多措并舉強化財政庫款管理

財政庫款是財政運行的資金基礎(chǔ)和保障，也是財政狀況、財政管理水平和宏觀經(jīng)濟運行的綜合反映。2016年，財政收支形勢總體比較嚴峻，庫款管理工作面臨雙重任務(wù),既要壓規(guī)模、增效益，又要保底線、防風(fēng)險。在總結(jié)2015年工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，財政部按照國務(wù)院決策部署，認真分析研判庫款運行走勢，及時采取針對性措施督促地方強化庫款管理。地方各級財政部門進一步提高認識，針對本地庫款管理實際情況，綜合運用加快預(yù)算支出進度、大力盤活結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金等方法，多措并舉做好庫款管理工作，有力保障了積極財政政策有效實施，發(fā)揮了財政資金效益。

一、2016年庫款運行的主要特點

（一）全國庫款同比變動總體呈倒“V”形走勢，年末庫款同比增幅處于較低水平。1—3月份，受經(jīng)濟下行壓力較大等因素影響，全國財政收入呈中速偏低增長態(tài)勢，全國庫款總體低位運行；4—5月份，由于地方政府置換債券資金大量入庫，加之少數(shù)發(fā)達地區(qū)收入形勢較好，全國庫款的同比增量和增幅較大；5月以后，各級財政部門加大了庫款管理工作力度，全國庫款同比增量和增幅明顯回落。到年末，全國庫款余額（指在國家金庫中的財政存款金額加上國庫現(xiàn)金管理金額）同比增長3.3%，庫款規(guī)模總體保持穩(wěn)定。

（二）中央財政全年月均庫款同比下降明顯，總體處于合理區(qū)間。2016年內(nèi)，除部分月份受“營改增”體制調(diào)整因素影響，中央庫款余額高于上年同期外，總體處于偏低水平。全年中央庫款月均余額4839億元，為2006年以來的最小值。2016年中央財政月均庫款流出量約為7300億元，從庫款的相對規(guī)模看，中央庫款月均余額相當于0.66個月的庫款流出量，處于合理區(qū)間。

（三）地方庫款同比小幅增長，年末庫款相對規(guī)模達到合理區(qū)間。除4月份等少數(shù)月份由于地方政府置換債務(wù)大量發(fā)行入庫拉高庫款規(guī)模外,地方庫款的同比增幅總體處于較低水平。12月末，地方庫款余額25835億元，同比增長7.4%。從地方庫款余額相對水平（各級財政的期末庫款余額/本年度月均庫款支出的倍數(shù)）看，2016年12月末，地方庫款余額相對水平為0.78倍，總體處于合理區(qū)間。

二、加強庫款管理的主要措施

（一）完善地方財政庫款考核機制。一是完善考核指標體系。財政部制定《地方財政庫款考核排名辦法》，采用 “庫款余額同比變動”“庫款余額相對水平”“庫款保障水平”“公開發(fā)行置換債券資金置換完成率”“一般公共預(yù)算支出累計同比增幅”等5項指標對地方進行考核。二是按月開展地方庫款考核。6月份開始，按照考核辦法，按月對地方庫款情況進行考核，發(fā)揮考核工作對庫款管理的導(dǎo)向作用。三是有針對性通報督導(dǎo)。按月將考核結(jié)果分省予以通報，并針對各個省市不同情況，分別提出管理要求。總體看，地方財政庫款考核機制在督促地方加強庫款管理方面效果比較明顯。天津、上海、江蘇、湖北、安徽、甘肅等地區(qū)，參照財政部考核辦法，完善省級對市縣的考核督導(dǎo)機制,用考評結(jié)果推動市縣落實庫款管理要求。

（二）完善庫款月報統(tǒng)計分析機制。為進一步健全庫款月報工作機制，加強庫款運行監(jiān)測統(tǒng)計分析，財政部印發(fā)了《關(guān)于2016年地方財政庫款管理有關(guān)工作的通知》，調(diào)整了報表構(gòu)成和項目設(shè)置，使報表反映庫款運行情況更加直觀和全面。同時對庫款分析材料質(zhì)量作出明確規(guī)定，引導(dǎo)地方財政部門認真做好庫款分析工作，及時發(fā)現(xiàn)情況、反映問題，發(fā)揮決策參考作用。江蘇省財政廳利用庫款月報工作機制，實施庫款運行動態(tài)管理，加強對市縣庫款統(tǒng)計分析工作的指導(dǎo)。福建省財政廳通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，每月中下旬按日監(jiān)控省內(nèi)各級財政的庫款余額變化情況，對庫款余額大、保障水平高的地區(qū)，督促抓緊做好預(yù)算執(zhí)行工作。

（三）健全國庫現(xiàn)金流量預(yù)測體系。財政部在繼續(xù)開展按月滾動預(yù)測基礎(chǔ)上，探索開展中長期的三年滾動預(yù)測和短期的按月分旬預(yù)測，初步建立涵蓋長、中、短期較為完整的國庫現(xiàn)金流量預(yù)測周期體系，為國庫資金管理、轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)度、預(yù)算執(zhí)行、國債發(fā)行、國庫現(xiàn)金管理操作等提供參考建議。浙江、江西等部分地區(qū)，結(jié)合對經(jīng)濟形勢、預(yù)算收支、存量債務(wù)規(guī)模等的預(yù)判，探索開展地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測工作。河北建立財政庫款收支流量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，通過分析國庫現(xiàn)金流量變動情況，在保障各項必要支出的前提下，加大國庫現(xiàn)金運作的規(guī)模及頻次。上海每月兩次對庫款情況進行預(yù)測，定期分析庫款流入、流出及結(jié)構(gòu)變化情況。山東建立國庫現(xiàn)金流量預(yù)測機制和綜合決策分析系統(tǒng)。通過采集、處理收入庫存日報等數(shù)據(jù)信息，自動分析形成一套由38張表格和6張圖形分析為一體的綜合決策分析系統(tǒng)。

（四）加快地方政府置換債券資金支撥。2016年，為減輕地方政府債券付息壓力，控制和化解財政金融風(fēng)險，地方存量債務(wù)置換加速推進。全年公開發(fā)行的地方政府置換債券超過3萬億元，由于債券置換需要一定時間履行省對市縣轉(zhuǎn)貸、簽訂協(xié)議等必要程序，入庫的債券資金短期留存國庫，階段性拉高庫款規(guī)模。針對這一情況，財政部積極督促各地區(qū)加快工作節(jié)奏，提前做好存量債務(wù)置換的前期準備工作。江蘇等大部分地區(qū)省級財政部門通過加快對市縣轉(zhuǎn)貸、提前與債權(quán)債務(wù)人協(xié)商等方式，加快置換進度，防止債券資金長期滯留國庫。

（五）健全資金調(diào)度與庫款情況掛鉤機制。財政部建立轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)度與庫款情況掛鉤機制，對于考核排名靠前的地區(qū)，適當加快轉(zhuǎn)移支付資金撥付進度和頻率；對于排名靠后的地區(qū)適當緩調(diào)資金，引導(dǎo)地方財政部門加大庫款管理力度。河南嘗試構(gòu)建與財政支出進度、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模、暫付款余額、國庫存款余額相掛鉤的庫款調(diào)度辦法，合理引導(dǎo)省內(nèi)各級財政部門規(guī)范財政資金管理。

（六）推進庫款管理和債務(wù)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是結(jié)合庫款運行規(guī)律和國庫現(xiàn)金流量預(yù)測情況，探索微調(diào)國債發(fā)行計劃，適當減少中央庫款較高月份國債發(fā)行規(guī)模，相應(yīng)增加中央庫款較低月份國債發(fā)行規(guī)模，通過削峰填谷，平滑庫款波動。二是對于公開發(fā)行的置換債券，允許有關(guān)地區(qū)在保障正常支付需要前提下，在庫款規(guī)模較高的月份可優(yōu)先通過庫款墊付擬置換的債務(wù)，待庫款規(guī)模回落到正常水平后將資金回補國庫。上海等地區(qū)充分發(fā)揮墊付機制作用，有效減輕置換債券資金對庫款波動的影響。

（七）督促預(yù)算單位加快預(yù)算執(zhí)行。地方各級財政部門及時跟蹤監(jiān)測預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況，對于預(yù)算執(zhí)行進度較慢、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金較多的預(yù)算單位，切實督促其梳理查找原因，加快執(zhí)行進度。北京加大對重點支出項目的督導(dǎo)力度，把工作層層分解落實到位。河北將預(yù)算項目進一步分解細化，并按細化后的預(yù)算嚴格執(zhí)行，避免因預(yù)算執(zhí)行不力造成月度間的庫款波動。大連切實加快財政資金審核和撥付進度，對據(jù)實結(jié)算的項目，采取提前預(yù)撥年終結(jié)算的方式。福建通過國庫集中支付系統(tǒng)及時掌握預(yù)算單位支付額度信息，對額度結(jié)余較大的部門，提醒其抓緊辦理支付手續(xù)，避免庫款滯留。

（八）防范庫款支付風(fēng)險。針對地區(qū)間庫款分布不均衡，部分基層市縣庫款規(guī)模較低、支付保障能力較弱的情況，財政部要求高度重視庫款支付保障工作，切實防范潛在支付風(fēng)險。一是省級財政部門做好全省庫款的統(tǒng)籌管理，加快轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達和資金撥付進度，緩解資金不足市縣支付壓力。二是庫款較低地區(qū)根據(jù)資金性質(zhì)的輕重緩急，科學(xué)合理調(diào)度庫款，確保支出預(yù)算執(zhí)行。三是省級財政部門要研究建立庫款支付風(fēng)險預(yù)警機制和庫款應(yīng)急調(diào)度機制。

（九）改進庫款情況信息報送工作。一是提高庫款情況信息報送時效性，從2016年5月份開始，將此前依托地方財政報送的庫款月報信息編制庫款月報的做法，改為根據(jù)人民銀行提供的各省庫款信息分析和編制庫款月報，將報送國務(wù)院辦公廳的時間從每月10日前后提前到每月3日前后。二是提升庫款情況信息的分析水平。庫款情況信息中注重收集匯總各地庫款運行情況的第一手資料，及時發(fā)掘苗頭性和傾向性問題，提出有針對性和實用性的政策建議，充分發(fā)揮服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策的職能作用。