構建東北老工業基地振興發展的政策體系
——以“十三五”時期為例

孫浩進, 冉政語,2

(1.黑龍江省社會科學院 經濟研究所, 哈爾濱 150018； 2.吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

構建東北老工業基地振興發展的政策體系
——以“十三五”時期為例

孫浩進1, 冉政語1,2

(1.黑龍江省社會科學院 經濟研究所, 哈爾濱 150018； 2.吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

繼2003年國家實施東北振興戰略以來，東北地區一直處于良好戰略機遇發展時期。如何從新的角度構建東北老工業基地振興發展的政策支持體系，利用好政策這一外生動力，在此基礎上激發內生動力，成為東北老工業基地振興發展的關鍵所在。東北地區的全面振興和發展，應把握好戰略機遇，著力解決投融資不合理、產業結構調整失衡、域外資源開發不健全、反向梯度傾斜缺失等機制問題；搶抓發展機遇，在“十三五”時期應創新東北振興的投資融資導向機制、構建新的產業園區、提高域外資源開發力度、促進產能轉換機制重建、構建反向梯度傾斜機制及央企國企改革機制，以此破解東北地區經濟增長的難題，以政策創新推動體制機制創新，實現東北老工業基地的有效振興與長足發展。

老工業基地振興；內生動力；產業結構調整；政策支持體系

伴隨著區域的工業化進程，東北地區曾經有過長期輝煌的歷史。 20世紀上半葉，東北地區經濟不僅領先全國，且工業規模超過日本位居亞洲第一；新中國成立以后到1978年，東北地區經濟也一直位居全國大區前列，遠高于當時長三角、珠三角和京津冀地區在全國的分量。但是改革開放以來，東北經濟在全國的比重不斷下滑，近年來東北經濟更是下行壓力大、衰退趨勢顯現，老工業基地振興面臨重大挑戰。1978年東北地區經濟總量相當于三個廣東，而到2015年(5.8萬億元)則變為不及廣東的80%，且僅占全國的8.6%，2016年這一比重還將下降到8%左右。面對東北經濟趨于衰退的不利態勢，黨中央、國務院高度重視并出臺了一系列政策，再次吹響了新一輪東北振興的號角。2014-2016年，隨著《關于近期支持東北振興若干重大舉措的意見》《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》《推進東北地區等老工業基地振興三年滾動實施方案》等政策的出臺，國家發改委又批準了哈爾濱城市新區建設，哈爾濱綜合保稅區和遼寧自由貿易區建設[1]，面對如此重大的政策紅利，在“十三五”時期，如何從新的角度來構建東北老工業基地振興發展的政策支持體系，利用好政策這一外生動力，并在此基礎上激發內生動力，進一步發揮比較優勢，揚長避短、揚長克短、揚長補短，成為東北老工業基地振興發展的關鍵所在。

一、 政策支持體系的內涵

東北老工業基地振興的政策支持體系是指針對東北老工業基地振興發展的不同政策單元之間和同一政策內部不同要素之間的關聯性及其與東北老工業基地振興發展社會環境相互作用而形成的一系列政策支持體系的統一體。東北老工業基地振興發展的政策支持體系具有整體性、相關性、層次性、有序開放性四大特點。東北老工業基地振興發展的政策支持體系是一個有機的整體，政策支持體系內部以及系統與環境之間具有相互依存的性質。從縱向結構來看，政策支持體系分為高層級政策支持、低層級政策支持等若干等級；從橫向結構看，東北老工業基地振興發展的政策支持體系內部分為不同類別之間相互配合、補充、協調的子系統，這一系列支持體系的結構和運動按照一定秩序有規則地進行，以實現東北老工業基地的振興發展。

東北老工業基地振興發展的政策支持體系由總政策支持體系、基本政策支持體系、具體政策支持體系組成。2016年11月16日，國務院印發的《關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》，是東北老工業基地振興發展的政策支持主體為實現東北老工業基地振興發展任務而規定指導全局的總原則，其構成要素主要包括總目標、總任務和總路線[2]。對東北老工業基地振興發展進行了概括性、綜合性、長期性、全局性的闡述，是東北老工業基地振興發展的一種戰略性政策支持。2017年1月，國家發改委東北老工業基地振興司發布的《國家發展改革委關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》，這是東北老工業基地振興發展政策主體用以指導資源型城市轉型發展方面工作的指導原則、基本方針。它是東北老工業基地振興發展政策在資源型城市轉型發展方面的具體化，具有區域性、階段性等特征。此外，“十三五”時期，東北地區各省、市、縣不同層次的政策支持主體，圍繞國家以及各部委有關東北老工業基地振興發展的政策支持體系建設方案，針對東北老工業基地振興發展的相關政策支持也分別制定了相應的準則、具體措施、界限性規定，對基本政策支持做了具體化分解工作，這一系列具體政策支持有可操作性、具體性、變動快、時效短等特點。其分別從政治政策支持、經濟政策支持、文化政策支持、社會政策支持、對外政策支持等不同視角對東北老工業基地振興發展政策支持體系進行了系統化、專業化的補充和闡述。

東北老工業基地的振興發展在吸收借鑒國內外先進經驗的基礎上，應進一步推進簡政放權，試點市場準入負面清單制度，完善政府守信踐諾機制；推動駐東北地區的央企開展國有資本投資運營公司，支持部分央企開展混合所有制改革；重點培育有利于民營經濟發展的市場環境、政策環境、金融環境、法治環境、創新環境等，增強民企發展信心。提高綠色制造、智能制造、服務型制造、精益制造能力；擴大優質特色農產品銷售市場，打造東北地區農產品和地理標志品牌；加快推進吉林省煤業集團、黑龍江龍煤集團、阜新礦業集團等煤炭企業深化改革，有序退出過剩產能。大力發展“互聯網+”新產業，支持打造互聯網雙創平臺，引導知名互聯網企業深度參與電子商務發展；推進建設長春、哈爾濱等城市雙創平臺，加快沈陽渾南區雙創示范基地建設；推進老工業基地振興三年滾動實施方案的公路、鐵路、機場、農業、水利、能源等基礎設施項目建設；加快既有鐵路擴能改造和高速鐵路網建設，參照中西部地區執行支線機場建設補助標準。創新完善大連金普新區、哈爾濱新區、長春新區管理體制機制，加快東北沿邊重點開發開放試驗區和邊境經濟合作區建設；加快推進東北三省地方政府債務置換，引導銀行業金融機構加大對東北地區信貸支持力度；強化東北振興的主體責任，振奮精神、轉變觀念、扎實苦干，創造性開展工作。

二、東北老工業基地振興發展政策支持中存在的問題

隨著2003年國家關于東北老工業基地振興系列發展戰略的實施，東北振興政策逐步完善，并取得了較大的成效。但近年來，特別是“新東北現象”出現以來，關于以往東北老工業基地振興政策存在的問題也日漸顯現，域外資源開發機制不健全、投融資機制不合理、反向梯度傾斜機制缺失、產業結構調整機制失衡等問題和矛盾仍然較為突出，在很大程度上制約著東北振興發展的步伐。

(一)投融資機制不合理

在投融資體制機制建設方面，國家決定近三年對東北地區投資1.6萬億元，支持東北地區上137個重大項目，顯然是對東北地區的重大支持。但這筆資金重點投向的是基礎設施、重大產業項目，而根據以往的教訓，如果投融資機制不創新，依然沿用封閉運行、國有國營的老辦法，國家投資將會擴大國有經濟的強勢結構，固化東北重型產業結構，強化東北投資拉動結構，無法同步拉動更多消費、就業，無法形成創新活力，容易產生“路徑依賴”，甚至形成“資源魔咒”。 造成大國企、大央企只考慮當前不考慮長遠，采取壟斷式經營、繼續掠奪式開采，一旦出現價格波動、資源衰減，就會導致企業效益下降，甚至出現地方經濟總量下滑，產生稅收窟窿，形成城市經濟 “塌陷”。比如近兩年大慶石油量價齊跌，造成大慶GDP損失1 000億元以上，減少了東北地區一個中等城市的GDP，就造成黑龍江省工業增加值縮水10個百分點。

(二)域外資源開發機制不健全

在域外資源開發方面，國家安排1 000億元左右專項資金用于“一帶一路”建設，支持東北地區特別是黑龍江省，在已有經驗基礎和相當規模合作基礎上，以成建制組織東北地區特別是黑龍江省石油、林業、鋼鐵、煤炭、農墾等行業，在俄遠東地區開發百億立方米可采森林、數以千萬畝閑置耕地、十萬億立方米天然氣、百億噸石油、煤炭，以東北地區的富余勞動力和富余產能“走出去”。以蒙古、俄羅斯等域外資源為龍頭，帶動外資參與投資經營，不僅可以彌補東北地區以往過度開發域內資源的歷史欠賬，也可支撐東北振興發展大局。在此方面，黑龍江省租賃開發了俄羅斯遠東地區600多萬畝耕地，獲數百萬畝林地采伐權，并在境外建設若干中俄合作產業園區。僅就俄羅斯遠東地區而言，就有600多萬平方公里土地，卻只有600多萬人口，每平方公里約1人；而東北地區三省有1.2億人口，土地不足80萬平方公里，每平方公里約150人。也就是說，俄羅斯遠東地區面積是東北地區三省面積的7.5倍，人口卻只有東北地區三省人口的1/20。俄遠東地區擁有近180億噸石油、200億噸煤炭、25萬億立方米天然氣資源儲量和200億立方米木材蓄積量、4 000多萬畝耕地，按人均計算相當于東北地區戰略資源的10～100倍。其中俄羅斯遠東地區天然氣、石油儲量分別超過我國5萬億噸、8億噸，閑置耕地多達2 000萬畝以上，超過我國10倍以上，森林蓄積量相當于東北地區蓄積量的3倍。這些數據表明，東北地區應成為我國對俄羅斯遠東地區資源合作的主力軍，而現有中俄合作開發規模不及合作開發綜合潛能的1/10。

(三)產業結構調整機制失衡

東北地區國企、央企比重大，遼寧省國有經濟占比超過30%，黑龍江省接近50%，吉林省超過40%，都高出全國平均水平。2015年黑龍江省規模以上企業4 154家，國有企業資產比重超過60%。國有經濟比重過大，經濟運行內生動力不足。不僅如此，在東北地區的國企中，由于國家“一五時期”把東北作為建設重點，至今央企所占比重也遠遠高于全國平均水平。截至2015年，東北地區的央企及其子企業共有3 000多戶，資產4.5萬億元，職工174.8萬人，在經濟發展中起著舉足輕重的作用。目前，遼寧省央企占規模以上工業資產總額的47%，吉林省央企占規模以上工業比重90%，黑龍江省央企占規模以上工業比重60%。東北地區的國企中，央企是絕對主力軍，且實施資源壟斷，對地方經濟發展有不可估量的重要作用[3]。

(四)反向梯度傾斜機制缺失

東北地區特別是黑龍江省還面臨著由于氣候寒冷、產業結構不合理和經濟發展滯后、城鎮人均可支配收入水平過低(2015年黑龍江和吉林兩省城鎮人均可支配收入分別排名全國第30和27位)等問題，導致東北地區三省年均外流人口約200萬人，且多為高職稱、高學歷、高技能的“三高人才”。東北地區人才大量外流現象嚴重，將會持續加大經濟下行壓力，步入惡性循環怪圈。

三、構建東北老工業基地振興發展的新政策支持體系

在“十三五”時期， 應進一步貫徹落實好“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，結合國家新一輪的東北振興規劃，在六個方面創新東北振興發展的政策安排，構建新的政策支持體系，促進東北老工業基地在“十三五”時期走出困境、實現崛起。

(一)構建新的投資融資導向機制

“十三五”時期，國家對東北振興的支持，一定要創新構建投融資導向機制。根據東北地區振興發展面臨困難的大小，國家拿出3 000億元左右產業創新導向資金和再就業杠桿資金，由東北地區三省分別根據省情實際支持發展勞動密集型產業、高新技術型產業和改造提升老字號、深度開發原字號、扶持壯大新字號產業，形成投資獎勵、貸款貼息的“投1引10”遞增功效，進而實現政府導向、企業運營、市場運作、體制多元的功效。如國家支持實施這種投融資導向機制，投資 3 000億元可帶動3萬億元，產生比1.6億直接投資作用更大，確保東北地區盡快形成民營、國有、外資和一、二、三產業良性循環發展新格局。

(二)構建新的產業園區構建機制

區域合作是東北振興的重要路徑，目前東北地區振興發展面臨著對外東北亞區域的韓、日、朝、蒙、俄合作的諸多不確定因素，這使得“十三五”時期尋求東北各省的區域合作顯得更加重要。加強“哈-長城市群”暨哈、沈、長、大三省四市經濟帶合作，推進綏芬河-滿洲里跨省區經濟帶合作，構建東北東部經濟帶、沿黑龍江烏蘇里江與圖們江沿邊鐵路區域合作機制，創新“南聯北合”的產業園區合作機制。“十三五”時期，應借鑒廣東省2014年實施的“深汕特殊合作區建設聯合園區創新模式”(汕頭出土地100多平方公里，深圳出干部、出資金、出項目、出體制、出機制，深圳分得70%的GDP，汕頭分得30%的GDP；財政收入50%留在聯合園區，另50%深圳、汕頭對半分配)，目前已有上百個企業入駐，達成3 000億元投資意向，促使汕頭這個欠發達地區立即產生了強大的經濟活力，正在崛起形成一個互利互惠的產業新城。東北三省可以爭取國家支持借鑒“深汕聯合園區合作模式”，劃出幾個100平方公里的聯合產業園區，分別與江蘇、山東、廣東等GDP總量分別已達6萬～7萬億元的發達地區結成合作對子，采取東北三省出土地，東部沿海三省出干部、出項目、出資金、出機制的辦法，采取分財政收入、分GDP的方式聯合建設產業園區，這樣既可解決產業需要梯度轉移的“出口”以及發達地區土地資源緊缺問題，也可解決東北地區缺資金、缺干部、缺機制、缺項目的“短板”，更有利于實現“南聯北開”，強化區域合作，實現“一帶一路”與“歐亞聯盟”的對接，共同開辟歐美市場，應對全國經濟下行壓力，加快實現東北地區振興發展，堪稱將是事半功倍、互利雙贏之舉。在開辟俄羅斯市場方面，租賃俄羅斯數千萬畝耕地，再造域外“綠色有機食品基地”；租賃上千萬公頃林地，再造域外“森工木材產品基地”；收購俄羅斯參股數億噸級油氣礦產資源，再造域外“能源礦產基地”；吸引轉化俄羅斯智力與科技成果，再造域外“科技成果產業化基地”。以此打破中俄戰略合作“政熱經冷”長期存在的困局，形成與日韓等國爭奪俄羅斯市場的強大競爭力。

(三)構建新的產能轉換重建機制

東北地區的重化型產業結構要向發展輕型結構轉，老字號產業結構向新字號產業結構轉，原字號產業結構向加工型產業結構轉，資源密集型產業結構向資本人力密集型產業結構轉，低附加值產業結構向高附加值產業結構轉[4]。特別是如何兼顧東北地區鋼鐵、煤炭、林業等幾大產業去產能與安置富余職工再就業問題相結合，“十三五”時期，要在創新產能轉換重建機制上尋求突破：一應把鋼鐵、煤炭、林業等行業去產能與發展非鋼、非煤、非林產業相結合。發展有機農業、特色種植。二應把發展補長原字號產業的深度加工短板與煤炭、石油、鋼鐵、林業等行業去產能相結合。實施“以電補煤”“以化補油”等，既可揚長補短，也可自力更生。三應把發展第三產業的生態旅游等短板與鋼鐵、煤炭、林業等行業去產能相結合。最佳途徑是國家對鋼鐵、煤炭、林業等行業去產能，由輸血為主轉變到增強造血功能上來。譬如，國家確定拿出1 000億元專項獎補資金支持地方企業去產能是明智之舉，但前不久國家下達關停小煤礦分流轉崗，每個職工補貼僅有2萬元左右(需要地方配套安排大頭，而地方又難以負擔)。這筆資金既遠不足以支付分流安置每個職工的開支(1999年大慶油田分流職工7萬多人，人均補償10萬元尚發生群體性事件)，也遠不足以支撐創造人均轉崗再就業的開支(以黑龍江省的條件而言，人均轉崗開支至少需要8～10萬元)。因此建議國家在安排東北地區煤炭、鋼鐵、林業等行業去產能資金時，應按人均10萬元左右安排為宜(其中國家補貼應占大頭，地方財政應占小頭，因為東北地區財政收入嚴重不足無力支撐)。這樣以龍煤集團為例，其富裕的10萬人可得到轉型轉崗資金100億元，且這筆資金不宜發給個人，而應采取政府導向、市場運作、企業招標的辦法。煤炭行業富余職工既可以向第二、第三產業轉，也可向第一產業有國內總需求、東北地區有總供給優勢的有機農業轉。例如，在黑龍江省每投資1億元支持企業發展有機農業，加上企業1∶1配套投資1億元，至少可形成3 000畝左右的經營規模，采取一、二、三產融合發展的模式，既可安排轉崗職工1 000人以上，也可實現一般無公害糧食生產去產能，還可增加國內高端市場有機農業產品供給不足補短板這樣的一箭三雕目標。

(四)構建新的域外資源開發機制

“十三五”時期，東北振興不僅需要深度開發域內資源，而且亟須實施“走出去”戰略，開發利用域外資源。國家應在“十三五”時期繼續給予東北地區更多財力政策的支持，由各省行為變為三省共同行為，由地方級別發展戰略提升到國家級別戰略，并創新構建東北地區振興發展的域外資源開發合作機制，將是“十三五”時期東北地區振興發展主動對接“一帶一路”戰略的突破之舉，也是中俄“歐亞聯盟”對接的可行路徑。

(五)構建新的反向梯度傾斜機制

“十三五”時期，扭轉東北地區人才外流嚴重、經濟增幅下滑的狀況，亟須國家創新東北地區振興發展的反向梯度傾斜配套政策機制。一是在金融、財政、稅收上實施反梯度傾斜。國家財政轉移支付向東北地區傾斜，國家金融政策上實施存款不出省、提高貸存比的傾斜，國家稅收上應對東北地區實施類似西部的減免稅傾斜，當務之急是加快批準黑龍江、吉林兩省建設自由貿易區。二是在重大基本建設投資比重上向東北地區尤其是經濟最困難的黑龍江省反梯度傾斜。比如鐵路建設、公路建設、機場建設、口岸建設、道橋建設和產業園區建設，比照國家對西部地區的相關政策，由國家承擔，現有公路建設的1 000多億元的歷史欠賬也由國家給予豁免。三是在遏制人才外流方面實施反梯度傾斜。比照國外通行慣例，對寒冷邊遠地區實施高寒邊遠補貼，做到邊遠高寒地區人員工資水平高于內地平均水平30%～50%；比照國家對西部西藏、青海等高原地區給予差額補貼辦法，對東北地區實施按高寒緯度和溫度補貼，突出解決工資津貼覆蓋面過小、類別過低、標準過低的三大問題，使東北地區也能享受到寒冷補貼，且與每年增加的開支大體持平，與西藏、青海的工資水平接近持平，形成真正起到遏制東北地區人才外流嚴重的力度。四是在國家重大產業項目布局上向東北地區傾斜。例如，大飛機、大軍工、大煉化、大數據、大燃氣輪機、石油戰略儲備等重大項目等由過多地在沿海布局，轉為向東北地區布局。

(六)構建新的央企國企體制機制

“十三五”時期，應著力實現東北地區央企國企體制機制的創新發展。一是應著力解決央企國企產權結構單一的問題，譬如黑龍江的產油大省、加工小省(產油含進口與加工之比為4∶1)，遼寧的煉油大省、乙烯小省(60∶1)。二是應解決國企、央企歷史包袱沉重問題，國家出資解決東北地區社會辦企業每年支付數以百億元的補助經費。包括解決黑龍江省公路建設貸款1 000多億元，每年僅還利息的缺口即達數十億元。三是應解決國企、央企資產負債率過高的問題，大慶油田、黑龍江省龍煤集團曾是央企和地企的首富，2015年以來相繼累計發生虧損超百億元，導致企業資產負債率過高，造成企業上繳財政稅收減少2/3。四是解決國企、央企組織結構不合理問題，關鍵是應因企施策、分類推進國企、央企的公司制、股份制改革，發展混合所有制經濟，以股權多元化激活打破國企、央企相對沉悶的體制機制。

四、結論

東北地區的全面振興與發展是一項偉大而艱巨的任務，應抓緊推進已納入東北各省“十三五”規劃和東北振興實施方案的項目建設，激發社會投資活力，扭轉經濟下行態勢，在政策、資金方面向促進就業和保障養老金支付傾斜，有序推進重點企業退出過剩產能，支持資源枯竭產業轉型，進一步發展混合所有制經濟，推動國企改革，支持央企開展混合所有制，增強東北地區經濟發展活力。大力發展“互聯網+”新業態，重塑東北裝備競爭力，加快發展現代農業，建立對口合作機制，開創東北地區創新發展新局面。

[1] 衣保中.中國東北區域經濟[M].長春：吉林大學出版社，2000.

[2] 孫國平.振興東北老工業基地區域經濟戰略與對策研究[D].吉林大學，2004.

[3] 賈康.從“新供給”研究的視角看供給側改革[N].光明日報，2016-01-06.

[4] 李佐軍.結構性改革：改什么怎么改[N].經濟日報，2015-11-23.

〔責任編輯：徐雪野〕

2017-02-23

國家社會科學基金項目“東北老工業基地承接產業轉移研究”(16BJL120)；黑龍江省哲學社會科學規劃項目“黑龍江省農業生產經營模式與縣域經濟發展問題研究”(15jyc02)

孫浩進(1980-)，男，黑龍江哈爾濱人，研究員，博士，碩士研究生導師，應用經濟學博士后，從事中國社會主義市場經濟理論、空間經濟學研究。

F812.0

A

1000-8284(2017)04-0121-05

基金成果傳播 孫浩進，冉政語.構建東北老工業基地振興發展的政策體系——以“十三五”時期為例[J].知與行,2017,(4):121-125.