民事檢察監(jiān)督運行程序的完善*

●金 石 劉 明*/文

民事檢察監(jiān)督運行程序的完善*

●金 石**劉 明***/文

民事檢察監(jiān)督運行程序是規(guī)范民事檢察監(jiān)督權(quán)行使的標桿，是民事檢察監(jiān)督效力、效率和效果的保障，對于當事人申請檢察監(jiān)督與檢、法兩院各自恪守權(quán)力界限、明確職責分工、實現(xiàn)銜接配合也有重要的指引作用。本文提出對民事檢察監(jiān)督運行程序的立法建議，重點在于如何強化民事檢察監(jiān)督運行程序的體系性和科學性，旨在促進民事檢察監(jiān)督規(guī)范、順暢運行，實現(xiàn)維護社會公平正義的根本目標。

民事檢察監(jiān)督 運行程序 立法 建議

一、理清案件審查程序所遵循的原則

（一）堅持依法履行職權(quán)原則

堅持依法履行職權(quán)原則，指的是各級檢察院依據(jù) 《民事訴訟法》行使民事檢察監(jiān)督權(quán)時應各司其職、各負其責，在法律規(guī)定的案件審查范圍內(nèi)履職，明確職責所在，以杜絕和防止下級檢察院對案件審查范圍越位、上下級檢察院對案件審查范圍不明確的現(xiàn)象。因此，需加強在《民事訴訟法》對各級檢察院職能定位，維護檢察機關(guān)行使民事檢察監(jiān)督的權(quán)威，不斷提高辦理民事檢察監(jiān)督案件的執(zhí)法公信力。

（二）堅持職權(quán)與責任相統(tǒng)一原則

有權(quán)必有責，就是對堅持職權(quán)與責任相統(tǒng)一原則簡明扼要的概述，真正目的是為了讓行使辦案權(quán)的檢察機關(guān)真正依法履行職責，對作出的決定是具有終局性的判斷，并為此承擔相應的法律后果。現(xiàn)實情況卻不是如此，以基層檢察院履職為例，針對一審生效裁判、調(diào)解書在基層檢察院只有提請抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)，而且對一審生效裁判、調(diào)解書作出的不支持監(jiān)督申請，只具有不提請抗訴的程序性意義，不具有實質(zhì)內(nèi)容的決定性意義。當事人收到檢察機關(guān)作出不支持監(jiān)督申請的決定后，仍可以申請對一審生效裁判、調(diào)解書有抗訴權(quán)的檢察院復查，再次對是否支持其監(jiān)督申請作出最終處理。

（三）堅持效率原則

“遲來的正義非正義”這句話，其本意就是為了說明司法效率的重要性。目前檢察機關(guān)案件審查程序，往往要經(jīng)過以下三個階段：一是檢察建議的提請再審階段；二是抗訴的提出申請階段；三是抗訴進行階段。一定程度上講，這樣既對司法資源造成了浪費，又使得監(jiān)督流程過于漫長，有待進一步簡便監(jiān)督程序流程，理順監(jiān)督流程環(huán)節(jié)，提升監(jiān)督的效率。

二、確立抗訴案件再審模式

關(guān)于抗訴案件的再審模式現(xiàn)狀，在民事檢察工作的司法實踐中存在著兩種模式：第一種模式是由上級檢察院進行抗訴，其下級檢察院對應的法院進行審理；第二種模式是由上級檢察院進行抗訴，其對應的法院進行審理。而對比兩種模式的實際運用，對于抗訴案件的再審多采用第一種模式，但是通過理論分析和實踐論證，采用第二種模式更有利于法律公平正義和訴訟效率的實現(xiàn)。究其原因，主要有三個方面：一是案件由上級院審查處理，提高了審查處理案件的級別，可以更大程度地獲得當事人對司法公正的信任；二是上級院工作人員對下級院審查處理的案件負有把關(guān)復核的職責，也同時應具有相應的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平擔當，能夠最大程度地保證案件審查處理的公平正義；三是從程序正義上來講，減少不必要的環(huán)節(jié)，節(jié)約了時間，保證了訴訟效率。當然，采用第一種模式從訴訟經(jīng)濟效益的角度出發(fā)，原審單位較為熟悉案情，當事人多為轄區(qū)人員，也具有一定的優(yōu)越性，對案件事實相對清楚，能夠最大程度地在保證實現(xiàn)案件公平正義的前提下，建議《民事訴訟法》保留第一種再審模式，但同時應確立主要采用第二種再審模式。

三、細化民事執(zhí)行監(jiān)督程序

司法實踐中，檢察機關(guān)主要依據(jù)“兩高”聯(lián)合下發(fā)的《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》及相應的實施細則規(guī)范履行民事執(zhí)行監(jiān)督職能，但從這幾年檢察機關(guān)民事行政檢察部門的探索實踐來看，也存在一些問題，亟需立法予以統(tǒng)一規(guī)范。

（一）規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動

對于民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動，目前法學理論界存在不同意見。有人主張依當事人申請原則，其理由是民事執(zhí)行涉及私權(quán)的處分，依照民事訴訟的“意思自治原則”，當事人和案外人有權(quán)處置自己的實體權(quán)利和訴訟權(quán)利，在當事人和案外人沒有提出申訴的情況下，檢察機關(guān)不應當介入。有人則認為，監(jiān)督程序的啟動和運行應貫徹發(fā)揮以當事人申請監(jiān)督為主，以檢察機關(guān)主動監(jiān)督為輔的原則，全面保護當事人的合法權(quán)益和國家利益、社會公共利益。筆者認為，由于執(zhí)行監(jiān)督針對的主要是“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”等審判機關(guān)執(zhí)行違法問題，與檢察機關(guān)對于生效判決、裁定的監(jiān)督有所區(qū)別，而且如前所述，只要檢察機關(guān)依法監(jiān)督，就不會干涉審判機關(guān)獨立行使執(zhí)行權(quán)，也不會干涉當事人私權(quán)的處分，至于是否會對執(zhí)行裁定的既判力造成不必要的損害，是檢察機關(guān)決定是否運用抗訴監(jiān)督手段的問題，因此執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動既可以依職權(quán)發(fā)現(xiàn)啟動，也可以依當事人申請監(jiān)督啟動，檢察機關(guān)可以視執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為違法情形、違法程度的不同，以及當事人對錯誤執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為處分其權(quán)利的認同程度，決定是否需要提出抗訴，從而糾正法院未依法裁處當事人權(quán)利的行為。

（二）明確民事執(zhí)行監(jiān)督的事由

關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的事由，實踐中不少地區(qū)受理民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件以當事人的合法權(quán)益可能受到侵害為條件，民事執(zhí)行監(jiān)督案件立案也要求執(zhí)行違法行為達到一定嚴重程度，對于一般的違法行為或明顯屬于紀檢部門處理的違紀行為，一般不予立案。筆者認為，這種做法偏離了檢察監(jiān)督的監(jiān)督屬性，變相把檢察機關(guān)當作當事人的救濟機關(guān)，應回歸檢察機關(guān)的法律監(jiān)督定位，將執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為違法作為唯一受理條件或監(jiān)督事由。當然，執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為程度不同，可以采取抗訴、檢察建議、口頭糾正違法等不同方式，但違法必究的原則同樣不應以執(zhí)行監(jiān)督為例外。

（三）確定民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍

司法實踐中依據(jù)的 《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》第2條列明了可以進行民事執(zhí)行監(jiān)督的五種違法執(zhí)行情形，但實踐中法院執(zhí)行活動中的違法情形絕不限于此。例如，查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)明顯超標、違法查扣案外人財產(chǎn)、拍賣、變賣程序嚴重損害被執(zhí)行人合法權(quán)益、違法委托執(zhí)行等，對于這些問題，雖不屬于《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》規(guī)定的監(jiān)督范圍，但立法都應納入執(zhí)行監(jiān)督范圍，以便全面維護司法公正，更好地維護當事人合法權(quán)益。

四、規(guī)范提起公益訴訟的具體程序

對于檢察機關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，除了在《民事訴訟法》第15條和第55條規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定檢察機關(guān)參與公益訴訟的主體資格外，仍需在具體程序上予以統(tǒng)一和規(guī)范。

（一）限定“公益訴訟案件”的范圍

基于檢察機關(guān)參與民事訴訟的認識基礎(chǔ)已經(jīng)有所改變，民事檢察監(jiān)督的理念也應作出相應調(diào)整。檢察機關(guān)應當從以往的“干預”私權(quán)、“監(jiān)護”私權(quán)不受侵害的角色，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌洚敗肮怖娲砣恕钡慕巧瑑H對涉及公共利益的民事案件進行監(jiān)督。因此，關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍，不能無限度的擴大，結(jié)合當前司法實踐和經(jīng)濟發(fā)展狀況，應限定在以下幾方面為宜。

1.國有資產(chǎn)流失案件。自改革開放以來，在法制逐漸完善的過程中，由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及人為利用制度漏洞等各種原因，導致部分國有資產(chǎn)大量流失，成為我國發(fā)展過程中的一大問題，需要我們特別予以關(guān)注和解決。而將民事公訴權(quán)賦予檢察機關(guān)，專門處理國有資產(chǎn)流失案件，不失為解決這一問題的良策。

2.造成不特定多數(shù)人的人身、社會財產(chǎn)損害的環(huán)境污染等公益案件。由于這類案件在維護當事人利益時，不僅存在著行為主體的違法性認識、造成損害后果的客觀性，還存在著造受損害人數(shù)的不確定性、權(quán)益維護訴訟主體的缺失性、遭受損害結(jié)果的延遲性等問題。基于這些特殊情況和現(xiàn)實問題的考慮，由檢察機關(guān)對這類案件提起民事公訴，代表國家對行為主體依法查辦，不僅可以使公共利益和遭受損害的當事人權(quán)益得到有效保護。更為重要的是，使污染環(huán)境等惡劣行為得到法律應有的懲罰。

3.侵害弱勢群體權(quán)益的民事案件。以利害主體雙方地位或者能力的強弱為出發(fā)點，由于某些主客觀原因，使得這些侵害弱勢群體權(quán)益的案件中，適格的原告自身力量較弱或處于不利地位，很多人不敢或者不能提起訴訟以保護自身的合法權(quán)益。因此，在這種情況下，賦予檢察機關(guān)維護社會弱勢群體利益的職責，能夠達到實現(xiàn)整個社會公平正義的最終目的。

4.濫用市場支配地位產(chǎn)生的不正當競爭案件。市場支配地位一旦被濫用，正常運轉(zhuǎn)的市場交易秩序就會遭到一定程度的破壞，廣大人民群眾切身權(quán)益同樣會受到不同程度的侵害，對于此類行為主體應當追究其相應的法律責任。

5.其他涉及國家利益、社會公共利益和公眾利益的重大民事案件。對于其他諸如此類案件，因為受害人數(shù)眾多，且誰也不愿意為此付出精力和經(jīng)濟投入付諸實踐。同時，民事訴訟遵循“不告不理”的原則，審判機關(guān)也不能主動去解決此類糾紛。此時，賦予檢察機關(guān)這樣的職能，且不管運行效果的問題，僅從技術(shù)層面上解決了訴訟主體的首要問題就值得肯定。

（二）明確檢察機關(guān)參與公益訴訟的條件

檢察機關(guān)參與公益訴訟，應以已窮盡公益管理部門救濟手段為條件。原因在于，檢察機關(guān)對公益進行維護，歸根結(jié)底是源于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。如果公益管理部門有資格、有能力運用法律手段維護公益，那么檢察機關(guān)就不必介入公益訴訟。否則，檢察機關(guān)將陷入無邊無際的公益訴訟中去，也與檢察職能不符。如果公益管理部門本身就是公益損害者之一，或者其雖不是公益損害者，但無法依法履行維護公益管理職能，則檢察機關(guān)以公益維護者的身份參與訴訟就有了促進法律實施的正當性基礎(chǔ)，這時，需要檢察機關(guān)維護公益的案件數(shù)量也與檢察機關(guān)力量相稱。

（三）規(guī)范檢察機關(guān)參與公益訴訟的身份和程序

關(guān)于檢察機關(guān)參與公益訴訟的程序，學界提出了諸多操作疑問，如檢察機關(guān)參與公益訴訟，身份如何？如果敗訴了，是否需要承擔訴訟費以及民事責任？是否適用反訴等民事訴訟程序等。筆者認為，檢察機關(guān)是在公益“無人管”或者公益管理主體“無法管”等條件下參與公益訴訟的，因此檢察機關(guān)參與公益訴訟是代表原告而非“以原告的身份”，加之其參與公益訴訟的性質(zhì)本身就帶有公益性，因此其參加訴訟的費用和責任理應由公益管理部門承擔（如無公益管理部門，應由國庫承擔，因為國家本身就負有維護公共利益的職責）。至于是否適用反訴，既然民事公益訴訟屬于民事訴訟，當然適用民事訴訟中一切審判原則和訴訟規(guī)則。

*本文系2016年度國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地科研項目階段性成果。

**甘肅省人民檢察院法律政策研究室主任，全國檢察業(yè)務(wù)專家［730010］

***甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)人民檢察院助理檢察員，甘肅省檢察業(yè)務(wù)專家［730010］