論知識產權一體化的國家治理體系
——關于立法模式、管理體制與司法體系的研究

吳漢東

論知識產權一體化的國家治理體系
——關于立法模式、管理體制與司法體系的研究

吳漢東

從近代到現代，財產的非物質化革命與國際經貿體制的發展，使得知識產權從類型化走向一體化，知識產權治理體系由此展開了現代化的制度變革。在立法模式方面，知識產權從體系化步入法典化；在管理體制方面，知識產權變分散管理為集中管理；在司法體系方面，知識產權由普通管轄轉向為專門管轄。知識產權一體化的實質目標，即是知識產權治理體系和法治系統的現代化。

一體化 現代化 立法模式 管理體制 司法體系

導言：從知識產權一體化到國家治理現代化

知識產權是近代科學技術與商品經濟發展的產物。一般認為，英國于1623年制定了世界上第一部專利法（《壟斷法規》），1709年制定了第一部著作權法（《為鼓勵知識創作而授予作者及購買者就其已印刷成冊的圖書在一定時期之權利法》，即《安娜法令》），法國于1857年制定了第一部商標法（《關于以使用原則和不審查原則為內容的制造標記和商標的法律》），是為具有近代意義的知識產權制度的開端。這絕非歷史的偶然。自17、18世紀以來，市民階級在生產領域中開始廣泛采用科學技術成果，從而在資本主義市場中產生了一個保障知識財產私有的法律問題。市民階級要求法律確認對知識財產的私人占有權，使知識產品與同一般客體物成為自由交換的標的。他們尋求不同于以往財產法的新的法律制度，以作為獲取財產權利的新方式：在與商品生產直接有關的科學技術發明領域出現了專利權；在商品交換活動中起著重要作用的商品標記范疇出現了商標權；在文學藝術作品以商品形式進入市場的過程中出現了著作權。這些法律形式最后又被概括為知識產權。

知識產權一體化的前提是權利的類型化。不同表現形態的知識財產，同構于一個開放性且具有邏輯性的“知識財產權客體譜系”之中，這是我們劃分不同知識產權類型的依據。知識產權可以概分為創造性成果權和經營性標記權。前者是指民事主體基于自己的智力創造成果而享有的權利，包括著作權、專利權、商業秘密權、集成電路布圖設計權、植物新品種權等。該類權利的對象都是人們智力創造活動的成果，一般產生于科學技術和文化等知識領域。后者是民事主體對其經營管理活動中的標記而依法享有的權利，包括商標權、商號權、地理標記權、域名權和其他與反不正當競爭有關的識別性標記權。該類權利的對象概為標示產品來源和主體人格的區別標記，主要作用于工商經營活動中。1992年，國際保護知識產權協會（International Association for the Protection Intellectual Property，以下簡稱AIPPI）在東京大會上將知識產權分為“創造性成果權利”和“識別性標記權利”。aAIPPI對于知識產權的類型劃分有著指導意義，這是我們區別“創造性成果權”與“經營性標記權”的理由所在。

創造性成果權與經營性標記權的主要權利類型，已為兩個主要的知識產權國際公約所認可。1967年《成立世界知識產權組織公約》將知識產權界定為以下類別：關于文學、藝術和作品的權利（即著作權）；關于人類的一切領域的發明的權利（即發明專利權及科技獎勵意義上的發明權）；關于科學發現的權利（即發現權）；關于工業品外觀設計的權利（即外觀設計專利權或外觀設計權）；關于商標、服務標志、廠商名稱和標記的權利（即商標權、商號權）；關于制止不正當競爭的權利（即反不正當競爭權）；以及一切在工業、科學、文學或藝術領域由于智力活動產生的其他權利。1994年世界貿易組織《知識產權協定》劃定的知識產權范圍包括：著作權及相關權利（即鄰接權）、商標權、地理標志權、工業品外觀設計權、專利權、集成電路布圖設計權、未公開信息專有權（即商業秘密權）。

關于《成立世界知識產權組織公約》劃定的體系范圍，有兩點值得注意：一是規定有兜底條款，為以后新的知識產權入圍提供了空間，應為可取之處；二是規定了發明權、發現權，該類權利能否進入知識產權制度體系，留下爭議之點。《知識產權協定》所涉權利范圍概與國際貿易有關，且多為一些發達國家力主保護的權利。但是，該協定將一些與貿易無直接關聯的權利排斥在外，例如，未包括以往工業產權公約所規定的商號權。需要特別指出的是，這兩大國際公約都未涉及傳統知識和遺傳資源的保護問題。關于傳統知識和遺傳資源保護，在國際上有不同的認識：有的認為這是一種“專門的知識產權制度”，也有的認為其“處于現行知識產權體系的保護之外”。②龍文：《論傳統知識產權權利的實現形式》，載國家知識產權局條法司編：《專利法研究（2004）》，知識產權出版社2004年版。盡管如此，一些國際組織以及許多國家建議對傳統知識中易限定的部分（特別是民間藝術創作、傳統醫藥等），先行給予知識產權的專門保護。③參見Carlos Corra：《傳統知識與知識產權》，國家知識產權局譯，http://www.biodivip.gov.cn.

知識產權一體化的基礎是客體的同一性。知識產權是關于非物質性財產權利的總稱，是人們對知識財產權這一法律現象引進體系化思維的結果。知識產權一體化的法律方法，是以客體的同一性為基礎，即從有形財產（動產、不動產）與無形財產（知識財產）進行比較中抽取實質性區分要素，以概括出知識產權的本質性特征。客體的同一性基礎，建立在兩個方面：一是客體形態的非物質性。在財產權體系內部，以財產利益的物質性與非物質性為標準，支配性財產權可以分為對有形財產之所有權與對無形財產之知識產權。法國學者將支配性財產權的客體稱為“第一順位的權利客體”，即不依法律規定而事實存在的標的物，包括有體物（如動產、不動產）與無體的精神產品（如作品和發明）。④［德］卡爾?拉倫茨著：《德國民法通論》，法律出版社2003年版，第337、338、404頁。諸如著作權、專利權、商標權等得以整合在“知識產權”之中，關鍵在于客體非物質性的共同特性。二是客體地位的法定性。法律意義上的財產，不僅是與主體有別的客觀現實存在，更是法律認可的主體支配客體的現實存在。⑤參見劉少軍等著：《貨幣財產（權）論》，中國政法大學出版社2009年版，第11–14頁。無體的精神產品，沒有法律認可亦在現實中存在，但只有法律的規定，客體的財產關系內涵才能得到法律保障。可以認為，知識產權的出現并以私權名義給予保護，即是法律對新財產“發現”并認可的過程。正如馬克思所言：“每當工業和商業的發展創造出新的交往形式……法便不得不承認它們是獲得財產的新方式”。⑥《馬克思恩格斯全集（第3卷）》，人民出版社1960年版，第72頁。

知識產權作為財產非物質化革命的制度文明，是以法律的名義得以實現的。首先，憲法為知識產權的制度建構提供了最為重要的政治基礎。在近代英國，政治上的開明專制主義、經濟上的重商主義、思想上的私有財產神圣的權利觀念等各種變革及思潮相繼興起，得以在自由大憲章的基礎上頒布了“壟斷法規”（專利法）和“安娜法令”（著作權法）；美國則在其早期憲法規定了“促進知識”“公共領域保留”“保護創作者”的“知識產權條款”；而法國則在資產階級革命后的人權宣言中強調公民發表言論、寫作和出版的自由，使爾后的知識產權法登上了權利價值崇尚的頂峰。近代知識產權制度的產生，深刻地說明：“憲法秩序的變化，即政權的基本規則變化，能深刻地影響創新的制度安排的預期成本和收益。”①［美］V?奧斯特羅姆等著：《制度分析與發展的反思》，王誠等譯，商務印書館1996年版，第14頁。同時，民事權利體系化實現了知識產權的私法回歸。一般認為，知識產權制度和企業法人制度的建立，是“現代產權制度建立的標志”。②劉鳳朝：《論技術創新與制度創新的互動》，載《科學技術與辯證法》2000年第2期。民法典作為私法領域的基本法律，在民事權利體系構建方面具有形式的一致性、內容的完備性和邏輯的自足性。正是由于民事權利的體系化，知識產權得以在私權的框架下實現其自身的一體化。1804年《法國民法典》明確規定商標權應與其他財產權同樣受到重視，這一規定是對商標權即為財產權的民法定位，但對知識產權整體未能涉及。③在《法國民法典》的指引下，該國于1857年頒布了《關于使用原則和不審查原則為內容的制造標記和商標的法律》，是為近代社會第一部商標法。而在20世紀的法典化運動中，無論是1992年《法國知識產權法典》，還是1994年《俄羅斯民法典》、2005年《越南民法典》中的《知識產權編》，則對現代化、一體化的知識產權有著經典性的立法表現。

知識產權所涉及的國家治理體系問題，事關現代國家的制度文明建設。國家治理體系是有關國家治理活動的一整套制度安排、組織形態和治理體制、機制所構成的制度系統。制度、體制等創設的合理性、科學性，程序、機制等規定的可執行性、可操作性，以及運行、實施的可預期性、有效性，都是國家治理現代化的當然要求。j現代化發展的歷史進程表明，實現國家治理現代化，關鍵在于推進國家制度建設，其重要任務是加強法治建設，為國家治理現代化匹配制度條件。國家制度建設是一個統籌的法治系統工程，包括法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系等法治體系建設，主要涉及立法、行政和司法三大領域，知識產權治理體系的現代化，是一個現代化制度體系成長和成熟的過程。對于近代中國而言，知識產權的法律形式和治理方式都是移植而來的“舶來品”。在當下中國，我們正致力于知識產權強國建設，理所當然需要建立相應的現代化治理體系。知識產權強國之基本蘊意，不僅在于有著先進的知識產權發展實力，而且也要求匹配先進的知識產權治理能力。這是基于創新驅動發展的戰略要求，也是順應知識產權一體化趨勢的制度安排。可以認為，實現知識產權領域的“科學立法、嚴格執法、公正司法”，即是國家治理體系和治理能力的現代化提升。

一、知識產權一體化的立法模式：“入典”或是“成典”

在法律制度的歷史上，知識產權是羅馬法以來“財產非物質化革命”的制度創新成果，也是發達國家三百多年來不斷發展成長的“制度文明典范”。在大陸法系國家，知識產權是一個屬于民法范疇但又相對獨立的財產權體系。從17世紀中葉到19世紀，是近代歐洲國家知識產權制度興起的時期，諸如專利法、著作權法、商標法在西方國家陸續產生。上述法律作用于科技、文化和營銷等不同的領域，且產生于不同的時期。與物權體系不同，“無形財產具有不同性質，它們不能置于同一的法律體系而只能置于一系列獨立的、不同的體系，存在于一定的期間”。④參見吳漢東：《國家治理能力現代化與法治化問題研究》，載《法學評論》2015年第5期。在這一時期，知識產權諸法都是以單行立法的形式出現，既沒有統一的知識產權法典，也沒有將各個法律進行整合而進入民法典。換言之，“知識產權法是對專利法、商標法、著作權法等法律規范的一個總稱，這一稱謂是虛設的，是一種理論概括”。⑤尹田著：《法國物權法》，法律出版社1998年版，第65–66頁。

自20世紀以來，知識產權法有了長足的發展：基本規范不斷完善，保護范圍逐漸擴大，制度創新與變革日益頻繁。其中，現代化、一體化即是知識產權立法的兩大趨勢，前者動因于現代科學技術的發展，后者受制于新國際經濟秩序的形成。知識產權現代化，表現為這一制度與時俱進的時代先進性。知識產權的發展變革，是一個科技、文化創新與法律制度創新相互作用、相互促進的歷史過程。知識產權既是保障知識創新的制度，也是自身不斷創新的制度。可以說，創新價值是知識產權法的價值靈魂。知識產權一體化，則表現為這一制度在全球范圍內的普遍適用性。在現代國際貿易體系中，知識產權保護規則與貿易規則、投資規則一起成為國際貿易規則的重要組成部分。在世界范圍內，知識產權制度進入了一個統一標準的新階段。

知識產權立法的現代化、一體化，不僅表現為法律理念、法律內容的制度安排，而且還表現為法律形式、法律外觀的制度選擇，這即是知識產權法典化的問題。法典編纂是推動法律現代化的重要途徑，也是尋求私法體系化的必然反映。在知識產權領域，法典化運動大抵有兩個含義：一是實現知識產權法與民法典的連接，即在民法典框架中對知識產權進行制度安排，是一個知識產權法“入典”問題；二是實現知識產權法律體系化，即在民法典之外再設專門法典，是一個知識產權法“成典”問題。無論是“入典”還是“成典”，其法典化的過程即是國家知識產權治理體系的重大變革，都是知識產權法律創新與制度建設的重要構成。

民法典對知識產權的接納，是法律現代化的發展結果，表明民法典古而不老、固而不封的時代精神。自20世紀上半葉以來，大陸法系一些國家做出嘗試，在“物權—債權”二元結構以外增列知識產權，其立法例以1942年《意大利民法典》為代表；①1942年《意大利民法典》將知識產權作為一種新問題、新關系、新制度，規定在該法典“勞動”編中。其中，標記性權利規定在名為“企業”的第8章，創造性權利規定在題為“智力作品權和工業發明權”的第9章。爾后，在20世紀90年代興起的第二次民法典編纂運動中，“知識產權編”成為新民法典編纂的普遍選擇，代表性立法例包括1994年《俄羅斯民法典》、1995年《蒙古民法典》、2003年《烏克蘭民法典》和2005年《越南民法典》。②上述立法例，包括將知識產權法全部移植民法典的“納入式”；將知識產權作為“無形財產權”與一般物權進行整合的“糅合式”；民法典對知識產權作出概括性原則規定的“鏈接式”。可以認為，經歷了體系化、現代化改造的知識產權法“入典”，幾乎成為民法典編纂的歷史坐標。后社會主義國家的民法立法，沒有固有財產權二元模式的羈絆，以時代胸懷和創新精神接納知識產權法“入典”，彰顯了知識產權的私權本位，完整地構造了民事權利體系。盡管其立法模式有異，立法技術存疑，但總的立法取向是值得肯定的。

知識產權從體系化走向法典化，不僅表現為編入民法典，而且表現為自成專門法典。自19世紀下半葉始，知識產權在類型化的基礎上開始體系化，專利權與商標權被合稱為工業產權，不僅為1883年締結的《保護工業產權巴黎公約》所認可，而且為一些國家編纂專門法典奠定基礎。葡萄牙在加入《巴黎公約》后，于1896年頒布《工業產權法典》，是為世界上第一個工業產權法典。以后西班牙（1926年）以及拉丁美洲、東歐一些國家也采取了這種專門法典模式。時至20世紀下半葉以來，在《成立世界知識產權組織公約》影響下，知識產權成為國際上通行的法律概念。亞歐一些國家如斯里蘭卡（1979年）、法國（1992年）、菲律賓（1997年）、越南（2005年）等，先后出臺了本國的知識產權法典，從而形成專門法典化的新潮流。從立法動因來說，專門法典的編纂，一是在于統一知識產權法律體系。即在提高知識產權立法層次的基礎上，消除各種法律法規的自身漏洞和相互沖突；二是意圖規范知識產權集中管理。通過專門立法，規定知識產權集中管理或相對集中管理，同時強化知識產權部門依法管理。在專門法典編纂的歷史上，無論是《工業產權法典》，還是《知識產權法典》，都深受國際公約的影響。可以認為，知識產權法典化與知識產權保護一體化相隨而行。從專門法典地位來說，民法典與專門法典既是一種先后關系，也是一種主從關系。在法典編纂過程中，一般是民法典制定在前，專門法典頒布在后。①參見何華著：《知識產權法典化基本問題研究》，吉林出版集團有限責任公司2010年版，第95-97頁。19世紀的民法法典化運動出現了《工業產權法典》，而20世紀的民法典編纂催生了《知識產權法典》。同時，在一國法律體系中，民法典與專門法典是體系分立的兩部法典，但并非是地位平行的兩部法典，它們仍是一種基本法與特別法的關系。②除例外規定外，民法典的一般規定應適用知識產權。參見黃暉著：《法國知識產權法典》（譯者序），商務印書館1999年版。

知識產權法典化，是法的形式理性，表現為系統化的制度安排和科學性的立法技術運用。這是因為，“法典是法的形式的最高階段”，較之其他法的形式和制度形式，“法典歷來是固化和記錄一定的統治秩序、社會秩序和社會改革成果的更有效形式”。③周旺生：《法典在制度文明中的位置》，載封立霞主編：《法典編纂論》，清華大學出版社2002年版。只有這樣，知識產權在法的形式上才實現了制度文明建設的目標。我國知識產權的法典化運動目前處于“入典”階段。從《民法通則》到《民法總則》，知識產權在民事基本法體系中不斷發展，順應世界民事立法潮流并表現了知識產權立法成就。④何華、肖志遠：《我國民法典知識產權條款分析與未來立法展望》，載《知識產權》2017年第5期。1986年《民法通則》在知識產權法律尚未完善的起步之時。即在“民事權利”一章中以專節對知識產權作了原則性規定，在當時被稱為民事立法的創舉。2017年《民法總則》采取客體列舉式的方法規定了知識產權。“知識產權條款”雖只有一個條文，但較之《民法通則》的“知識產權專節”有許多優點：（1）規定民事主體依法享有知識產權，消除了《民法通則》關于商標注冊主體資格的限制；（2）從客體角度規定知識產權，且有兜底條款，為知識產權保護范圍留下制度空間；（3）采取國際通行做法，對相關權利客體作出準確表述。例如發明、實用新型、外觀設計并未通稱為“專利”，商標內涵包括注冊商標和未注冊商標；（4）采用立法例通行做法，在客體中對存有爭議的“發現”“數據信息”不作規定。但是，“知識產權條款”存有相當缺憾：首先，《民法總則》關于知識產權的規定僅是宣示性的，難以達到統領知識產權單行法的目標，在司法活動中也不足以作為裁判依據。“知識產權條款”應是有關該項權利的一般規范，它表現了知識產權法的私權性內容，也歸屬于知識產權法的特定性內容，其條款應包括權利的“性質—主體—客體—內容—產生—利用—限制—保護”等。其次，“知識產權條款”較多參考了WTO《知識產權協定》，其列舉式客體皆是與貿易有關的客體，但對于其他國際公約相關規定則關注不夠，例如《保護工業產權巴黎公約》《成立世界知識產權組織公約》規定的“商號和商業標記”“制止不正當競爭”等。⑤參見李明德：《〈民法總則〉知識產權條款述評》，載《中國知識產權》2017年第4期。

我國知識產權法典化不能就此止步，未來立法有兩種選擇：一是在民法典中獨立設置“知識產權編”。即是將知識產權與物權、合同、繼承等民事權利置于同等的位階，最大程度凸顯出知識產權在私權制度體系中的重要地位，實現民法典及知識產權法的現代化、時代化的制度轉型。這是20世紀末、21世紀以來新民法典編纂的共同選項；二是專門制定“知識產權法典”。與各單行法相比較而言，體系化的知識產權法典具有更高的價值體現和更多的功能優勢，可以更好地發揮知識產權法的整體效應，“從而達到重組相應的司法執法體系，重構相應的法學理論體系，提高相應的法律權威。”⑥曹新明著：《中國知識產權法典化研究》，中國政法大學出版社2005年版，第29頁。知識產權專門法典樣式，亦為大陸法系一些國家所采用，而不論其民法典是否規定有“知識產權編”。⑦1992年《法國民法典》保持傳統財產權結構，未涉及知識產權；2005年《越南民法典》設有“知識產權編”，但僅為一般性規范。如前所述，法國和越南都制定有知識產權專門法典。

二、知識產權一體化的管理體系：“二合一”抑或“三合一”

在知識產權的國家治理體系中，行政管理體制與市場運行體制、社會運行體制有著不同的地位和功能。行政管理體制改革，意味著主體架構及其運行模式、機能的變化和調整，即實現從分散管理向綜合管理轉變，由簡單管控向科學治理轉變。質言之，構建一種與創新驅動發展要求相匹配，與強化政府公共服務職能相一致，與國際運行規則相接軌的知識產權集中管理體制，是建構知識產權制度文明的必然選擇，是推進國家治理現代化的重大舉措。

關于知識產權事務的國家治理方式，其現代化改造的一個重要目標是“和諧善治”。追求“善治”被視為世界各國政府的共同目標，即政府希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務、更多的公民支持。“善治”與“和諧”相聯系而存在，即現代化國家的治理應是“和諧善治”。“和諧”作為法的終極價值，表現了一種配合適當、協調有序的理想狀態，而在治理語境下也是一種科學有效的目標系統。①吳漢東：《國家治理現代化的三個維度：共治、善治和法治》，載《法制與社會發展》2014年第5期。實現知識產權事務的“和諧善治”，其中一個重要路徑是實現國家知識產權綜合管理。作出此種選擇，主要是基于以下兩點考慮：一是超大型崛起的本土國情。作為有世界影響力的發展中大國，超大型的人口規模、經濟規模以及相應的知識產權事業規模所形成的中國崛起是史無前例的。超大型社會本身不僅蘊藏著巨大的發展力量，更會產生超大型社會治理所帶來的困難。截止2016年，發明專利申請已占據全球申請總量的35%，連續6年位居世界首位；注冊商標申請量、有效注冊商標量、累計注冊商標量連續15年穩居世界第一；版權產業對經濟發展的貢獻率達到7.2%，超過世界平均水平。面對如此龐大的知識產權事務，其行政管理和法律治理，須體現“效率、穩定、公正、嚴謹”的現代化要求。二是知識產權管理的客觀規律。知識產權是在知識形態資源之上所設置的私人產權，但更是服務于公共政策目標的制度工具。作為公共政策組成部分的知識產權制度，與經濟、科技、文化、貿易、教育等公共事務有著廣泛的聯系。基于各項知識產權的特別屬性，以及與國家某一公共事務的關聯性，將某一知識產權事務置于某一部門管理，是國家治理方式的一種選擇，但未必是科學而明智的制度選擇。基于知識、技術、信息資源而產生的知識產權，在現代化社會中已經形成一個有機的法律體系，在國際社會以及大多數國家中，相關國際組織和國家管理部門，都是將知識產權事務作為一個整體看待并建立起統一集中或相對集中的體制。

對知識產權事務實行集中統一的行政管理體制，是現代各國政府治理的基本選擇。大體而言，主要有兩種模式：一是“三合一”模式，即集專利、商標和著作權為一體的集中統一管理模式；二是“二合一”模式，即專利和商標為一體，著作權另行分設的相對集中的管理模式。在世界知識產權組織188個成員國中，有181個國家實行綜合管理體制，其中采取“三合一”模式的國家近40%，采取“二合一”模式的國家占55%，而實行分散管理模式的國家僅有埃及、希臘、沙特、朝鮮、中國等個別國家。②參見易繼明：《構建集中統一的知識產權行政管理體制》，載《清華法學》2015年第6期。在知識產權大國中，英國、加拿大、俄羅斯等實行集中統一管理；美國、法國、日本、韓國等實行相對集中管理。例如，美國專利商標局負責專利和商標的審批注冊，提供知識產權政策制定和執法保護等方面建議，參與著作權立法的相關活動，統籌知識產權國際談判等；日本特許廳負責專利、商標事務，法律政策制定以及國際合作協調等；英國知識產權局負責專利、商標和著作權的管理事務；俄羅斯聯邦知識產權局負責專利、商標（包括地理標志）、集成電路布圖設計的審批和注冊以及著作權事務。上述情形表明：采取集中管理模式，是絕大多數國家基于各類知識產權相同屬性，科學配置治理結構，保障本國創新發展的普遍制度安排。

知識產權集中管理體制的成因，受到早期知識產權二元類分的歷史影響，更有著現代知識產權一體化的戰略需求。在知識產權法律產生之初，因應國家授權和促進工商業發展之需要，基于工業產權與文學產權類分的權利樣態，從而形成專利、商標“二合一”的管理模式。自20世紀以來，知識產權已經成為涵蓋專利、商標、著作權、地理標志、商業秘密、植物新品種、半導體芯片等各類無形財產的法律體系。英國專利局由世界上最早的專利注冊機關（1852年）演化為國家知識產權局（2007年），反映了權利類型化走向一體化、權利管理分散轉而統一集中的歷史進程。還有一些國家，基于發展戰略和國際合作的需要，在“二合一”管理模式之外，又設立了國家知識產權戰略本部（日本）、知識產權委員會（韓國）、“首席創新與知識產權協調員”（美國）等機構，意在構建一個知識產權與科技、文化、經濟、貿易、外交相關的統一運行機制。

當前，我國中央層面知識產權管理涉及知識產權局、工商總局、版權局、農業部、林業局、國防知識產權局等十多家部門和單位，存在“各管一攤，分立并行，職能交叉”的情況。知識產權局負責專利、集成電路布圖設計的管理和審批；工商總局商標局負責商標（包括地理標志）的注冊和管理；新聞出版廣電總局（國家版權局）負責版權相關管理；農業部負責草本的植物新品種及農產品地理標志相關管理；林業局負責木本的植物新品種相關管理；質檢總局負責地理標志產品相關管理。除此之外，海關總署、文化部、科技部、商務部等分別承擔與其業務相關的知識產權管理工作。由于中央層面分立式的管理格局，地方知識產權管理機構在機構性質、行政級別、職能配置、隸屬關系等方面“五花八門”，有的是行政單位，有的是事業單位；有的是正廳級，有的是副廳級，甚至是處級；有的是獨立機構，有的是地方科技廳（局）內設機構等。地方專利、商標、版權等管理部門各自都有執法隊伍，版權執法由文化大隊執行，專利有單獨執法隊伍，商標執法由工商行政管理機構負責，“分兵把守”情況突出。

當下中國承載著許多非現代化的歷史負擔，缺乏治理體系理性化的積累和治理方式科學化的傳承。“我國知識產權體制存在著職能配置碎片化、協調機制碎片化、執法體系碎片、涉外應對碎片化等‘形散且神散’的問題”①宋世明、張鵬、葛賦斌：《中國知識產權體制演進與改革方向研究》，載《中國行政管理》2016年第9期。，其主要表現及其結果是：（1）分頭管理對知識產權治理績效的制約。目前知識產權管理部門繁多，諸多可以由部門內部協調的事項變為部門之間協調，可以由一個部門與多部門進行協調的事項變為多部門與多部門之間協調。例如地理標志工作，工商總局、質檢總局和農業部均在進行管理，并分別就地理標志商標、地理標志產品和農產品地理標志進行審批認定，職能上交叉重疊，認定和審批結果又互不相認，既增加了部門間的協調成本，又在重復交叉管理中浪費了大量行政資源。（2）政出多門對知識產權集成運用的限制。由于“多頭分散”的管理現狀，各部門出臺的扶持和監管政策存在目標不盡統一、內容不相銜接、實施不夠協調等問題，導致了知識產權集成運用效果不能充分顯現，知識產權價值實現成為社會難題。對于新出現的知識產權問題，由于涉及部門多，存在協調困難、進展緩慢和管理空白的狀況。（3）多頭對外對知識產權國際事務的影響。處理知識產權國際事務，需要統一的涉外方略和集中的實施部門。由于管理分散，其他國家和國際組織在與我國進行知識產權交流合作時，不得不面對多個知識產權管理部門，而我國在開展對外交流合作時，也需要多個部門參與，容易造成發聲不一的情況。針對上述問題，我們需要以科學合理、協調高效為目標，進行政府治理結構的權利配置，即推進知識產權綜合管理體制改革。行政管理體制重構，意味從以往的“九龍治水”的分散管理，走向“三合一”或“二合一”的集中管理體制，鮮明地表現了作為治理主體的政府對其治理體制的重構和治理能力的再造，從而實現依法行使國家管理職能、有效提供公共服務的目標。

實現知識產權的綜合管理，是國家治理體系變革的重要制度設計。2015年12月，國務院發表《關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》，提出“有條件的地方開展知識產權綜合管理改革試點”。2016年12月，習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組，審議通過了關于開展知識產權綜合管理改革試點總體方案。由此可見，“協調中央和地方的事權劃分和合作關系，探索具有中國特色，滿足實踐需要的多門類知識產權集中管理制度，是當前知識產權領域具有標志性、統領性的重要改革任務之一”。②汪琪：《知識產權集中管理改革的法制方向研究》，載《科技促進發展》2016年第3期。同時，知識產權管理“三合一”或“二合一”，也是各地改進分散管理模式的試點樣本。在全國范圍內，江蘇省蘇州市于2008年推行專利和著作權綜合管理模式，上海市浦東新區自2015年以來首創專利、商標和著作權的集中管理機構，此外深圳、長沙以及各自貿區也開展了試點改革。上述地區和地方都積累了相當經驗并取得明顯成效，為將來知識產權的深化改革、全面改革提供了有益的范本。可以認為，知識產權綜合管理，是戰略目標要求、改革制度設計與“自下而上”試點共同作用的結果。

三、知識產權一體化的司法體系：專門法院+上訴法院

知識產權法治現代化的一個基本面向，就是司法專門化和一體化，在知識產權法治體系中即是專門法院及其上訴法院的設置。司法現代化的機構設置和訴訟管轄在兩個層面展開：一是司法專門化。專門化司法，就是把本來屬于普通法院管轄的事務提取出來，交給特設的法院管轄；或是將新的法律案件交給普通法院以外的法院管轄，即成立專門法院。專門法院也稱為特別法院，是指法律明確規定授予某類案件管轄權，即管轄范圍僅限于某一類或某幾類案件的法院。①沈達明著：《比較民事訴訟法初論》，中信出版社1991年版，第118頁。專門法院是相對普通法院而言的，其設立目的或是為減輕一般管轄權法院的工作量并滿足某類案件對于程序的特殊要求，或是在于規范審判人員的特定資質并統一各類案件的司法標準。專門化管轄是司法現代化可行而又簡便的方式，也是對特定司法體系進行現代化改造的重要措施，由此可以提升專業審判的效率和質量，進而促進法律適用的統一和公正。二是司法一體化。一體化司法，不僅意味著專門法院是一個獨立設置而不依附合成法院的司法單位，而且往往在訴訟管轄方面具有統一性，即上訴案件由同類專門法院受理。總體而言，專門法院對行政、商事等現代訴訟具有專門性、統一性的諸多優勢，因而為不同法律傳統的現代法治國家采用，從而在各自國家構建了專門法院與普通法院有機結合的法院系統。

自20世紀60年代以來，一些國家和地區開始探索成立知識產權法院，謀求知識產權司法的專門化和一體化。據統計，世界上約有九十多個國家或地區對知識產權案件進行某種形式的專業審判，包括一審或上訴審。其中，影響較大的有德國專利法院（1961年）、美國聯邦巡回上訴法院（1982年）、日本知識產權高等法院（2005年）。②張廣良：《知識產權法院設計的本土化思維》，載《法學家》2014年第6期。此外，英國于1977年成立了專利法院，泰國、我國臺灣地區、俄羅斯亦分別于1997年、2008年、2013年設置了知識產權法院。此外，韓國、馬來西亞、葡萄牙、瑞士、土耳其、智利、巴西等國也相繼建立了本國的知識產權法院。上述知識產權法院設置方式不盡相同，但大致分為三種：一是單一行政確權的專門法院（如德國、韓國）；二是行政、民事“二合一”的專門法院（如美國、日本、俄羅斯）；三是行政、民事、刑事“三合一”的專門法院（如泰國以及我國臺灣地區）。無論如何，建立專門法院已經成為了知識產權司法現代化的潮流。

在我國，專門法院是法院系統的重要組成部分。凡專門法院都實行集中化管理和專門化司法，其管轄范圍一般是全國性或跨區域的。上述專門法院由于國家經濟與社會環境的發展，有的被撤銷（如鐵路運輸高級法院）、有的則繼續保留（如海事法院與軍事法院）。盡管如此，這些專門法院的構建與運行，為今天的知識產權司法改革提供了有益的經驗。專門法院設立，來自于憲法性文件的授權，其法律依據有兩點：一是例示主義立法規則。根據《人民法院組織法》第2條的規定，軍事法院、海事法院等是為我國的專門法院。這說明，我國的專門法院，包括但不限于軍事法院、海事法院，這就為知識產權法院的設立預留了制度空間；二是專門立法授權規則。《人民法院組織法》第29條規定，專門法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定。由此可見，知識產權法院的設立及其相應職權，應由全國人大常委會專門作出規定，方能合法有效。

知識產權法院的設立，不僅是我國知識產權司法保護制度的重大改革，而且也成為我國司法體制改革的先聲和前奏。我國司法體制改革的目標，針對的是妨礙司法獨立品格和阻礙司法健康發展這兩大癥結。超地方化的改革措施，旨在強化司法機關整體獨立行使司法權的能力，體現對司法機關外部環境的調整；去行政化的改革措施，旨在破除司法機關行政化結構和行政式運行的毛病，體現對司法機關內部的調整。從司法權的基本屬性出發，知識產權司法的權力性質具有兩個特征：一是專屬權，即有關知識產權的司法權，是為國家專屬權和中央事權，具有統一性、專屬性的特點。承認知識產權法院的專門法院地位，實行司法區域與行政區域適當分離的錯位管轄制度，有助于確立知識產權司法的中央事權屬性和促進國家法律的統一實施。這種跨行政區劃的錯位管轄制度，是未來五年司法體制改革的重要目標，因此知識產權專門法院的設立有著一種示范引導作用；二是裁判權，即有關知識產權的司法權，是一種中立地位的判斷權，具有獨立性、專業性的特點。從這一特性出發，司法體制改革不僅意味著應賦予知識產權法院以專屬管轄職能，建立公正、高效、權威的專門審判制度；而且還要求在知識產權法院內部全面推行各項改革措施，包括司法主體體制改革、司法運行體制改革、司法保障體制改革。從某種意義上講，知識產權法院的運轉效果“將直接影響中國未來司法改革的走向”。①宋曉明：《知識產權法院的中國探索》，載世界法學家協會、最高人民法院共同舉辦“知識產權保護的國際視野”研討會，國際研討會發言材料，2014年11月。

在北京、上海、廣州三地設立專門法院，是“探索建立知識產權法院”的“試水”方案。我國知識產權司法現代化改革，需要總體規劃、逐步推進。質言之，知識產權專門法院的系統構造，必須考慮中國問題的特殊性：一是知識產權大國事務的治理困難。隨著中國改革開放的深入和創新發展的推進，知識產權司法保護需求日益強烈。據統計，2016年我國法院受理各類知識產權一、二審案件超過17萬件②最高人民法院《中國法院知識產權司法保護狀況（2016年）》白皮書。，成為全球受理知識產權案件最多的國家。面對超大型社會產生的超大量案件，有必要進行專門管轄和集中審判，以“解決法律適用不統一性和不確定性問題”。③張廣良：《知識產權法院設計的本土化思維》，載《法學家》2014年第6期。從本土國情出發，知識產權法院設置的數量及其布局，不可能簡單復制和模仿他國作法；二是地域發展不平衡與司法資源配置的問題。在現代化國家的建設過程中，我國存在著經濟和社會發展不平衡的突出問題，這在知識產權領域則表現為各地區創新力量的明顯差異和案件數量分布的不平衡。目前，知識產權案件主要集中于廣東、北京、江蘇、上海、浙江等經濟發達地區，相比之下，中西部經濟欠發達地區則數量較少。資料顯示：廣東省2016年新收知識產權民事一審案件高達4.4萬件，居全國法院首位；④廣東省高級人民法院《廣東法院知識產權司法保護狀況（2016年）》白皮書。而同年，甘肅省受理各類知識產權案件總共只有246件。⑤甘肅省高級人民法院《甘肅法院2016年度知識產權司法保護狀況——知識產權司法保護狀況及十大典型案例》。正如《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》所強調的那樣，“在法院設置方面，推動在知識產權案件較集中的地區設立”，而不能在各地區平均配置。三是現行司法體制的制度障礙。長期以來，我國知識產權審判體制是“一元三極”模式。所謂一元，即所有知識產權案件都由普通法院管轄；所謂三極，即實行“三審分立”，將知識產權民事、行政、刑事案件分別劃歸民事審判庭、行政審判庭和刑事審判庭審理。如果同一案件兼有民事和刑事因素，就會引起管轄權沖突。當下，知識產權司法體制的重頭戲，即“三合一”的審判模式已在全國法院施行，將在案件管轄、訴訟程序、證據制度等方面有所突破，從而按照中央四中全會決定的要求，“推進以審判為中心訴訟制度改革”。⑥最高人民法院副院長陶凱元在全國法院知識產權審判工作座談會暨全國法院知識產權審判“三合一”推進會上的講話。總之，我們必須堅持從我國實際出發，以改革的精神、思維和行為方式去推動知識產權司法體制改革。

我國知識產權法院的設立，采取了逐步探索、穩步推進的原則，既借鑒他國司法的有益經驗，又堅持從我國實際出發。可以認為，在北京、上海、廣州設立專門法院，只是“探索建立知識產權法院”的第一步，知識產權司法體制改革還有待深化。本文認為，以下兩個問題值得注意：

一是關于知識產權法院的布局問題。在法院設置方面，要考慮超大型國土面積和人口規模的實際情況，不可能將知識產權案件集中在幾個專門法院審理；同時要遵從司法規律，有效配置司法資源，在案件比較集中的地區設立專門法院。因此，未來知識產權法院的布局，既不能僅限于前述三個地區，更不能依省、自治區、直轄市行政區劃逐一設置。有學者具體建議，在全國建立十多個跨區域的知識產權中級法院，也是區域性的中心法院。確有必要的地方，也可以設立相應派出法庭，由此構成“中心法院+（派出法庭）”模式。⑦易繼明：《國家治理現代化進程中的知識產權體制改革》，載《法商研究》2017年第1期。換言之，我們有必要進一步探索，在一些中心城市設立專門法院，不僅對本地區技術類案件進行專屬管轄，而且負責審理鄰近省、自治區、直轄市的技術類案件。進而言之，知識產權專門法院集中審理專利、商標授權確權案件和技術類侵權案件，實行專屬管轄，而其他案件仍由普通法院進行管轄。實行專屬管轄為主、專屬管轄與普通管轄相結合的做法，為大多數國家所采用，我國可予以借鑒。

二是關于知識產權高級法院（或上訴法院）的設置問題。知識產權司法體制深化改革的關鍵，在于設立知識產權高級法院或上訴法院，使得專門法院系統擁有技術類知識產權案件的終審權。在世界范圍內，多數國家知識產權司法體系關注的重點是專利等技術類案件，且審判層級的重心放在上訴審。①參見劉銀良：《我國知識產權法院設置問題論證》，載《知識產權》2015年第3期。域外知識產權上訴法院的設立有兩個特點：其一，實行案件類分管轄。即是將知識產權案件分為技術類案件和一般民事案件，上訴法院對于前者實行專屬管轄、集中審理。其二，保持司法單位獨立。無論是“專門法院初審→專門法院二審”的專門法院體系，還是“普通法院初審→專門法院二審”的上訴法院體系，都是使得知識產權法院擁有技術類案件的終審權。可以說，這是深化知識產權司法體制改革的重點。在我國，相關法院是稱為高級法院還是上訴法院，值得斟酌。本文認為，我國現行法律關于審判機構的規定，沒有“上訴法院”一說，而只有“二審法院”之謂；我國“二審法院”在上訴中既審理事實問題，也審理法律適用問題，這與國外“上訴法院”僅負責法律審有明顯區別。②參見胡淑珠：《試論知識產權法院（法庭）的建立——對我國知識產權審判體制改革的理性思考》，載《知識產權》2010年第4期。基于以上所述，未來可以考慮，在北京設立國家知識產權高級法院，集中審理知識產權授權確權糾紛案件和技術類知識產權侵權上訴案件，這是解決知識產權司法體制和機制問題的目標模式。考慮到我國幅員廣大的國情，在條件成熟的時候，可以選擇在華東、華中、西南、西北和東北各大區的中心城市，另行設立3～5個知識產權高級法院巡回法庭或派出機構。從“北、上、廣”知識產權法院到“國家知識產權高級法院”的系統構建，是具有中國特色的，它與德國、韓國不同，不是單一行政確權的專門法院，而是行政、民事案件“二合一”（甚至可能是行政、民事和刑事案件“三合一”）的專門法院；同時也與美、日不同，不僅是知識產權案件的上訴法院，而是基于專屬管轄職能從下至上設立的專門法院。

結語：知識產權治理體系現代化的中國選擇

知識產權一體化的形成和發展，既是時代制度新潮流，也是國際立法大趨勢。我們似可得出以下兩點認識：首先，知識產權一體化的實質是知識產權保護的國際化。國際化或者說趨同化，表現了知識產權法律的基本原則和主要規則在全球范圍內的普適性。它意味著在世界貿易組織體系下知識產權領域，國際法高于國內法，國內法同于國內法，國內法遵從國際法。其實質意義在于知識產權的保護范圍、保護方式、保護水平等，在各國立法中所表現的一體化、趨同化的基本特點。③參見吳漢東：《國際化、現代化與法典化：中國知識產權制度的發展道路》，載《法商研究》2004年第3期。同時，知識產權一體化的目標是知識產權法治的現代化。法治“現代化的標準既要考慮從縱向方面考量我國歷史的進步方向，又要從橫向方面考量世界潮流的總體走向”。④陳光中：《國際治理現代化標準問題之我見》，載《法制與社會發展》2014年第5期。現階段，我國正處于從“經濟大國”向“經濟強國”過渡，從“科技大國”向“科技強國”轉變，從“知識產權大國”向“知識產權強國”跨越的關鍵時期，科學之治、文明之治、法律之治，構成了知識產權現代化治理的基本要求。

知識產權治理體系或者說法治系統，包含著立法模式、管理體制和司法體系三個重要方面。其現代化向度⑤在政治學理論中，維度是對社會現象關系不同層次、視角的闡述，而向度是對上述社會現象關系發展趨勢的觀察。，在制度文明建設中既是變革過程，更是目標實現。可以認為，知識產權現代化治理體系的構建，就是一場以制度創新推動知識創新、以法治建設保障創新發展的偉大社會實踐。這是時代的選擇，也是中國的選擇。

In modern times, immaterializing of property and the development of international economic and trade system enable intellectual property from categorization to integration. The IP governance has since then began the modernized institutional reform. With respect to legislation model, IP evolves from integration to codifcation; with respect to management system, IP management has evolved from diffused to centralized pattern; and with respect to judicial system, IP has turned from common jurisdiction to specialized jurisdiction. The actual goal of IP integration is the modernization of IP governance system and judicial system.

integration; modernization; legislation model; management system; judicial system

吳漢東，中南財經政法大學文瀾資深教授，知識產權研究中心名譽主任