淺談我國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度面臨的問題及解決對策

何 軍（北京市方圓公證處主任）

淺談我國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度面臨的問題及解決對策

何 軍（北京市方圓公證處主任）

隨著現(xiàn)代化和全球化的深入推進(jìn)，特別是信息化的加速推進(jìn)，各行各業(yè)面臨的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險發(fā)生了根本性變化。對執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險管理提出新的要求、新的標(biāo)準(zhǔn)。探索建立多元化的執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度是應(yīng)對新時期執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險的重要舉措，需要圍繞執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度的科學(xué)設(shè)計，進(jìn)一步健全完善執(zhí)業(yè)責(zé)任保障的政策規(guī)范和體制機(jī)制。保險是市場經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)險管理的基本手段。執(zhí)業(yè)責(zé)任保險以被保險人對第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的，以保障公眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，具有較強(qiáng)公益性和正外部性。從國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，執(zhí)業(yè)責(zé)任保險也是國家進(jìn)行風(fēng)險管理和輔助社會管理過程中應(yīng)用范圍最廣、最為有效的工具之一。公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險是指公證機(jī)構(gòu)在依法履行公證職務(wù)時，因工作過錯給公證當(dāng)事人或利害關(guān)系人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公證賠償責(zé)任的，在屬于公證責(zé)任保險合同規(guī)定的范圍內(nèi)，由保險人對公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事賠償金額及有關(guān)費(fèi)用給予補(bǔ)償?shù)囊环N法律制度①中國公證網(wǎng)，公證職業(yè)責(zé)任保險簡介及索賠指引 。http://www.chinanotary.org/content/2015-10/20/content_6705845.htm?node=82581。

一、公證行業(yè)面臨的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險

公證行業(yè)作為重要的現(xiàn)代法律服務(wù)業(yè)，受政府的政策環(huán)境、市場的競爭環(huán)境和社會的法制環(huán)境的影響，在管理體制改革、執(zhí)業(yè)領(lǐng)域拓展、服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新中伴隨的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險也發(fā)生著深刻的新變化。這給公證行業(yè)在改革創(chuàng)新中的穩(wěn)健發(fā)展帶來了許多新的難題和挑戰(zhàn)，需要我們未雨綢繆、高度關(guān)注、積極應(yīng)對。在這里著重從外部社會風(fēng)險的傳導(dǎo)效應(yīng)和公證行業(yè)發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)兩個方面作簡要分析。

從外部社會風(fēng)險的傳導(dǎo)效應(yīng)分析，主要有三個方面執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險。（1）金融領(lǐng)域風(fēng)險的擴(kuò)散效應(yīng)。對金融風(fēng)險，我們應(yīng)該不會陌生。上世紀(jì)90年代末期的東南亞金融危機(jī)、2008年發(fā)生的國際金融危機(jī)在短期內(nèi)蔓延擴(kuò)散所導(dǎo)致的系統(tǒng)性社會風(fēng)險，引發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財政危機(jī)、政治危機(jī)。近年來，金額大、涉眾廣、危害大的網(wǎng)絡(luò)金融詐騙，讓人們對金融領(lǐng)域的風(fēng)險心有余悸。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的血液，有關(guān)金融風(fēng)險的管控受到各級政府和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的高度關(guān)注。具體到公證行業(yè)，從全國大中城市中規(guī)模較大的公證處業(yè)務(wù)構(gòu)成分析，金融領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行公證已成為業(yè)務(wù)拓展的重要選項(xiàng)，甚至已成為主導(dǎo)型服務(wù)項(xiàng)目。金融風(fēng)險具有很強(qiáng)的不確定性、關(guān)聯(lián)性、擴(kuò)散性。公證機(jī)構(gòu)和公證員在受理、審查金融領(lǐng)域強(qiáng)制執(zhí)行公證中的任何閃失都可能使金融借貸中的潛在風(fēng)險擴(kuò)散到公證辦證實(shí)務(wù)中，轉(zhuǎn)化為公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險。在公證實(shí)務(wù)中，金融領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行公證往往涉及的標(biāo)的額大，意味著面臨的執(zhí)業(yè)風(fēng)險也大。一個涉及資金上億的金融借貸強(qiáng)制執(zhí)行公證的索賠，對一家公證處來說是致命性的。（2）公民家庭財富增加放大了公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險。國家和北京市統(tǒng)計局的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2005年，我國城鎮(zhèn)居民可支配收入為10493元，2015年增加到21966元，10年間增加209%②數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局：《2005年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《2015國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年統(tǒng)計公報》。；而北京市城鎮(zhèn)居民2005年城鎮(zhèn)居民可支配收入為17653元，2015年可支配收入為52859元， 10年間增加299%③數(shù)據(jù)來源于北京市統(tǒng)計局：《2005年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《2015國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年統(tǒng)計公報》。。公民個人和家庭財產(chǎn)的大幅增加，特別是大中城市住房價格的成倍增長，房屋等大宗不動產(chǎn)買賣、繼承、贈與、抵押等公證的標(biāo)的額也成倍增長，因公證辦證過失帶來的賠償數(shù)額也將水漲船高。（3）社會征信體系不完備帶來的公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險。實(shí)踐證明，公證行業(yè)高度依賴于或直接受制于社會交易誠信度的高低、社會征信體系的完備程度。社會誠信度高、社會征信體系完備，公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險相對較低；相反，社會誠信度不高、社會征信體系不完備，公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險相對較高。當(dāng)前，在我國全面深化改革的社會大背景下，社會利益格局深刻調(diào)整、結(jié)構(gòu)形態(tài)深刻變化，特別是由“熟人社會”向“陌生人社會”、由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)化過程中，社會誠信度受到很大考驗(yàn)，信息化條件下的社會征信體系建設(shè)尚不完善，加之受各類信息壁壘的障礙，查證的難度加大，公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險也隨之增加。

從公證行業(yè)自身風(fēng)險的內(nèi)生效應(yīng)分析，也主要有兩個方面執(zhí)業(yè)風(fēng)險。（1）公證機(jī)構(gòu)辦證量的快速增加伴隨著執(zhí)業(yè)風(fēng)險的增加。從全行業(yè)發(fā)展的總體情況看，隨著國家法治建設(shè)步伐的加快、社會公眾法律意識的提高、市場交易活動的日益活躍，廣大人民群眾對公證法律服務(wù)的需求呈現(xiàn)快速增長的發(fā)展態(tài)勢。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、廣州等大中城市公證辦證量實(shí)現(xiàn)了更快速度的發(fā)展。例如北京市公證辦證總量在過去的10年增加了2倍。公證辦證量的快速增加，對公證質(zhì)量管理提出了新的更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，針對不規(guī)范、不誠信、甚至不廉潔執(zhí)業(yè)問題的投訴、復(fù)查、訴訟也受到業(yè)內(nèi)外的高度關(guān)注，由此帶來的公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險與日俱增。與此同時，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策驅(qū)動下，公證機(jī)構(gòu)拓展公證法律服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新公證法律服務(wù)產(chǎn)品客觀上也將伴隨著一些新的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險，需要我們超前預(yù)測，給予足夠的關(guān)注。（2）公證事項(xiàng)標(biāo)的額價值成倍增加帶來的索賠金額放量增加。前面已對公證辦證涉及的標(biāo)的額有所分析，在此不再贅述。僅列舉一組數(shù)據(jù)進(jìn)一步予以佐證。央視二套財經(jīng)頻道《對話》欄目就“2006年～2016年中國經(jīng)濟(jì)生活調(diào)查”顯示：2006年北京市平均房價是7375元/平方米，上海市平均房價是7039元/平方米。根據(jù)2016年的數(shù)據(jù)，10年來北京房價總體上漲380%、年均上漲17.5%；上海房價總體上漲384.6%、年均上漲17.6%。涉及房產(chǎn)方面的公證賠償將會實(shí)現(xiàn)成倍增加，執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險擴(kuò)大也將不言而喻。

概言之，當(dāng)前引發(fā)或?qū)е挛覈C執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險的社會外部因素與行業(yè)自身因素相互影響、相互滲透、相互關(guān)聯(lián)、聯(lián)動發(fā)力，總體上呈現(xiàn)出引發(fā)因素復(fù)雜、累積效應(yīng)明顯、管控難度加大、危害后果嚴(yán)重等突出特點(diǎn)。與律師、醫(yī)師、會計師等其他專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)一樣，從某種程度上講，公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險具有不確定性，受一定時期人們認(rèn)識和實(shí)踐能力所限，也具有不可預(yù)測性、不可控性。針對公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險管理面臨的新形勢、新樣態(tài)，需要我們研究建立賠償責(zé)任更為清晰、賠償形式更為多樣、賠償能力更為強(qiáng)勁的執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度。

二、公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度概述

（一）法國和德國的公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障概況

我國公證法律服務(wù)制度恢復(fù)以來，在制度建構(gòu)上基本上參照的是大陸法系公證制度，而法國和德國公證制度堪稱大陸法系公證制度的典型代表，研究分析這兩個國家的公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度，對健全完善我國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度具有重要的借鑒價值。

1.法國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度。法國公證責(zé)任賠償保障體系由兩個系統(tǒng)共同構(gòu)成：（1）公證責(zé)任保險。法國公證責(zé)任保險屬于強(qiáng)制性商業(yè)性保險。1955年法令規(guī)定，該保險為強(qiáng)制性保險，是公證人執(zhí)業(yè)的必備條件之一，對不參加保險的公證人將予以除名。公證責(zé)任保險合同由法國公證人高等理事會與保險公司簽訂。保險費(fèi)率為公證人年業(yè)務(wù)總額的1.4%，由各省公證人理事會收據(jù)后分兩期向保險公司交納。商業(yè)保險賠償?shù)姆秶鸀橐蚬C人的過失行為產(chǎn)生的賠償責(zé)任，個案賠償限額為5000萬法郎，絕對免賠額最高為5萬法郎。（2）集體保障金。為了彌補(bǔ)商業(yè)保險的不足，根據(jù)1935年法令，在公證行業(yè)建立集體保障金，屬于行業(yè)互助基金性質(zhì)，交納標(biāo)準(zhǔn)由司法部確定，并為此設(shè)立了公證人集體保障金金庫；1955年補(bǔ)充法令確定，集體保障金由司法部負(fù)責(zé)監(jiān)督，由公證人高等理事會負(fù)責(zé)任免金庫人員，負(fù)責(zé)具體管理事宜；為解決各省分設(shè)的集體保障金金庫出現(xiàn)的超支問題，1977年法令又確定，設(shè)立全國統(tǒng)一的公證人集體保障金金庫，對集體保障金實(shí)行集中管理、使用，將各地金庫并入中央金庫。④引自《中外公證法律制度資料匯編》，司法部律師公證工作司編，法律出版社2004年版，第591頁。

2.德國的公證執(zhí)業(yè)責(zé)任賠償保障制度。德國相關(guān)公證法律規(guī)定，公證人個人每年都要投保“個人責(zé)任保險”50萬歐元，公證人無保險或者取消保險則不能被任命為公證人，該保險對公證人的一些過失違反公證職責(zé)的行為進(jìn)行賠償，對故意或明顯違反公證義務(wù)的行為不予賠償；為此，設(shè)定了特別保險“信譽(yù)損害賠償保險”，法律規(guī)定由公證人協(xié)會投保25萬歐元／件；如該特別保險不能承擔(dān)損害賠償，則動用額外“信譽(yù)損害保險基金”，由德國聯(lián)邦公證人協(xié)會1983年設(shè)立，共1000萬歐元，該基金由地方公證人協(xié)會交納，最后分?jǐn)偟焦C人會費(fèi)中，只是在個人責(zé)任保險、信譽(yù)損害賠償保險不能完全覆蓋時的損害賠償⑤胡曉麗：《德國公證制度概覽》，《中國公證》2004年第9期。。

分析法國和德國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險，主要特點(diǎn)是：（1）公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的法定性。兩國都以法律法令對公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險作出強(qiáng)行性規(guī)定，投保執(zhí)業(yè)責(zé)任保險是公證人和公證人協(xié)會必須履行的法定義務(wù)。如德國《公證人法》第十九－A條規(guī)定：“公證人為避免承擔(dān)因其職務(wù)行為引起的損害賠償風(fēng)險，在其整個任職期間，都必須參加職務(wù)責(zé)任賠償保險。保險合同應(yīng)符合保險監(jiān)督機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的一般保險條件。每個保險項(xiàng)目的最低保險費(fèi)為50萬歐元，保險人每年償付的款額不得超過最低保險費(fèi)的兩倍。”（2）公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的雙軌制。在公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的制度設(shè)計上，投保主體分為公證人個人的執(zhí)業(yè)責(zé)任保險，承保個人基本執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險。如法國《公證法》第33條規(guī)定：“公證人為支付許可費(fèi)也可以執(zhí)行職務(wù)，但必須根據(jù)下條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納身份保證金。身份保證金是公證人為支付因執(zhí)行公證職務(wù)而依判決應(yīng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任所提供的特別擔(dān)保。當(dāng)該保證金的全部或者一部分被使用時，公證人來補(bǔ)足其身份金之前，應(yīng)停止執(zhí)行公證職務(wù)。在六個月期限內(nèi)未能補(bǔ)足其身份保證金時，視為該公證人提交辭呈，應(yīng)選定繼任者。”同時，公證人協(xié)會投保集體執(zhí)業(yè)責(zé)任保險，承擔(dān)互助性、補(bǔ)充性執(zhí)業(yè)責(zé)任保險，擴(kuò)大公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險承保覆蓋面。如法國的公證人集體保障金主要用于兩個方面，一是購買集體補(bǔ)充責(zé)任保險，可將公證責(zé)任賠償限額由個案5000法郎提高到4億法郎以上；二是支付由于公證人的故意行為產(chǎn)生的公證責(zé)任賠償費(fèi)用。此外，集體保障金可用于購買債券、股票、進(jìn)行低風(fēng)險的投資等，以獲取收益，充實(shí)保障金金庫⑥引自《中外公證法律制度資料匯編》，司法部律師公證工作司編，法律出版社2004年版，第591頁。。

（二）我國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的現(xiàn)狀

1.我國公證賠償制度概況。我國公證賠償制度伴隨著公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的演變而發(fā)生深刻調(diào)整。2000年司法部《關(guān)于印發(fā)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化公證工作改革有關(guān)問題的復(fù)函〉和〈關(guān)于深化公證工作改革的方案〉的通知》（司法通〔2000〕099號）是我國公證賠償制度調(diào)整的重要分水嶺。此通知附件《關(guān)于深化公證工作改革的方案》第3條規(guī)定：“現(xiàn)有行政體制的公證處要盡快改為事業(yè)體制。改制的公證處應(yīng)成為執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營利性事業(yè)法人。今后，不再審批設(shè)立行政體制的公證機(jī)構(gòu)。”第13條規(guī)定：“建立完善公證賠償制度。公證賠償實(shí)行有限責(zé)任，以公證處的資產(chǎn)為限，賠償范圍為公證機(jī)構(gòu)及其工作人員在履行公證職務(wù)中，因過錯給當(dāng)事人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。公證機(jī)構(gòu)賠償后，可責(zé)令有故意或重大過失的公證人員承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用。自本《方案》實(shí)施之日起，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)從每年的業(yè)務(wù)收入中提取3%的份額作為賠償基金，用于理賠。具體賠償辦法由司法部另行制定。本《方案》實(shí)施以前所發(fā)生的因公證行為引起的公證賠償，依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》有關(guān)規(guī)定辦理。”2006年頒行的《公證法》確認(rèn)了2000年《關(guān)于深化公證工作改革的方案》的一些重要改革成果。《公證法》第6條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。”第69條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)及其公證員因過錯給當(dāng)事人、公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人造成損失的，由公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；公證機(jī)構(gòu)賠償后，可以向有故意或者重大過失的公證員追償。”上述法律條文和部頒規(guī)章構(gòu)建起了我國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障的基本制度框架。

綜上所述，我國公證賠償制度特點(diǎn)可概括為：（1）在責(zé)任性質(zhì)上，公證賠償屬于一般過錯民事賠償責(zé)任。隨著公證處由行政性質(zhì)的國家公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位，公證賠償也由國家賠償轉(zhuǎn)化為民事賠償責(zé)任。（2）在責(zé)任范圍上，公證賠償實(shí)行以公證處資產(chǎn)為限的有限責(zé)任，賠償范圍為公證機(jī)構(gòu)及其工作人員在履行公證職務(wù)中，因過錯給當(dāng)事人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。（3）在資金來源上，公證賠償體現(xiàn)公證處公益性事業(yè)單位的性質(zhì)定位，賠償費(fèi)用納入公證處年度業(yè)務(wù)收入按比例計提，實(shí)行專款專用。（4）在責(zé)任承擔(dān)方式上，公證機(jī)構(gòu)要先對公證當(dāng)事人及公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人的損失承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；公證機(jī)構(gòu)賠償后，可以向具體的侵權(quán)行為人，即有故意或者重大過失行為的公證員追償⑦參考江曉亮主編：《公證員入門》（修訂本），法律出版社，2007年2月出版，第53～55頁。。

2.我國現(xiàn)行公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度。根據(jù)《關(guān)于深化公證工作改革的方案》的有關(guān)規(guī)定，司法部2002年出臺了《公證賠償基金管理試行辦法》（司發(fā)通〔2002〕57號,以下簡稱《基金管理辦法》），明確了公證賠償基金的性質(zhì)定位、經(jīng)管機(jī)構(gòu)、籌集使用和監(jiān)督管理。我國《公證法》第15條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參加公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險”。司法部2006年頒行的《公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》第27條第三款也明確要求“公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定參加公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險”。上述法律條文和部頒規(guī)章構(gòu)成了我國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的基本法律框架。具體而言，（1）公證機(jī)構(gòu)投保執(zhí)業(yè)責(zé)任保險義務(wù)的法定性。公證責(zé)任保險實(shí)行強(qiáng)制性全行業(yè)統(tǒng)一保險。中國公證協(xié)會代表全體公證機(jī)構(gòu)向保險公司投保以公證機(jī)構(gòu)為被保險人的全行業(yè)公證責(zé)任保險。（2）公證責(zé)任保險與公證賠償基金共同組成了公證賠償體系。發(fā)生公證賠償案件，先由投保的保險公司按照中國公證協(xié)會與中國人民保險公司正式簽訂的《公證責(zé)任保險合同》進(jìn)行賠付，不足部分由公證賠償基金給予補(bǔ)充賠償。（3）公證責(zé)任保險的保險責(zé)任采取一切險方式，即被保險人因公證職務(wù)行為，依法應(yīng)對公證當(dāng)事人或利害關(guān)系人承擔(dān)民事賠償責(zé)任，只要不屬于保險合同列明的除外責(zé)任，保險人均承擔(dān)保險賠償責(zé)任。（4）公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的賠償限額。《公證責(zé)任保險合同》的有關(guān)條款，每張保單全年累計最高賠償限額為該保單項(xiàng)下所交保費(fèi)的200倍（具體數(shù)額根據(jù)每年保費(fèi)在當(dāng)年保險單上載明）；單項(xiàng)個案賠償限額(不包括訴訟費(fèi)用)為該件公證收費(fèi)額的1000倍，對于計件收費(fèi)的公證業(yè)務(wù)，賠償限額為該件公證收費(fèi)額的1200倍⑧中國公證網(wǎng)，公證職業(yè)責(zé)任保險簡介及索賠指引。http://www.chinanotary.org/content/2015-10/20/content_6705845.htm?node=82581。。

客觀講，依法建立公證賠償制度和公證賠償基金制度是我國適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、借鑒世界公證執(zhí)業(yè)保障制度的重要改革舉措，對公證機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)作用。（1）為公證機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任提供了基礎(chǔ)性制度保障。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，兩項(xiàng)制度的科學(xué)設(shè)計為公證處和公證員執(zhí)業(yè)風(fēng)險所引發(fā)的侵權(quán)行為承擔(dān)何種賠償責(zé)任、賠償責(zé)任承擔(dān)的方式與范圍、賠償資金的來源與營運(yùn)等作出了明確的界定，確保了公證處依法獨(dú)立承擔(dān)的民事責(zé)任在實(shí)踐中能有序有效落實(shí)。通過公證賠償制度，可以使公證當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的損失得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這是最直接、最有效、最實(shí)際的補(bǔ)救辦法，也是公證機(jī)構(gòu)依據(jù)民法精神承擔(dān)責(zé)任的具體表現(xiàn)。（2）為公證機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行提供了重要保障。在高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，風(fēng)險無處不有；在社會專業(yè)分工日益精細(xì)化的今天，風(fēng)險無時不在。公證機(jī)構(gòu)作為專業(yè)性較強(qiáng)的現(xiàn)代法律服務(wù)業(yè)，在關(guān)注如何避免、減少、疏導(dǎo)執(zhí)業(yè)風(fēng)險的前提下，也要高度關(guān)注不可避免的執(zhí)業(yè)風(fēng)險帶來的執(zhí)業(yè)責(zé)任賠償問題。兩項(xiàng)制度的設(shè)立，實(shí)實(shí)在在的為公證處獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、穩(wěn)定健康發(fā)展裝上重要的“減壓器”、“安全閥”。（3）建立強(qiáng)制性全行業(yè)執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度，有利于分擔(dān)和化解公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險。作為公證工作改革的重要配套措施之一，建立強(qiáng)制性行業(yè)公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度，集全行業(yè)整體優(yōu)勢，較好地解決了公證機(jī)構(gòu)的賠償能力問題，利用商業(yè)保險的特性轉(zhuǎn)嫁公證責(zé)任風(fēng)險，提高了公證行業(yè)的信譽(yù)和公信力，保護(hù)公證機(jī)構(gòu)及公證當(dāng)事人的合法權(quán)益。

三、健全完善我國公證執(zhí)業(yè)保障制度的工作建議

在公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險面臨的新環(huán)境中，我們探討健全完善公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度，就是要在堅持現(xiàn)有的公證賠償制度、公證賠償基金制度的基礎(chǔ)上，在強(qiáng)化公證機(jī)構(gòu)賠償主體性責(zé)任、挖掘公證賠償基金使用潛力、實(shí)化公證員失職追償?shù)确矫婺苡行碌乃悸泛团e措，以此來強(qiáng)化公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險管控、提升公證賠償能力。

（一）健全完善公證賠償基金投資運(yùn)營管理制度

根據(jù)《基金管理試行辦法》第9條規(guī)定：“為壯大基金而進(jìn)行的投資僅限于購買國債和國家批準(zhǔn)發(fā)行的可貼現(xiàn)債券。投資收益首先用于支付為獲得收益而支出的費(fèi)用，剩余部分充實(shí)基本金”。這一條款為公證賠償基金的投資運(yùn)營提供了重要政策性依據(jù)。自2002年《基金管理試行辦法》以來，在15年的時間內(nèi)中國公證協(xié)會、省級公證協(xié)會已積累起了一筆數(shù)額不小的公證賠償基金，在維護(hù)公證行業(yè)社會信譽(yù)、樹立公證行業(yè)社會形象、助推公證行業(yè)改革等方面發(fā)揮了重要作用。但在基金投資運(yùn)營的實(shí)踐中，也存在投資運(yùn)營依據(jù)不充分、投資運(yùn)營渠道不夠多、投資運(yùn)營收益不夠高、資金沉淀較多等突出問題。為此，建議由司法部、中國公證協(xié)會研究聯(lián)合出臺《公證賠償基金投資運(yùn)營管理試行辦法》，進(jìn)一步明確投資運(yùn)營主體的職權(quán)和職責(zé)，進(jìn)一步拓寬基金投資運(yùn)營途徑與模式，進(jìn)一步規(guī)范基金投資的管理和監(jiān)督流程，為基金的投資運(yùn)營提供具體的、具有實(shí)踐操作性的政策規(guī)范依據(jù)。在實(shí)踐層面，按照審慎投資、安全至上、控制風(fēng)險、規(guī)范管理、提高收益的基本要求，借鑒參考全國社保基金投資運(yùn)營的管理制度和模式，嘗試直接投資和委托管理等多種模式，擴(kuò)大投資渠道，確保基金安全，實(shí)現(xiàn)保值增值，讓公證賠償基金真正成為公證執(zhí)業(yè)責(zé)任賠償資金的重要“源頭活水”，大力提升公證賠償基金的賠付能力，為公證行業(yè)改革創(chuàng)新、穩(wěn)健發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)性保障。

（二）探索建立省級公證協(xié)會公證執(zhí)業(yè)責(zé)任補(bǔ)充保險

我國公證行業(yè)地區(qū)發(fā)展不平衡。具體來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、市場經(jīng)濟(jì)活動較為活躍的地區(qū)，公證行業(yè)發(fā)展水平相對較高，公證服務(wù)需求相對較多，公證服務(wù)領(lǐng)域相對較廣，面臨的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險也更大，這些地區(qū)的公證服務(wù)創(chuàng)收能力更強(qiáng)，繳存的公證賠償基金累積金額也多。與此相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較底、市場經(jīng)濟(jì)活動活躍程度相對較低的地區(qū)，公證行業(yè)發(fā)展水平相對較低，公證服務(wù)需求相對較少，公證服務(wù)領(lǐng)域相對較窄，面臨的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險也相對較低，這些地區(qū)的公證服務(wù)創(chuàng)收能力相對較弱，繳存的公證賠償基金累積金額也較少。考慮到以上因素，在公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險較大、公證服務(wù)創(chuàng)收能力較強(qiáng)、繳存的公證賠償基金累積較多的地區(qū)，可以探索以省級公證協(xié)會代表轄區(qū)內(nèi)公證機(jī)構(gòu)，向保險公司投以公證機(jī)構(gòu)為被保險人的區(qū)域性公證行業(yè)責(zé)任保險。在條件允許的情況下，體現(xiàn)全行業(yè)的互助性，也可調(diào)整中國公證協(xié)會公證賠償后備金的用途，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證協(xié)會以轉(zhuǎn)移支付的方式，幫助這些地區(qū)省級公證協(xié)會投以公證機(jī)構(gòu)為被保險人的區(qū)域性公證行業(yè)責(zé)任保險，為防控公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險構(gòu)筑一道“安全保護(hù)網(wǎng)”，提升地區(qū)性公證執(zhí)業(yè)責(zé)任賠償支付保障能力。

（三）探索建立公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)責(zé)任補(bǔ)充保險制度

當(dāng)前，我國公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險實(shí)踐中一個突出問題是：現(xiàn)行公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險賠付額度的相對有限性與公證辦證事項(xiàng)標(biāo)的額、侵權(quán)賠償額的成倍增長之間的矛盾異常突出。譬如北京地區(qū)的公證實(shí)務(wù)中，涉及財產(chǎn)關(guān)系的民事協(xié)議多涉及房產(chǎn)處分，如家庭財產(chǎn)分割協(xié)議、遺產(chǎn)分割協(xié)議、婚前財產(chǎn)約定協(xié)議、夫妻財產(chǎn)約定協(xié)議、離婚財產(chǎn)分割協(xié)議、房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議等每件收費(fèi)400元，如果出現(xiàn)過錯責(zé)任賠償，那么原有的統(tǒng)保的賠償限額為：400*1200=48萬。而北京等一線城市房產(chǎn)的價值往往超過幾百萬甚至千萬，對由此引發(fā)的公證執(zhí)業(yè)侵權(quán)責(zé)任賠付數(shù)額來說，那將是杯水車薪。

對于依法獨(dú)立承擔(dān)民事賠償責(zé)任的公證機(jī)構(gòu)來說，解決上述矛盾的一個重要現(xiàn)實(shí)選擇是借鑒律師事務(wù)所投保執(zhí)業(yè)責(zé)任補(bǔ)充保險的成熟做法，引入公證執(zhí)業(yè)責(zé)任補(bǔ)充保險制度，提升公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的充足率，擴(kuò)充公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的賠付率。在具體操作層面，根據(jù)《基金管理試行辦法》的有關(guān)規(guī)定，公證賠償基金的二分之一上繳中國公證協(xié)會，用于集中繳納公證責(zé)任保險的基本保費(fèi)；其余二分之一作為公證賠償后備金，其中：三分之一上繳中國公證協(xié)會，三分之一上繳省級公證協(xié)會，三分之一留在本公證機(jī)構(gòu)。中國公證協(xié)會收繳的后備金達(dá)到規(guī)定限額的，原應(yīng)由其收繳的部分轉(zhuǎn)由省級公證員協(xié)會收繳；中國公證協(xié)會及省級公證協(xié)會收繳的后備金均達(dá)到規(guī)定限額的，原應(yīng)由其收繳的部分轉(zhuǎn)由公證機(jī)構(gòu)充實(shí)后備金。在公證賠償后備金中，三分之一后備金加上兩級公證協(xié)會的后備金結(jié)轉(zhuǎn)部分，構(gòu)成了公證機(jī)構(gòu)自管的公證賠償后備金。這部分自管后備金的使用范圍目前設(shè)定為支付保險賠償范圍以外的公證責(zé)任理賠和賠償費(fèi)用。建議對公證機(jī)構(gòu)自管公證賠償后備金的使用范圍作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，進(jìn)一步盤活自管賠償后備金使用效能。綜合考慮公證機(jī)構(gòu)自然年度業(yè)務(wù)收入總額、自管公證賠償后備金充足率、公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險管理等因素，可以劃定一定比例的自管公證賠償后備金用于投保公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)責(zé)任補(bǔ)充保險，為防控公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險再構(gòu)筑一張“安全保護(hù)網(wǎng)”，最大限度地轉(zhuǎn)移和分散公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險賠償。

與此同時，考慮到在不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境下，公證法律服務(wù)所涉及的財產(chǎn)及財產(chǎn)性利益價值大小不同，由此引發(fā)的公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險大小不同；不同性質(zhì)和種類的公證法律服務(wù)事項(xiàng)，伴隨的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險不同，也對公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險的需求也有所不同。基于以上考量，可以探索建立公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險專項(xiàng)補(bǔ)充保險。在具體設(shè)計公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險險種時，可以結(jié)合公證事項(xiàng)所涉及的財產(chǎn)和財產(chǎn)性利益的大小、公證執(zhí)業(yè)責(zé)任面臨風(fēng)險防控難度的大小，就某類公證事項(xiàng)，設(shè)計專項(xiàng)補(bǔ)充性公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險。從公證執(zhí)業(yè)實(shí)務(wù)角度考慮，當(dāng)前，遺囑、委托、繼承等涉及房產(chǎn)等大宗財產(chǎn)處分的公證事項(xiàng)，承辦量較大；一些強(qiáng)制執(zhí)行公證涉及的標(biāo)的額上百萬、上千萬，甚至有的達(dá)到數(shù)億元，此類公證事項(xiàng)面臨的執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險大、引發(fā)的執(zhí)業(yè)責(zé)任賠償額度大，急需引入專項(xiàng)公證執(zhí)業(yè)責(zé)任補(bǔ)充保險，以提高執(zhí)業(yè)責(zé)任保障的針對性、有效性，為公證機(jī)構(gòu)拓展服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品提供更好保障。

（四）探索設(shè)立公證服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)品創(chuàng)新發(fā)展基金

隨著我國全面深化改革、全面依法治國戰(zhàn)略布局的加快推進(jìn)，市場化改革全面提速、產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型升級、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)發(fā)力、司法體制改革全面深化等一系列重要改革措施的落地，對公證法律服務(wù)提出新的需求。這種需求，既有增量的需求，也有對新產(chǎn)品的需求。特別是最高院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》中指出：“加強(qiáng)與公證機(jī)構(gòu)的對接。支持公證機(jī)構(gòu)對法律行為、事實(shí)和文書依法進(jìn)行核實(shí)和證明，支持公證機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人達(dá)成的債權(quán)債務(wù)合同以及具有給付內(nèi)容的和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議辦理債權(quán)文書公證，支持公證機(jī)構(gòu)在送達(dá)、取證、保全、執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供公證法律服務(wù)，在家事、商事等領(lǐng)域開展公證活動或者調(diào)解服務(wù)。依法執(zhí)行公證債權(quán)文書。”這些規(guī)定很明確、很具體，提出了一些新的課題，拓展了一些新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在拓展公證法律服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新公證法律服務(wù)產(chǎn)品方面，必然伴隨著一些執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險問題。從全面深化公證行業(yè)改革、大力提升公證法律服務(wù)供給能力的長遠(yuǎn)著眼，建議由國家、省級兩級司法行政主管部門和公證協(xié)會提供資金，或者由規(guī)模較大、創(chuàng)收能力較強(qiáng)的公證機(jī)構(gòu)自籌資金，設(shè)立不同層級、不同種類的公證產(chǎn)品項(xiàng)目創(chuàng)新發(fā)展基金，支持若干個具有推廣應(yīng)用價值、具有良好發(fā)展前景、具有示范帶動作用的公證創(chuàng)新產(chǎn)品項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)公證法律服務(wù)產(chǎn)品項(xiàng)目的競爭優(yōu)選、項(xiàng)目管理、試點(diǎn)推廣，以此營造寬容失敗、風(fēng)險共擔(dān)、支持創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)造的公證改革發(fā)展氛圍。

（五）探索建立公證員個人執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度

為擴(kuò)大公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障基礎(chǔ)、促進(jìn)公證員健康穩(wěn)定執(zhí)業(yè)、落實(shí)公證員執(zhí)業(yè)責(zé)任追償制度，可根據(jù)公證員執(zhí)業(yè)領(lǐng)域的責(zé)任風(fēng)險大小、既往執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險管理情況、執(zhí)業(yè)資歷長短等綜合因素，探索建立不同級別、不同種類的個人執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度。具體而言，對在執(zhí)業(yè)生涯中負(fù)有個人責(zé)任的執(zhí)業(yè)責(zé)任投訴復(fù)查訴訟較多、執(zhí)業(yè)領(lǐng)域面臨風(fēng)險大、自身公證質(zhì)量管理能力較弱的公證員，可推行強(qiáng)制性個人執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度；相反，對在執(zhí)業(yè)生涯中未發(fā)生負(fù)有個人責(zé)任的執(zhí)業(yè)責(zé)任投訴復(fù)查訴訟、執(zhí)業(yè)領(lǐng)域面臨風(fēng)險小、自身公證質(zhì)量管理能力強(qiáng)的公證員，可以由個人決定自愿投保險金較低的個人執(zhí)業(yè)責(zé)任保險，或不投保個人執(zhí)業(yè)責(zé)任保險。

（六）探索建立公證員個人執(zhí)業(yè)保證金制度

與法國、德國的公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度相比較，我國在公證機(jī)構(gòu)發(fā)起成立的主體、公證人（員）入職的條件、組織運(yùn)行的模式等方面存在較大差異，雖不能簡單照搬法德兩國的現(xiàn)成做法，但可以結(jié)合我國公證行業(yè)的法人性質(zhì)和運(yùn)行特點(diǎn)，借鑒法德兩國有關(guān)公證人身份保障金制度，把執(zhí)業(yè)公證員因執(zhí)業(yè)中的故意或重大過失導(dǎo)致的賠償責(zé)任落到實(shí)處。

北京市方圓公證處在長期實(shí)踐探索中，積極推動建立“誰辦證、誰負(fù)責(zé)”的主辦公證員負(fù)責(zé)制，通過建立公證員執(zhí)業(yè)保證金制度，推動健全完善公證員辦證中因故意或重大過失導(dǎo)致的侵權(quán)賠償?shù)淖穬斬?zé)任制度。具體而言：

1.公證執(zhí)業(yè)保證金提取的具體要求。（1）提取公證員個人月收入（稅后）的 5%做為公證執(zhí)業(yè)保證金本公證處留存，至公證員退休且不繼續(xù)在本處執(zhí)業(yè)后五年，且無相關(guān)未決賠償案時，可以提取本金及利息。（2）連續(xù)按上述比例提取十年、提留數(shù)額達(dá)到10萬元人民幣、且在提取期間未發(fā)生被追償情形的，保證金可停止提取。一旦發(fā)生被追償情形，則保證金按本規(guī)定恢復(fù)提取。（3）本處對公證員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任追償以公證員個人名下的保證金為基數(shù)但不以此為限。

2.啟用公證員執(zhí)業(yè)保證金，追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任的適用條件。（1）公證員在執(zhí)業(yè)辦證或?qū)徟杏兄饔^故意或重大過失；（2）公證員因執(zhí)業(yè)過錯經(jīng)法院判決或公證協(xié)商調(diào)解確定賠償，且給公證處造成了實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失。

3.啟用公證員執(zhí)業(yè)保證金，經(jīng)濟(jì)責(zé)任追償?shù)木唧w辦法。由處主任辦公會根據(jù)過錯性質(zhì)、情節(jié)、后果、個人認(rèn)識程度等決定是否向公證員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)追償。原則上，屬于重大過失的，按10%～50%追償；屬于故意的，按50%～100%追償。有立功或促進(jìn)化解表現(xiàn)、成果的，可酌情適當(dāng)減少或免予追償。

在全面實(shí)施依法治國基本方略的大背景下，公證法律服務(wù)領(lǐng)域的拓展、服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新日趨活躍，也伴隨著公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險的擴(kuò)展、增多和累積，對公證機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行提出了新的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步健全完善公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度。探討建立以現(xiàn)行強(qiáng)制性執(zhí)業(yè)責(zé)任保險為基本保障、以補(bǔ)充性執(zhí)業(yè)責(zé)任保險為有力支撐，以政府部門為政策引導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會為主體力量的公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保障制度，以此來分擔(dān)化解公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險、應(yīng)對公證執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)公證服務(wù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）