淺議檢察委員會委員回避制度的完善

●孫海霞李德勇/文

淺議檢察委員會委員回避制度的完善

●孫海霞*李德勇**/文

檢察委員會是各級人民檢察院進(jìn)行科學(xué)民主決策的法定機(jī)構(gòu)和最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)。隨著司法改革的深入推進(jìn)，檢委會的職能發(fā)揮已經(jīng)不能適應(yīng)新一輪司法改革的需要，重新構(gòu)建檢委會職能已是迫在眉睫。其中，檢委會制度中的回避制度在實(shí)踐中很不完善，存在諸多漏洞和弊端，由于立法上沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致在司法實(shí)務(wù)方面缺乏可操作性，僅靠檢委會委員的自律有礙司法公正，使得檢委會的決議受到外界的質(zhì)疑。因此，本文筆者立足司法改革大背景，通過基層檢察院檢委會回避制度的實(shí)際情況，提出完善檢委會委員回避制度的建議，以期檢委會在制度下規(guī)范運(yùn)行。

檢察委員會 司法改革 回避

檢察委員會（以下簡稱檢委會）是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作的最高議事機(jī)構(gòu)，我國刑事訴訟法為了保障訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，將與案件或案件的當(dāng)事人具有某種利害關(guān)系或其他特殊關(guān)系的人員排除在訴訟活動之外，盡可能減少影響訴訟活動的不利因素，使案件得到公正處理，規(guī)定了回避制度。然而，刑訴法及最高人民檢察院司法解釋并未將檢委會列入回避范圍。最高人民檢察院《檢委會議事規(guī)則》也未具體規(guī)定檢委會委員回避的問題。實(shí)踐中，擔(dān)任檢委會委員的首要條件必須是檢察官，因此檢委會委員實(shí)行回避是理所當(dāng)然的。隨著司法進(jìn)程的進(jìn)一步加快，檢委會與檢察官辦案責(zé)任制之間的矛盾沖突日益顯現(xiàn)，檢委會制度的配套化改革也逐漸提到議事日程，如何完善檢委會委員回避制度，保證檢察官依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、檢委會委員回避制度的現(xiàn)實(shí)意義

回避制度是現(xiàn)代各國立法中普遍確立的一項(xiàng)訴訟制度，建立檢委會委員回避制度有助于檢委會決策的公正性，有利于司法公正和檢務(wù)公開，提升檢察公信力。

首先，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其自身的執(zhí)法也需要監(jiān)督，回避制度保障了當(dāng)事人和代理人訴訟權(quán)，可以監(jiān)督檢委會決定。回避制度讓正義以“看得見”的方式實(shí)現(xiàn)，是檢務(wù)公開的要求，有利于保障司法公正。實(shí)行回避制度，可以防止檢委會委員因受個(gè)人感情、恩怨、利害或成見等因素的影響而先入為主或徇私舞弊，出入人罪，從而更有效地保障檢察人員秉公執(zhí)法，客觀公正地討論、表決案件，促進(jìn)公正執(zhí)法。

其次，對于檢委會作出的決定，當(dāng)事人只能被動的接受，有可能發(fā)生當(dāng)事人因不滿司法裁判不斷申訴、上訪的現(xiàn)象，損害檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力。回避制度使得當(dāng)事人主動參與到檢委會審議案件的過程，從心理上更能接受檢委會的結(jié)果，有利于提升檢察公信力。

二、基層檢察院檢委會委員回避的現(xiàn)狀及原因

（一）基層檢察院檢委會委員回避的現(xiàn)狀

檢委會是我國獨(dú)創(chuàng)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)，檢察官與所辦理案件存在利害關(guān)系有多項(xiàng)制度確認(rèn)“回避”，但是參與討論、決定重大疑難案件的檢委會委員的回避制度一直沒有法律明文規(guī)定，這給案件的公正審理帶來一些不利的影響。作為檢察院內(nèi)部最高司法組織的檢察委員會，雖然不直接參與案件的偵查、批捕、起訴，但對案件處理的討論決定，偵查、批捕、起訴等部門和檢察官卻必須執(zhí)行。由于最高人民檢察院的《檢察委員會議事規(guī)則》中并未規(guī)定檢委會委員的回避，因此基層檢察院的檢委會在運(yùn)行中絕大多數(shù)并沒有回避規(guī)定，僅僅依靠委員的自律，有的檢察院雖然進(jìn)行了嘗試，但其規(guī)定的操作性也不強(qiáng)。

1.大部分檢察院無回避規(guī)定。司法實(shí)踐中，大部分檢察院都未有規(guī)定檢委會委員回避的情形，與《刑事訴訟法》第28條的規(guī)定不相符合。現(xiàn)實(shí)情況是，由于檢委會制度具有內(nèi)部保密性，當(dāng)事人和法定代理人很難得知案件是否進(jìn)入檢委會討論，也無從知道檢委會召開的時(shí)間以及檢委會委員的名單，刑事回避制度對于檢委會來說形同虛設(shè)。

2.有些檢委會委員回避制度可操作性不強(qiáng)。近幾年，在檢察改革不斷深化的形勢下，有些檢察院不斷完善檢察委員會工作機(jī)制、加強(qiáng)檢察委員會的自身監(jiān)督、確保司法公正，在文件中對檢委會委員回避問題作了規(guī)定，如江蘇省宿遷市泗洪縣檢察院制定了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)檢察委員會工作，進(jìn)一步發(fā)揮檢察委員會作用的實(shí)施意見（試行）》，在全國率先推行當(dāng)事人申請檢委會委員回避制度，第一次將檢委會置于公眾的監(jiān)督下。?該院規(guī)定“案件如需提交檢委會討論，須在此前告知當(dāng)事人，檢委會委員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，當(dāng)事人及其法定代理人也有權(quán)申請他們回避：是本案的當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬的；本人或者他的近親屬和本案有利害關(guān)系的；擔(dān)任過本案的證人、鑒定人、辯護(hù)人、訴訟代理人的；擔(dān)任過本案的偵查人員的，但檢察院自偵的案件除外；與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系可能影響公正處理案件的。”這一做法，填補(bǔ)了檢委會委員回避的司法空白，有助于推動檢察委員會斷案公開、公正，也是人民檢察院強(qiáng)化工作機(jī)制改革、努力實(shí)現(xiàn)公正廉潔司法的具體實(shí)踐。雖然該規(guī)定讓當(dāng)事人多了一項(xiàng)保障司法公正的權(quán)利，［1］但是現(xiàn)實(shí)中檢委會運(yùn)行的不規(guī)范影響了回避制度的實(shí)施，很多案件從提交到開會討論用時(shí)很短，當(dāng)事人即使得知案件信息，也來不及申請回避。在回避制度中實(shí)行“誰主張誰舉證”的訴訟規(guī)則也降低了檢委會回避制度的適用性。［2］由于檢務(wù)公開的力度不大，當(dāng)事人在舉證上具有很大的難度。

（二）檢委會委員回避制度原因分析

1.檢委會委員回避意識不強(qiáng)。《刑事訴訟法》明確規(guī)定了檢察人員的回避制度，檢察人員如遇第28條規(guī)定的幾種情形，應(yīng)當(dāng)自行回避，但在檢委會實(shí)踐中由于啟動程序存在信息障礙［3］，回避制度形同虛設(shè)。檢委會委員自身回避意識不強(qiáng)，僅靠委員的自律導(dǎo)致回避制度執(zhí)行上的困難。

2.檢委會制度具有內(nèi)部保密性。《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）第34條規(guī)定：“出席、列席檢察委員會會議的人員，對檢察委員會會議討論的情況和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保密。”正是由于這種保密性規(guī)定導(dǎo)致案件當(dāng)事人和代理人無從得知案件是否進(jìn)入檢委會討論、何時(shí)討論以及討論的結(jié)果是什么，甚至連檢委會的組成人員有哪些都無從得知，更不要說申請回避了。［4］

3.法律無明確規(guī)定。刑事訴訟法對檢察長、檢察人員的回避作出了規(guī)定，但是回避制度中并未明確規(guī)定檢委會委員的回避，最高人民檢察院出臺的《規(guī)則》中也未明確規(guī)定回避制度。在檢委會討論案件中，當(dāng)事人對于案件是否經(jīng)過檢委會討論決定、參與討論決定的委員名單無從得知，能否申請有利害關(guān)系、可能影響案件公正處理的委員回避也不明確。雖然《人民檢察院檢察委員會組織條例》規(guī)定：“檢察委員會在討論決定案件時(shí)，檢察委員會委員具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)回避的情形的，應(yīng)當(dāng)申請回避并由檢察長決定；本人沒有申請回避的，檢察長應(yīng)當(dāng)決定其回避。檢察長的回避由本院檢察委員會決定”。由于缺乏相應(yīng)的配套制度，如告知制度，導(dǎo)致實(shí)踐中很少有委員自行回避的情形，作為檢察院的權(quán)力機(jī)構(gòu)，卻無回避制度的約束，不利于司法公正和檢察公信力。

三、完善檢委會委員回避制度的建議

（一）加快檢委會委員回避制度的立法

檢委會委員回避制度在立法上的模糊，造成檢察院在實(shí)際執(zhí)行中的不規(guī)范。［5］要建立檢委會委員回避制度，必須在法律中明確規(guī)定，將檢委會委員納入刑事回避的范圍。建議最高人民檢察院修改《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》，明確規(guī)定委員的回避。

（二）完善檢委會委員回避制度的實(shí)體規(guī)范

檢委會委員的回避可以參照刑事回避的一般規(guī)定，“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，當(dāng)事人及其法定代理人也有權(quán)要求他們回避：（一）是本案的當(dāng)事人或者是當(dāng)事人的近親屬的；（二）本人或者他的近親屬和本案有利害關(guān)系的；（三）擔(dān)任過本案的證人、鑒定人、辯護(hù)人、訴訟代理人的；（四）與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響公正處理案件的。”作為檢委會委員可能是案件的偵查人員、承辦人，曾經(jīng)是案件的偵查人員的需要回避，但是檢察院自偵的案件除外。另外要準(zhǔn)確界定“利害關(guān)系”和“其他關(guān)系”，明確回避事由。［6］

（三）完善檢委會委員回避制度的程序規(guī)范

1.告知程序。應(yīng)建立會前告知程序是回避制度實(shí)行的前提。承辦檢察官應(yīng)將檢委會開會的時(shí)間、出席和列席的人員信息、要討論的案號、案由、當(dāng)事人姓名等予以公告，并用書面形式告知當(dāng)事人或者向當(dāng)事人發(fā)放《回避告知卡》，告知其相應(yīng)的回避權(quán)利和申請渠道，當(dāng)事人可以據(jù)此申請檢委會委員回避。同時(shí)規(guī)范檢委會議事規(guī)則，告知的期限應(yīng)為開會前三天，方便當(dāng)事人申請回避。

2.啟動程序。回避的啟動可有三種方式，即委員自行回避、當(dāng)事人申請和決定回避。在召開檢委會前，檢委會秘書應(yīng)制作《回避登記卡》，并將其發(fā)放到各檢委會委員手中，《回避登記卡》上有案件當(dāng)事人的基本情況，重點(diǎn)審查檢委會成員與犯罪嫌疑人是否具有應(yīng)當(dāng)回避的情形。每一位委員應(yīng)當(dāng)簽署是否回避確認(rèn)書，并納入檢委會記錄備案，以完善檢委會回避制度的內(nèi)部審查機(jī)制。當(dāng)事人及其法定代理人可以向檢察院申請檢委會委員的回避，檢委會委員的回避由檢察長決定，檢察長的回避由除檢察長之外的委員組成的檢委會決定。如果檢察長發(fā)現(xiàn)檢委會委員有需要回避的情形，而其自己沒有申請回避的，檢察長可以決定回避。

3.確認(rèn)程序。在檢委會討論案件后，當(dāng)事人提出的回避事由被確認(rèn)有效時(shí)，被申請回避的檢委會委員的意見不作為作出決定的依據(jù)。

（四）完善檢委會委員責(zé)任追究機(jī)制

根據(jù)《人民檢察院錯(cuò)案追究責(zé)任條例（試行）》規(guī)定了檢察委員會討論決定的案件有錯(cuò)誤的，由檢察委員會集體承擔(dān)責(zé)任。集體負(fù)責(zé)制不利于回避制度的監(jiān)督，應(yīng)細(xì)化委員的個(gè)人責(zé)任。如果檢委會委員故意違反回避規(guī)定，給當(dāng)事人造成損失，應(yīng)當(dāng)追究其個(gè)人責(zé)任。實(shí)踐中檢委會的議事規(guī)則是少數(shù)服從多數(shù)原則，委員擁有的是投票權(quán)，應(yīng)考慮到該委員的投票對案件結(jié)果的影響。［7］

我們是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，隨著檢務(wù)公開的進(jìn)一步深化，檢委會作為檢察機(jī)關(guān)最高議事決策機(jī)構(gòu)，更應(yīng)當(dāng)完善和自覺執(zhí)行案件回避制度，這不僅是檢務(wù)公開的需要，也是提升群眾對檢察工作滿意度和檢察公信力的舉措，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公平正義的應(yīng)有之義。除此之外，我們還要盡快完善檢委會的議事規(guī)則，使檢委會真正發(fā)揮其業(yè)務(wù)決策的作用，使其在陽光下執(zhí)法。

注釋：

［1］劉亞武：《宿遷泗洪檢察院率先推行檢委會委員回避制度》，正義網(wǎng)，訪問日期：2014年9月20日。

［2］參見劉瑜、李錦陽：《檢委會委員回避制度探析》，載《法制與社會》2013年第10期。

［3］劉昌強(qiáng)：《檢察委員會制度研究》，西南政法大學(xué)2012年博士學(xué)位論文，第231頁。

［4］參見左德起、謝宏魁：《芻議檢察委員會的回避制度》，載《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。

［5］參見李亭：《檢察委員會委員回避制度初探》，載《天津政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年增刊。

［6］參見韓殿云、宋德利、堵久虎、李國超：《淺談檢察委員會委員回避制度之完善》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2011年第284期。

［7］參見劉瑜、李錦陽：《檢委會委員回避制度探析》，《法制與社會》2013年第10期，第36頁。

*河南省安陽市殷都區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任［455000］

**河南省安陽市湯陰縣人民檢察院法律政策研究所主任［456150］