論漢代巡視監察制度及當代價值

陳 兵

(湖南師范大學 法學院，長沙 410006)

·古今監察制度研究專題·

論漢代巡視監察制度及當代價值

陳 兵

(湖南師范大學 法學院，長沙 410006)

漢代乃巡視監察制度之創立期，其組織設置具有合理性、巡視時間具有合理性、巡視內容具有法定性以及監察考核具有嚴格性，這些方面之明確規定反映了漢代巡視監察制度在當時之先進性。此外，漢代巡視監察制度還具有其自身之特質，巡視監察立法有法可依與有章可循，巡視監察組織管理體系自成一脈，對巡視監察官員之選任標準極為嚴格，巡視監察官員位卑卻權重等諸多鮮明特征，使其在世界監察法制體系中獨樹一幟。研究漢代巡視監察制度，以史為鑒，針對我國現今巡視監察制度中存在之具體問題，對癥下藥，提出必須完善當前巡視監察之立法建設，依法保障巡視監察體制獨立自主運行，并進一步嚴格巡視監察人員之選任與考核標準，以及強化巡視監察人員之巡視監察職權等建議，以期為現今巡視監察制度之完善提供有益價值啟示，希冀對法治國家之建設有所裨益。

漢代;巡視;監察;現代價值

自黨的十八大以來，中共中央紀律委員會頻繁派出巡視組分赴各省、各部委以及國有單位等開展巡視監察活動。2016年12月全國人大常委會決定在北京、山西與浙江三地開展設立監察委員會試點工作[1]，欲為國家監察體制改革積累經驗。有官必有察，巡視監察制度作為保障國家穩定與政治清明的以權制權制度，其實在我國古已有之，且為古代政治制度重要組成部分，在古代社會發揮著重要作用。我國的巡視監察制度在世界制度史上獨具特色，而漢代乃是我國巡視監察制度形成的重要時期，不可否認，其具有加強專制統治的消極面，但其客觀上亦起到澄清吏治、反腐肅貪與加強廉政的積極作用?？傊?，漢代巡視監察制度是我國古代一項難得且異常寶貴的政治文化遺產，其中蘊含著豐富且智慧的制度設計。故梳理這一時期巡視監察制度之基本情況，吸收其中精華合理成分，對現今如火如荼的反腐巡視與監察試點工作具有重要借鑒意義。

一、 漢代巡視監察制度的概況

漢代是我國巡視監察制度形成的重要時期，漢代統治者十分重視保持官員隊伍的廉潔性與高效性，故十分重視巡視監察制度建設，并將其作為遏制貪腐之利器?？梢哉f，大漢盛世之出現，離不開卓有成效的巡視監察制度，其保障了國家政治穩定，為國家各項事業發展提供了良好的政治環境。漢代巡視監察制度在巡視組織設置、巡視時間規范、巡視內容界定與對巡視監察考核等方面均有明確具體規定，其在政令貫通、官吏監督、懲治腐敗、澄清吏治與保障官僚體制有效運轉等方面起到了積極作用。

(一)組織設置

為有效加強對地方控制，中央設立御史臺負責監督地方，刺史巡視郡級工作舉劾貪贓枉法官吏[2]。至此，漢代正式建立了監督地方的刺史巡視監察制度。公元前106年，漢武帝劉徹在全國設立豫、冀等十三個州部，十三州部實際上亦即十三個監察區，每州部各派刺史一人作為該州部之監察官員，他們的職責是“奉使典州，督察郡國”，并于地方設立專門固定治所。此外，在京畿設置司隸校尉，“監察百官以下，及京師近郡犯法者”[3]68。東漢光武帝劉秀亦對巡察制度極為重視，建武十八年即在全國恢復西漢設置的刺史制度，共設十二州刺史，并進一步加強各州刺史職權，對他們極為倚重。以至有稱劉秀“即位以來，不用舊典，信刺舉之官，黜鼎輔之任，至于有所劾奏，便加免退”之說[4]。

(二)巡視時間

漢初，監察御史這種中央臨時派遣的監察官員以不定期方式視察地方諸郡縣，雖有一定效果，但仍不令統治者滿意。為便于就地監察與官民檢舉告發以及便于實地考察地方官政績，漢武帝于元封五年改刺史作為中央派出之監察官，規定刺史每年八月開始巡視工作，到年末結束，即“諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最，歲末盡詣京都奏事”[3]134。至此方有定期對所部郡縣進行巡視之規定。除有重大事件需延長，每年基本上保證有四個月時間對地方進行巡視，以此保障監察的完整性與制度性。另外，八月正值秋收，刺史此時出行巡視，便于對所在部州糧食收成與斷獄治安等年內治績進行全面考察，這反映漢代巡視監察制度設置之科學?？傊?，漢代在巡視監察時間上的設置，有效地滿足了巡視監察工作之要求，使巡視監察官員有充足時間接觸與了解地方政治之具體情況，以便發現地方上存在之問題并加以解決，并督促地方行政機關提高工作效率。

(三)巡視內容

刺史班宣，周行郡國，省察治政，黜陟能否，斷理冤獄，以六條問事，非條所問，即不省[5]?？梢姡瑢たh吏治、治安、刑獄之監察乃漢代巡視監察制度的主要內容?！堆膊炝鶙l》明確規定巡視監察地方的六條事項：一條，地方上的豪強所占土地與住宅超過限度，以強凌弱；二條，二千石官員如不遵守詔令和法令，損害民眾利益，侵犯百姓；三條，身為二千石官員不認真審理疑難案件，草菅人命，胡亂施刑，傷害百姓；四條，二千石官員在選拔人才時徇私舞弊，任人唯親，排除異己；五條，官吏子弟恃怙榮勢，在地方上橫行不法；六條，地方官吏不盡職守，與地方豪強勾結，貪污腐敗。通過以上“刺察六條”之事項，刺史將“六可問”矛頭直指二千石的地方大員與地方不法勢力；且部州刺史只能依照法規，以條問事，并不得過問“六條”之外其他事務，否則，地方官員有權對其進行抵制并向中央上訴。漢代巡視監察制度較為準確地把握了巡視監察之范圍與內容，嚴格區分了巡視監察主體與對象之權力界限與工作界限，防止巡視監察人員因權力界限之不明晰而無法有效地行使權利，也因巡視內容之法定防止了巡視監察人員對權力之濫用，故漢代刺史監察事項已經逐步實現了制度化。

(四)官吏考核

官吏考核是古代政治制度重要組成部分，漢代極為重視對政府官吏尤其是地方政府官吏之考核，通過考核官員德、才、勤、績等來達到選拔優秀官吏與加強對官吏監督之目的。據《續漢書·百官志五》規定，官吏考核內容涉及行政、司法、財政、人事、教化與戶籍等諸方面，而對上述內容之考核離不開在地方行使巡視監察權的部州刺史，其考核之結果將成為對地方大員進行賞罰、升降與罷黜的依據，故刺史向中央匯報的巡察報告決定著地方要員政治升遷命運。特別是漢武帝時期任用一批嚴格執法的“酷吏”，諸如杜周、張湯等人，嚴格執行對地方官吏之監督與考核，狠狠打擊了地方不法勢力，在一定程度上改變了官場陋習，起到了澄清吏治之作用。

二、 漢代巡視監察制度的特征

(一)監察立法有章可循

為使刺史監察工作有法可依以及規范刺史監察行為，漢代加強了巡視監察立法。西漢時期，漢相蕭何制定《九章律》包含許多有關巡視監察內容，而《附益法》亦明確禁止中央巡視官員與地方官員之交往。景帝元年頒布《懲貪令》與《察冤令》等法令亦有巡視監察之規定。此外，漢代制定的兩部最重要專門監察法規《巡察六條》與《監御史九條》，規定監察人員巡視監察之職責，開古代專門巡視監察立法之先河。東漢時期頒布的《懲舉薦非其人令》，后又有《律本章句》《尚書故事》以及《廷尉板令》等法令頒布。巡視監察官員必須在以上律法之框架內執行巡視監察任務，切實履行巡視監察職責，若超越以上律法之規定干預地方事務，不僅為不當行為，亦是違法行為，必須受到律法之制裁。如漢代一名叫鮑宣的監察官因為越過自己職權不當干預地方其他事務，最終受到撤職之處罰。這一整套性質明確、內容豐富的法令制度為漢代巡視監察活動提供了法律依據與操作指南，有助于巡視監察官吏行使糾察與彈劾時有理有據，有助于依法正確行使職權，防止其超越權限以及濫用監察職權不當干預地方事務，從而保障了巡視監察工作正常規范開展。

(二)監察管理體系獨立

漢代巡視監察管理體系獨立性主要體現在巡視監察與政府行政相分離，作為“天子耳目之司”的刺史是中央派駐地方代表皇權監督地方各級官吏的國家人員，其在地方行事之原則為“小事立斷、大事奏裁”，其本身不受其他行政權力制約，而僅直屬于皇帝，直接向皇帝負責。故各地刺史在地方搜集到不法奸吏作奸犯科的證據后，擁有直接向皇帝奏報之特權，以丞相為首的行政機關無權過問。正是保障巡視監察官員之獨立性，使巡視監察官員在監察地方大員時能不畏權貴，秉公執法，及時發現與制止不法行為，有力地打擊地方利益集團與官官相護。故巡視監察體系之獨立性乃保障監察工作順利運行之組織保障，其亦為漢代巡視監察制度之重要特征。

(三)察官選任標準嚴格

漢代主要選舉官吏制度為察舉制。這種制度以儒家文化為依據，察舉項目有孝廉以及明法等諸科，通過察舉將一批能力突出與德行高尚之人才選拔進入了官僚系統。漢武帝令丞相府設立“四科”以“博選異德之士”。這四科分別為：一科，德性高尚、氣節清廉；二科，學通修行，經中博士；三科，明達法令、足以決疑、能案章覆問、文中御史；四科，剛毅多略，遭事不惑、明足以決、才任三輔[6]?？梢?，所選之官需有良好道德修養、較高文化素質與一定管理才能。而被選任之監察官員對本朝律令法度熟悉乃是最基本要求，故對作為“一州之表率”的巡視監察官員之選任標準極為嚴格，其一般嚴于其他行政官員之選任。比如，在漢武帝時期，張湯、趙禹曾任巡視監察官員，他們就曾分別主持制定過《越宮律》和《朝會正見律》。更重要的是，作為“治官之官”的監察官員，其人選最終決定權在皇帝之手，所能當選之人往往為忠直亮節、德行高尚、不附權貴、剛正不阿與執法嚴格之清官廉吏，正是嚴格的選任標準，故漢代涌現出了張湯、杜周等一批鐵面監察官。

(四)察官職權位小權重

巡視刺史雖官階不高，只相當于俸祿六百石的中小縣令，但其代表皇帝，故可依《六條問事》監察本部州二千石地方大員。正所謂以小監大、以卑督尊，夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制、內外相維也[7]?；虺７罨实壑家?，經皇帝授權，在辦理地方要案時，作為君主耳目之司的監察官可以獨斷賞罰，有時權力甚至大到誅殺地方要員之地步。此外，監察官員亦擔任發掘、推舉地方優秀人才之重任，所以“位小而權重”。漢代對監察官員選拔比較嚴格，加上秩卑權重，有利于監察官們恪盡職守，不戀權位，盡力盡責和無所顧忌地參與執行糾察不法之巡視監察工作。當然，由于監察之對象位高權重，作為監察之主體的巡視監察官員亦不敢飛揚跋扈與濫用權力，促使他們依法行使巡視監察權。事實上巡視監察官員巡視地方，彈糾不法，威風八面，往往使“百僚震恐”，碰到嚴格執法之“酷吏”擔任巡視監察官員，更是讓貪官污吏聞風喪膽。

三、漢代巡視監察制度對現今巡視工作的啟示

以史為鏡可知興替，巡視監察制度是漢代法制重要組成部分，漢代對巡視監察制度的創設，為后來歷史甚至是當今之制度建設留下了諸多經驗與教訓。故加強對漢代巡視監察法制之研究，不但具有重要學術價值，還對我國現今巡視監察制度之完善以及對依法治國更上一個臺階均具有重要啟示。

(一)完善巡視監察立法建設

漢代視法律為反貪主要武器，重視以反貪為中心的監察法規建設，漢代統治者認識到只有依賴嚴格公正法制，方能較大限度地防止與消除腐敗。正是此種先進反貪思想指導，漢代構建了一套較為完備的巡視監察法規，為反貪工作提供了法律保障。加強巡視制度建設離不開內容完備、具體明確與便于操作的巡視監察法律法規體系，然而，到目前為止我國只有2003年中央制定的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》與2015年頒布的《中國共產黨巡視工作條例》兩部法規，對巡視工作規定比較原則，且效力屬于黨內法規。而在巡視具體操作運行、巡視官員權限以及工作考核等方面均無系統性與具體化規定。加強巡視監察方面之法律法規之建設，不僅因其是巡視監察工作之重要法律保障，亦是因其為巡視監察工作之重要依據。故必須加強巡視監察的立法建設，筆者認為首先可考慮將巡視制度由黨內規定上升為國家意志進而制定出國家層面的法律；其次應該著手對巡視官員的選拔任命、職權范圍與工作責任等做出明確細化規定，方能保證巡視工作規范化與制度化，并最終實現巡視制度之目的。

(二)保障巡視監察獨立運行

我國漢代巡視制度之所以能夠起到整頓吏治與保障廉政之功能，一個重要原因是監察官員身份獨立于行政體系，巡視監察官員在巡視中獨立彈劾奏報并不受行政官員干預。事實上，巡視監察工作能否真正完全做到自成體系與獨立運行，取決于巡視監察工作是否受外部因素之干預而發生缺位與錯位的不作為與亂作為，從而進一步關系到巡視監察工作之實效，甚至影響到國家之穩定與政府之運作。現今中央巡視制度作為黨內監督重要方式，為發揮巡視制度應有的監察功效，必須保障巡視獨立性。我國現今巡視制度規定巡視官員的回避包括公務、任職與地域回避三種，這明顯無法囊括許多巡視人員與私人利益發生沖突本應回避之情形，如同學、師生以及戰友關系等均未納入到巡視回避范圍中。此外，亦應強化巡視人員主動申請回避意識，當遇到與己有利害關系之案件，巡視人員應主動向巡視組織申請回避，以保證巡視工作的公正性。現有巡視制度是指中央與省級黨委建立巡視組織對下級黨組織組成成員，特別對“一把手”進行監督的制度，其本質就是上級黨委對下級黨委的黨內監督，這加強了對下級黨委監督的有效性與保障了巡視工作的獨立性。但省級巡視組與下級黨委領導成員可能存在一定相熟性，這無疑使巡視效果大打折扣，若實行省級異地交叉巡視則可克服此問題。最后是巡視組織經費問題，這不僅關涉到巡視組織本身，更關乎國家反腐運動成敗。若無獨立組織經費，將難以抵制被巡視對象之利益誘惑，極易導致雙方不正當經濟往來，進而影響到巡視監察獨立性。筆者認為，各級巡視組織均應有充足巡視經費，以便切斷任何不必要的經濟利益糾葛。

(三)嚴格巡視人員選任標準

巡視監察實效影響到地方秩序穩定與中央集權實現，故漢代對巡視監察之主體即巡視官員選拔極為嚴格，其不僅體現在巡視監察人員之最初嚴格選任上，亦體現在巡視監察人員之工作選拔中。如漢代極為重視對巡視監察人員之考核，對盡忠職守、工作實績表現突出的給予各種形式之獎勵，如何武、朱博等監察官員由于監察有功，先后擢升為“三公”；對在巡視監察中的瀆職者，則必須接受行政處罰乃至刑事處罰。而我國現今對官員選拔任用標準主要規定在《公務員法》中，但《中國共產黨巡視工作條例》對巡視官員選拔任用似乎與《公務員法》規定并無二致。正所謂“打鐵還需自身硬”，何況素有“治官之官”稱號的巡視監察官員，其選拔任用標準理應比一般官員選拔更高。巡視監察官員素質之高低直接關系到監察工作之實效，特別是當今新形勢下，建造一支廉潔正派、紀律嚴明與工作高效的巡視監察隊伍極為重要，巡視人員不僅應有公道正派的思想道德，還應有清正廉潔的工作作風；不僅要“熟悉政體”“諳曉刑名”，更要有豐富的基層實踐經驗，如此方能更好發揮巡視監察工作的效果。筆者認為今后巡視制度完善應從選拔專職巡視人員、強化巡視人員政策水平與業務能力以及加強巡視人員作風建設等方面入手。

(四)加強巡視人員工作職權

漢代巡視官雖品級不高且俸額僅有區區六百石，但其職權較大，能“以小監大”“以卑督尊”，可監察二千石地方大員。但我國現今巡視制度中，巡視人員職權較小，巡視制度通過上級紀委對下級黨委監督實現，其僅是各級紀委對同級黨政部門監督之補充。根據《中國共產黨巡視工作條例》規定，巡視人員不得干預被巡視區與單位正常工作，亦不得具體查辦案件，而僅能了解與發現問題，然后再及時向上級匯報并由上級進一步調查，這無疑存在一定局限性，造成巡視工作程序的復雜性，亦增加腐敗分子逃脫機會，為后期工作增添難度，影響反腐實效。為提高反腐倡廉實效，同時適應黨中央提出的發展新常態，筆者認為樹立新的巡視監察理念，可適當增加巡視人員職權，以提高巡視工作針對性、實效性與權威性，當然授予職權要適當，避免巡視人員對地方工作不當干涉。

四、小結

總之，巡視監察制度在漢代已基本形成，初步奠定了中國古代巡視監察制度之基礎，其組織設置具有規范性，巡視時間充足合理，巡視內容具有較為全面且有法定之范圍，以巡視作為官吏考核之參考與依據等均體現了這一制度之成熟性。從中亦可得知，漢代巡視監察制度在世界史上具有自身之獨特性，巡視監察立法有章可循，巡視監察管理自成體系，作為巡視監察主體之巡視監察官員選任標準極為嚴格，以及巡視監察官員雖位小但權重等諸多特點反映了這一制度在當時之先進性與合理性。因此，其對現今巡視監察工作亦具有相關借鑒作用，完善巡視監察法律法規之建設，依法保障巡視監察不受外部干擾使其獨立運行，對巡視監察人員要以嚴格之標準來選任，以及強化巡視監察人員之相關工作職權等均是我國現今巡視監察制度必須亟待完善之方向。

[1] 王亦君.京晉浙三地試點設立監察委員會[N].中國青年報,2016-12-20.

[2] 金偉東.中國古代巡視制度的歷史演進及其啟示[J].中共寧波市委黨校學報,2014，(6):23.

[3] 范曄.后漢書·百官志[M].北京：中華書局,2012.

[4] 范曄.后漢書·樊宏陰識列傳[M].北京：中華書局,2012:225.

[5] 班固.漢書·百官公卿表上[M].北京：中華書局,2007:98.

[6] 孫星衍.漢官六種·漢舊儀[M].北京：中華書局,1990:49.

[7] 顧炎武.日知錄·部刺史[M].上海：上海古籍出版社,2013:157.

〔責任編輯：張 毫〕

論點摘編

企業專利聯盟運作困境與化解策略

張翠梅、吳國邦在《學術交流》2017年第2期撰文指出，基于專利成果大量涌現、專利戰爭升級等復雜的內外部動因，企業往往尋求建立專利聯盟以飛越“專利叢林”、規避反公地悲劇。在專利聯盟的運作過程中，存有利益沖突掣肘成員市場行為、壟斷性凸顯、功能完備性較弱、許可模式迥異增加市場不確定性等運作困境。不同生命周期內，這四項困境的來源與表現形式各有側重與不同；但總的來說，健全指導專利聯盟構建與運作的政策法規體系，建立有效的專利聯盟卡特爾審查制度，提升聯盟成員伙伴選擇的評價與甄別能力，建立統一協調、公平合理的聯盟利益分配機制與科學、合理的專利價值評估機制是化解上述困境的有效策略。

(張 毫 摘)

2017-01-12

陳兵(1990-)，男，湖南婁底人，碩士研究生，從事法學理論研究。

D90

A

1000-8284(2017)04-0030-05

國情國策研究 陳兵.論漢代巡視監察制度及當代價值[J].知與行,2017,(4):30-34.