級社區矯正工作領導小組。社區矯正工作涉及到社會的方方面面，要確保公正執法、嚴格執法，就必須始終堅持黨的領導。領導小組應由各級黨委政法委牽頭，成員單位由有關政法部門、行政部門、群眾團體組成，通過明確各成員單位職責、建立定期述職、聯席會議等制度，研究涉及本地區社區矯正發展規劃、重要方針政策、工作總體部署等，指導和協調解決本地區社區矯正工作重大事項、突發事件和重大問題。

（二）健全三級社區矯正管理機構。一是提升?。▍^、市）社區矯正管理局機構規格。?。▍^、市）社區矯正管理局主要職責是指導、監督、管理各地社區服刑人員社區矯正工作，研究制定各地社區矯正工作發展規劃、管理制度和具體工作安排，指導各地社區矯正機構依法實施社區矯正刑罰執行活動，指導管理各地社區矯正機構協同社會組織開展教育幫扶工作，組織開展社區矯正工作宣傳、培訓和理論研究工作。根據社區矯正工作性質、工作標準、工作總量，考慮工作運行的協調聯動，提高與公、檢、法等部門工作銜接效能，建議比照?。▍^、市）監獄管理局的規格，提高?。▍^、市）社區矯正管理機構的行政級別規格。同時，依據職責要求，結合工作實際，推廣先進省（區、市）成功經驗，內設機構設置相應的綜合聯絡處、刑罰執行處、教育管理處、執法督查隊及信息指揮中心。二是健全市、縣社區矯正管理機構。市、縣社區矯正管理局主要負責社區矯正法律、法規、規章、政策在本行政區域內的貫徹執行，負責本行政區域內社區矯正工作的組織實施和監督、指導司法所開展社區矯正工作，負責行使法律、法規、規章規定應由本級司法行政機關行使的社區矯正執法職責，負責本行政區域內社區矯正干警管理、社區矯正工作宣傳和社會力量參與社區矯正的組織，完成上級交辦的其他與社區矯正有關的工作。建議在地市設立副處級社區矯正管理局，在縣（市、區）設立副科級社區矯正管理局。

（三）建立三級社區矯正專門執法機構。在省（區、市）、市、縣（市、區）自上而下逐級成立社區矯正執法總隊、支隊、大隊，與社區矯正管理機構實行一套人馬、兩塊牌子。?。▍^、市）社區矯正執法總隊負責行使本級法定的社區矯正執法職責，負責指導監督市縣（區）司法局社區矯正執法支隊、大隊開展社區矯正工作，負責全省（區、市）社區矯正干警的管理，負責完成上級交辦的其他與社區矯正有關的執法工作。市、縣（市、區）社區矯正執法支隊、大隊，在市、縣（市、區）司法局領導和?。▍^、市）社區矯正執法總隊管理指導下，負責本行政區域內的社區矯正執法工作，具體負責社區矯正法律、法規、規章、政策在本行政區域內的貫徹執行，負責本行政區域內社區矯正工作的組織實施并監督指導司法所開展社區矯正執法工作，負責行使法律、法規、規章規定應由本級司法行政機關行使的社區矯正執法職責，負責本行政區域內社區矯正干警的管理工作。推廣北京、上海、湖北、云南等地經驗做法，社區矯正總隊、支隊和大隊由一定數量的人民警察組成，其來源包括三部分，即抽調的監獄戒毒警察、公開招錄的人民警察和符合條件轉入的縣（市、區）司法局社區矯正專職人員。

（四）強化社區工作站建設。鄉鎮（街道）綜治中心是社會治理的基層組織，司法所作為成員單位之一，既是縣級司法局在鄉鎮的派出機構，也是社區矯正各項工作的具體落實者；社區（村居）是居民（村民）的自治單位，也是社會治理的基本單元，同時也是社區矯正工作的終端工作平臺。千根針萬條線，樞紐在針眼，司法所和社區是社區矯正工作的主戰場，做好司法所與社區的聯動工作，抓好司法所與社區建設，對做好社區矯正工作來說意味著開辟并守住了主陣地。一是探索網格化管理模式。即以鄉鎮（街道）綜治中心為社會治理基層網格單位，將一個或若干社區設定為一個網格單元，建立社區矯正工作站，由司法所負責日常工作，指導社區工作站協助開展幫扶教育工作；人口少、面積小、社區服刑人員較少的司法所，可采取合并劃片、確定一個中心司法所的形式進行管轄。二是著力搭建社區（村居）工作平臺。社區（村居）應當按照社會治理相關精神，積極發揮自治功能，全面協助相關部門做好社區矯正教育幫扶工作。目前，民政部門已將社區服刑人員動態信息納入社區網格信息管理系統，應進一步明確社區在社區矯正中的工作職責，在社區設立社區矯正工作崗位；加大彩票公益金政府購買社會工作服務項目對社區矯正工作的支持力度，建立社區矯正社會工作者隊伍，健全專職社工服務社區矯正質量評估體系；總結推廣社區矯正保證人制度經驗做法。三是著力培育社會組織。協同相關部門著力培育新型社會組織，積極發展壯大社會工作者與志愿者隊伍，建立政府主導、社會力量廣泛參與的大幫矯體系。

社區矯正機構建設不是一蹴而就的事情，它受制于認識、法律、司法體制改革、機構編制政策等諸多方面制約，尤其是社區矯正警察的身份問題，需要通過法律認定，在缺乏法律支持的情況下，分步走是一種理性選擇，即先健全市縣兩級社區矯正管理局，待條件成熟后再加掛社區矯正執法機構牌子，待有了政策、制度或法律的支撐時，再考慮解決社區矯正機構規格及內設機構問題。

（責任編輯：張文靜）