經濟欠發達地區公共法律服務體系建設的探索與實踐

關 昱（遼寧省撫順市司法局局長）

經濟欠發達地區公共法律服務體系建設的探索與實踐

關 昱（遼寧省撫順市司法局局長）

近年來，在上級司法行政機關和市委市政府的正確領導下，遼寧省撫順市司法局始終將健全完善公共法律服務體系建設作為重大的政治任務深入加以推進。經過兩年多的探索和實踐，在全市范圍內初步形成了組織網絡化、資源一體化、服務標準化，具有撫順特色，覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系，總結出一套在經濟欠發達地區開展公共法律服務體系建設的經驗，為城市轉型振興營造了良好的法治環境。

一、推進公共法律服務體系建設的有益探索

撫順市作為資源枯竭型城市，傳統產業比重較大，歷史包袱沉重，政府財政緊張，受經濟條件的影響和制約，法律服務專兼職隊伍規模也相對較小。全市共設有83個基層司法所，9個法律援助中心，48個律師事務所、律師356名，4個公證機構、公證員37名，62個基層法律服務所、基層法律服務工作者255名，這與擁有920個村（社區）和230萬人口的規模城市相比，顯得勢單力薄。如何利用好有限的法律服務資源和緊張的工作經費，推進公共法律服務體系全覆蓋，最大限度地滿足群眾需求，成為了一道難題。當時，恰逢撫順市全面加黨的基層組織陣地建設，對全市基層村部、社區辦公場所進行完善，在村（社區）黨的基層組織陣地建設完備的場地以及遠程教育系統。撫順市司法局決定充分利用基層黨建平臺，將公共法律服務體系作為全市基層黨組織陣地建設的一項重要內容，作為基層黨組織服務群眾的一個抓手來定位，達到借力而行的效果。基于此思路，市司法局主動爭取市委組織部支持。2014年12月，市委組織部會同市司法局以及市綜治辦聯合出臺《關于依托全市黨的基層組織陣地推進以城鄉基本公共法律服務體系為重點的平安建設工作實施意見》，依托全市普遍建立的村（社區）黨的基層組織陣地，在全省首創設立了113個功能齊全的村（社區）一級公共法律服務站，通過“1+X”模式，輻射帶動全市920個村（社區），并采取選派專兼職聯絡員、定期收集群眾法律服務需求信息的方式，統一調配全市法律援助、律師、公證、人民調解、法治宣傳和社區矯正、安置幫教等內部資源，定期到村（社區）開展精準、集約、高效的法律服務活動，極大方便了城鄉群眾不出村（社區）就可以獲得優質、高效的綜合性法律服務。此項創新舉措較好地解決了經濟欠發達地區在法律服務資源和經費條件相對薄弱的情況下，如何最大限度滿足人民群眾日益增長法律服務需求的問題。具體工作特色主要為：

（一）整合系統資源

2015年以前，撫順市乃至全國絕大部分城市的司法行政系統的各個職能部門都是獨立作戰，有各自的工作計劃，面向群眾開展工作常是單打獨斗。由于各業務口的專業性和單一性，使工作存在很大的局限性和零散性，難以形成合力。為了實現全市司法行政系統各部門的聯調聯動，更好地滿足人民群眾日益增長的綜合性法律服務訴求，我們對內整合司法行政系統最貼近民生的法律援助、公證、律師、人民調解、社區矯正、法治宣傳等職能，由市法律援助中心牽頭并設計運行流程，各部門整合后打捆服務、相互借力。一方面使群眾訴求在內部得到一站式處理，另一方面也節約大量行政成本。

（二）推動職能下沉

撫順市由于地理位置和行政區劃的因素，在全市920個村（社區）中，距離公證處、律師所50公里以上的有232個村（社區），100公里以上的有29個村（社區），人口62萬多，這其中還有大量的空巢老人、留守婦女兒童以及行動不便的殘障人士。以前，為了更好地服務于民也經常性地深入基層，傾聽群眾的訴求，開展各項法律服務活動，但由于沒有相應的長效機制、覆蓋機制，隨機性強，實際效果十分有限。現在我們依托全市普遍建立的村（社區）黨的基層組織陣地，在920個村（社區）建立公共法律服務站、點，定期直接下沉到村（社區）開展綜合性法律服務活動，最大限度地方便了基層群眾不出村（社區）就可以獲得優質高效的綜合性法律服務，徹底打通了服務百姓“最后一公里”。

（三）提供精準服務

在原來的法律服務工作中，我們各部門也定期開展服務宣傳等活動，但基本上是“填鴨式”服務，沒有取得應有的效果。這種現象引發了我們的思考，問題出現在我們的服務沒有做好實際的調查研究，與百姓之間的溝通渠道還不夠暢通，沒有做到因需服務。到底如何才能做到因需服務、精準服務，實事求是地為百姓解決問題？我們從六個方面進行探索，破解了這個難題，有效實現了精準服務。

一是通過建立“1+X”模式實現精準服務。由于現有的法律服務資源不足以全面覆蓋920個村（社區），所以我們以縣（區）公共法律服務中心和鄉鎮（街道）公共法律服務工作站為主干，結合區域地理位置和法律服務資源配備情況，在全市113個中心村（社區）設立功能齊全的基層公共法律服務站，以這些中心村（社區）公共法律服務站帶動和輻射“城區20分鐘，鄉鎮30分鐘步行距離”內的周邊807個村（社區），在周邊的村（社區）設立聯系點，實現全市920個社區和村公共法律服務受理和服務渠道的暢通。這樣只需要調動113名律師等法律服務人員，把113個中心服務站做實做好，就可以打造出“城區20分鐘，鄉鎮半個小時法律服務圈”，實現基層法律服務覆蓋全市城鄉的最終目標。

二是通過建立聯絡員搜集需求信息的方式實現精準服務。我們在每個村（社區）配備了公共法律服務聯絡員，負責收集老百姓對法律咨詢、辦理公證、矛盾糾紛調解等需求信息，登記匯總上報，再由縣（區）公共法律服務中心向相關法律服務機構反饋。這樣對于具體問題、疑難問題，法律服務人員可以事先進行研究，形成準確的答復意見，避免出現因遇到不熟悉領域的法律問題而答復不準確的現象。

三是通過設立公共法律服務日的方式實現精準集約高效服務。由聯絡員層層上報信息給指揮中樞——縣（區）司法局，其匯總全部需求信息后，根據需求登記情況，在每月每個服務站固定的1～2個公共法律服務日到現場服務。法律服務人員不必每天都到服務站以減少成本，同時保證每次到服務站都能工作量飽和，用有限的服務時間達到服務量的最大化。

四是采取有償和無償相結合的方式實現共贏。每次律師開展服務，根據路途遠近支付50～200元補貼，每縣區每年僅需5萬元左右，全市僅需40萬元左右經費就能滿足需要。更重要的是，律師可以在工作站直接受理案件，相當于為律師事務所和律師在村（社區）設立了一個免費的辦公場所，可以拓展業務、展現自我，變坐等業務上門為主動出擊，有效地調動了律師的積極性，形成了長效機制。

五是通過法律援助的工作體系、資金及人員力量實現精準服務。律師的補貼通過法律援助律師咨詢經費渠道部分解決，聯絡員也由法律援助聯絡員兼任，實現業務整合。

六是“三個平臺”齊頭并進。除了實體現場服務平臺，我們對于群眾需求量少、交通成本太高的偏遠地區采取遠程視頻方式，由律師事務所律師及法律援助中心接待大廳值班律師聯線解答，以及利用“12348”法律熱線，匯總并答復。

二、推進公共法律服務體系建設的具體實踐

（一）深入推進困難群眾權益保障有效化

下放法律援助案件受理審查權限，非訴訟案件由村（社區）服務站直接受理；訴訟案件由村（社區）服務站初審后報鄉鎮（街道）工作站受理。積極拓展法律援助網絡平臺，擴大“12348”熱線服務功能，增設公證、人民調解和社區矯正咨詢業務，為潛在的法律援助需求人群提供指導性法律信息和法律援助建議，切實做到了“應援盡援，應援優援”。開展公共法律服務兩年來，全市各級法律援助機構案件受理量成倍增長，兩年來共辦理法律援助案件20939件，接待來信來訪23094人次，最大限度地滿足了弱勢群體的法律服務需求。

（二）深入推進律師法律服務均等化

強化律師法律服務和普法功能定位，是市司法局在構建公共法律服務體系中的一項創新舉措。切實加大一村（社區）一法律顧問工作的推進力度，通過“1+X”模式，采取律師現場法律服務和網絡在線咨詢相結合等方式，真正實現了全市律師與村（社區）的無縫對接。定期開展法治宣傳，提供法律咨詢，參與調解民間糾紛，為村（社區）進行義務法律體檢，幫助起草和修訂村規民約，積極為基層組織依法行政、依法管理提供全方位的法律意見和建議。近兩年來全市律師免費提供法律資詢17500余人次，在服務站代理刑事和民訴案件2964件，調解疑難矛盾糾紛423件。

（三）深入推進法治宣傳教育常態化

健全完善“誰執法誰普法”工作責任制和以案釋法制度，組織全市32家依法治市成員單位積極與社區（村）對接，及時了解和收集人民群眾的法律需求，按需送法，“菜單式”送法，解決實際問題。積極探索創新法治宣傳教育的載體和形式，主動與各縣區政法委和信訪部門對接，建立經常性的溝通聯系機制。對于在征地拆遷、土地流轉、環境污染和物業管理等領域發現的不穩定苗頭性、傾向性問題及時組織相關部門開展有針對性地法治宣傳、釋法析理、疏導情緒，引導群眾合理表達訴求。

（四）深入推進人民調解工作專業化

通過公共法律服務體系健全完善人民調解組織，全市共建有市、縣（區）、鄉鎮街道、村（社區）四級調解組織1367個，實名制專兼職調解員10378名，基本構建起了橫向到邊、縱向到底、遍布城鄉的調解組織網絡。借助下沉整合后的律師等法律服務人員共同開展人民調解，使基層人民調解有了專業的指導，可以化解更多復雜疑難的民間糾紛。特別是在處理重特大群體性矛盾糾紛過程中，律師作用尤為明顯。在做好日常矛盾糾紛排查調解工作的基礎上，著力加強專業性行業性人民調解組織建設工作力度，積極打造以交調、醫調、訴調、公調和物調對接為主要內容的“五調聯動”工作品牌。兩年來，全市各級調解組織共調處化解各類矛盾糾紛27655件，“第一道防線”作用得到了充分發揮。

（五）深入推進特殊人群教育管控規范化

依托公共法律服務體系，特殊人群教育、管控不是孤軍作戰，而是得到了各方面的支持配合。我們將戒毒所下派干警、心理咨詢師、律師力量統籌使用，加大社區服刑人員管理力度，扎實開展社區服刑人員脫管漏管專項整治和社區矯正工作質量年活動，全面落實各項監管制度，嚴格規范執法流程和執法環節，強化手機定位和依法收監工作，探索推行由心理咨詢師參與的教育矯正機制，定期進行后續心理疏導和律師的釋法析理工作，及時消除社會不穩定因素，有效提升了社區矯正工作的質量和效果。目前，全市累計接收社區服刑人員4359名，解除2978名，撤消緩刑、收監執行37人，有力地維護了社會和諧穩定。

（六）深入推進公證法律服務便捷化

按照各公證機構執業區域，依托公共法律服務站點設立公證巡回服務窗口，設立公示板，公開公證事項辦理流程、收費標準，定期免費舉辦公證法律講座，通過聯絡員發放《預約公證服務登記表》登記預約辦證信息，在公共法律服務日上門集中、巡回辦理公證。通過公示板、網站、宣傳單、聯系卡等方式主動向社會公布四家公證機構的服務咨詢電話以及包村（社區）的公證員聯系方式，做好辦證前材料收集、整理的指導準備工作。做強互聯網平臺，開通手機微信在線申請辦證業務，提高辦證效率。兩年來，群眾到服務站點辦理公證1355件，暢通了人民群眾享受公證法律服務的“綠色通道”。

三、推進公共法律服務體系建設取得的成效和體會

通過兩年多的工作，我們深深體會到公共法律服務工作真正體現了以人為本、全心全意為人民服務的宗旨，受到了社會普遍關注和好評，收到了明顯的成效，同時也得到了司法部和省司法廳的充分肯定。

一是這項工作確實是服務百姓、惠民利民之舉。群眾非常受益，特別是公證上門服務，供不應求。

二是這項工作切實幫助基層組織化解了矛盾，維護了社會穩定。通過律師等法律服務人員釋法析理、調解等工作，將大量矛盾糾紛化解在萌芽狀態，或者引導到法律途徑，受到了基層黨政組織的高度評價。

三是這項工作成為黨的基層組織陣地發揮作用的一個重要表現。上級領導視察基層黨建時，我們的公共法律服務工作總作為一項重要工作被匯報，也成為基層黨委黨建工作的一項成績。因此，基層黨委助推這項工作也有內在動力。

四是這項工作是法治政府、法治社會建設的一個重要標志。推進依法治理，實現一村一法律顧問等，也是基層政府工作的重點。

從以上四個方面的成效可以看出，我們的公共法律服務體系建設工作與黨委、政府的中心工作緊密相聯。如果我們能在工作中及時總結經驗，及時做好匯報和宣傳工作，自然會得到各級黨委、政府，特別是鄉鎮（街道）、村（社區）等基層黨政組織的全力支持與配合，形成良性循環。而各級黨委、政府的重視與支持，是我們進一步推進公共法律服務體系建設的重要保障。

一是有助于我們對群眾進行廣泛的宣傳。再好的工作模式，也需要群眾的充分知曉和實際需求。有了基層黨政組織的重視和支持，擴大宣傳，提高群眾知曉率，就容易多了。

二是有助于我們組織開展法律服務活動。基層黨政組織會主動配合我們做好活動場所的安排、人員的組織、通知等各項工作，而我們只需要組織法律服務人員到場。

三是有助于我們對聯絡員、信息員的調度。由于聯絡員和信息員都是隸屬于基層組織的兼職人員，基層黨政組織可以有效影響他們做好對群眾的需求信息征集、登記和匯總上報等工作。

四、對進一步推進公共法律服務體系建設的思考

（一）存在的問題

雖然兩年來撫順市司法局在推進覆蓋全市城鄉的公共法律服務體系建設方面，取得了階段性成果，但其實還是剛起步，與人民群眾的新需求和新期待，還存在著一定差距。一是知曉率還未達到特別高的水平，宣傳上仍有很大的空間。二是發展不均衡。有的縣區開展得的好，有的縣區稍差。中心站點全覆蓋活動雖然都已正常開展，但周圍帶動上仍有差距。

（二）工作方向

1.爭取黨委政府對公共法律服務工作的支持。及時向黨委、政府報告工作中的重要情況和重大問題，確保公共法律服務體系建設的各項舉措落實到位。積極推動將公共法律服務事項納入政府購買項目，探索編制公共法律服務產品“政府采購目錄”。通過購買服務，培育扶持和鼓勵一批公信力強、功能完備、運作規范、作用顯著的社會組織參與公共法律服務，將法律咨詢等部分公共法律服務項目納入法律援助經費保障序列。積極爭取發改委、財政等有關部門支持，盡快將公共法律服務體系建設納入全市公共服務發展規劃，促進全市基本公共法律服務體系建設實現常態化、可持續發展。

2.加強司法行政公共法律服務人才隊伍建設。一是大力開展多層次教育培訓，不斷提高法律服務工作者的政治素質、業務素質和職業道德素質。大力宣傳表彰公共法律服務先進集體和先進個人，發揮典型的示范引領作用。二是加大對村（社區）干部特別是村（社區）書記的專題培訓，發揮其在推進基層公共法律服務體系建設中的橋梁紐帶作用，要讓他們知曉這項工作的意義、作用、開展工作的方式方法，這樣他們才能更好地推進工作。同時，要充分調動專兼職聯絡員工作積極性，通過采取實地走訪、發放宣傳單和入戶調查問卷等方式，進一步提高社會知曉率，為實現基層公共法律服務體系全覆蓋營造良好的外部環境。

3.通過“互聯網+”不斷增強公共法律服務行業的服務能力。在繼續加強實體、“12348”法律援助熱線平臺建設的同時，充分運用高新科技，更好地推進公共法律服務向縱深發展，重點推進互聯網手機平臺建設。以公證服務為例，要運營好市公證協會微信公眾號，定期發布公證信息，嘗試開通多客服在線解答群眾咨詢功能，力爭實現網上實時咨詢答疑。要組織縣級公證處盡快申請開通微信公眾號和手機在線申辦涉外公證的功能，通過公證云APP實現手機在線申辦電子證據保全業務全覆蓋。

總之，全面推進公共法律服務體系建設是當前司法行政工作面臨的重大任務，這既為司法行政機關充分發揮職能提供了廣闊的舞臺和難得的機遇，也提出了重大挑戰。我們將搶抓機遇，細化措施，積極作為，不斷提高全面推進公共法律服務體系建設的能力和水平，在推進城市轉型振興的實踐中作出新的更大的貢獻。

（責任編輯：張文靜）