深化人民調解工作研究

青海省司法廳課題組

深化人民調解工作研究

青海省司法廳課題組

社會和諧穩定依賴現代社會治理方式，人民調解是現代社會治理的重要方式，具有鮮明的社會性、基礎性與廣泛的群眾性，被世界譽為“東方一枝花”。多年來，人民調解以其自愿協商性、程序簡易性而廣受人民群眾的歡迎，在化解人民矛盾、維護社會穩定、促進經濟發展方面發揮了重要的基礎性作用，具有廣深的發展空間和重要的戰略意義。

一、必要性

青海省于本世紀初率先在全國立法，《青海省人民調解工作條例》的實踐，有力地推動了青海的人民調解工作，使人民調解步入法治化和規范化，彰顯了人民調解的功能作用，在全省的民族團結穩定中發揮了重要作用。

（一）人民調解是建設和諧社會的重要力量。人民調解具有深刻的人民性，植根于人民群眾當中。實踐證明，人民調解在化解基礎性、群眾性、社會性強的矛盾過程中，具有不可替代的作用，在構建和諧社會中發揮著重要的、基礎性作用，是一支不可忽視的化解社會矛盾的力量。人民調解善于化解基礎性矛盾。人民調解員80%以上分布在基層，基本做到哪里有人群哪里就有人民調解組織，哪里有矛盾哪里就有人民調解員。活躍在各地的人民調解組織和工作人員，著眼于基層，立足于實踐，把工作的重點放在群眾當中，化解了大量的、基層的、一線的、群眾中的矛盾，基本做到小事不出村社，大事不出鄉鎮，矛盾不上交。活躍在一線的廣大調解員，化解了大量的民轉刑、群體性矛盾，既解決了群眾的后顧之憂，又理順了群眾的思想情緒，有力地推動了大局的穩定。青海省做了積極探索，積極改善組織結構體系，探索化解復雜矛盾的方式，逐步實現工作的重點轉移。在縱向人民調解組織體系的基礎上，積極創設橫向人民調解組織建設，優化組織結構。近五年來，專業性人民調解組織達到236個，涉及專兼結構人民調解員832人，初步形成了專業性的人民調解體系。以青海第二大城市格爾木為例，五年來，專業性矛盾不斷攀升，目前已經達到總矛盾量的80%以上。根據不足全省面積3%的東部農業區的矛盾總占全省的52%以上的實際狀況，青海省把工作的重心由偏遠轉向集中、由人口密度小向密度大、由縱向向橫向轉移，取得了可喜效果。

（二）人民調解是促進經濟發展的重要方式。人民調解以其基礎性、基層性、社會性、群眾性特征具有廣泛與極強的發展空間，青海省充分發揮人民調解的作用，彰顯人民調解職能，為經濟穩定發展保駕護航。圍繞城市人口集中，矛盾紛繁、復雜、多元、集中等情況，創造了一系列化解集中、密度大矛盾的經驗，有效地支撐了市場秩序與健康發展。在市場經濟活躍的基層交易站點，活躍著一支專兼結合的人民調解隊伍，化解了大量始發性、苗頭性矛盾，保持了市場的健康活躍。把大量的可能影響、傳導經濟環境的矛盾化解于社會最底層，有效保持社會根基的穩定與健康。堅持抓早抓小，探索規律，自覺把握經濟改革發展過程中的變化與聯系，及時捕捉誘發矛盾燃點，未雨綢繆、綜合施策、協調推進，有力地支撐了經濟的發展。青海多民族聚居，區域經濟落后，發展不平衡，此類矛盾相對于經濟發達地區更為突出。針對公眾關注度高、參與人數多、影響范圍廣的農民工勞資糾紛，全省242個勞動爭議人民調解委員會積極開展農民工勞動爭議人民調解工作，2015年成功調解拖欠農民工工資糾紛1305起。普遍建立了省、州、縣邊界聯調機制，指導各人民調解組織重點對涉及跨省、跨州、跨縣草場糾紛進行調解，2015年成功化解各類草場糾紛1300余起，有效維護了省、州、縣邊界地區和諧穩定。“十二五”期間年均化解征地拆遷糾紛1100余起，特別是及時化解了蘭新高鐵、玉樹震后重建、民和縣新城改造等重大項目的征地拆遷糾紛，保障了項目的順利實施。著力于調結構，在人口密集度大的東部農業區組建行業性人民調解組織，選聘專兼職人民調解員，并且初步形成由政府主導、職能部門指導、相關部門配合、人民調解機構負責實施的基本格局。在進藏公路交通樞紐地區成立調解組織，青海格爾木市年化解交通肇事糾紛1638起，滿足了對交通事故處理快速、便民、利民的需求。針對人口密集、醫療資源富集、醫患矛盾大的西寧、海東地區，充分發揮第三方居間調解作用，引導醫患雙方依法、合理地表達訴求主張，有效維護了醫患雙方的權益，促進了醫療行業的秩序穩定；在經濟活躍地區，在往來復雜、矛盾易發多發領域建立商企聯合人民調解組織，根據市場特征，依托優勢資源，大力開展商貿領域人民調解工作，化解了大量的、細小的、多發的矛盾，為構建和諧有序的商業秩序發揮了積極的作用。

（三）人民調解是推動民族團結的重要保障。青海有54個少數民族，少數民族人口占全省總人口的47%，民族區域自治面積占全省總面積的96.6%。民族團結是青海各族人民的生命線，抓住了民族問題就等于抓住了青海經濟社會發展全局的牛鼻子。人民調解工作是化解各族群眾間矛盾的重要方法。青海各級司法行政機關圍繞中心、著眼大局，充分利用人民調解來自人民、服務人民的特點，深入化解各族群眾間的矛盾糾紛，實現了人民內部矛盾人民自己解決，促進了各民族地區繁榮發展。在農牧交界地區，調解了大量的農田與草場邊界、牲畜踐踏啃食莊稼、車輛壓死牛羊等糾紛，使各族群眾間的紛爭能及時化解，促進各族群眾和諧共處。在知名度高、影響力大的宗教寺院，指導設立331個宗教活動場所人民調解委員會，化解了大量的不同宗教派別之間、寺院與非信教村之間、信教群眾與非信教群眾之間的矛盾糾紛，促進了宗教和睦社會和諧。在人口流動大、多民族聚居的城市經濟活躍區，各類人民調解委員會能及時準確掌握各族群眾間的糾紛信息，迅速有效化解各族群眾間因商品交易、風俗習慣、宗教信仰等產生的各類糾紛。人民調解是促進民族團結進步的重要保障。青海人民調解立足多民族省情，充分發揮人民調解組織網絡密集的優勢，緊緊圍繞省委省政府創建民族團結進步先進區的戰略部署，大力排查化解各類矛盾糾紛，營造了各民族團結和睦、和衷共濟的良好氛圍。

二、緊迫性

隨著經濟社會的迅速發展，人們的思想觀念、社會交往以及生產生活方式都在經歷著巨大的變革，矛盾糾紛無論在形式上，還是在內容和范圍上都發生了深刻變化，并呈現出性質復雜化和訴求多元化的特點，群體性糾紛、突發性事件呈大量上升趨勢。

（一）矛盾形式發生重大轉變。矛盾呈多元化。就糾紛主體而言，現在更多地發生在公民與法人、法人與法人、公民或法人與政府部門、其他經濟組織或社會團體之間。 矛盾呈激烈化。不同利益主體之間的博弈日趨激烈，觸發矛盾的燃點降低。表達方式更為直接，不惜采取過激行為，以期達到自身利益的最大化。涉及個人與集體、個人與社會組織、個人與公權力的利益糾紛，其對抗程度更強烈，導致民轉刑案件、群體性事件有所攀升。矛盾呈全局性。在農村， “三農”問題是引發矛盾糾紛的觸發點。在牧區，草山糾紛、草山使用權、草原生態保護等權屬和權益糾紛時常發生。在城鎮，交通肇事、醫患矛盾、勞資關系、物業供給等民生領域的糾紛多發、易發。在民族聚集地區，宗教和民族矛盾時有發生。

（二）矛盾內容發生深刻變化。傳統變現代。與以往相比，矛盾糾紛的內涵和外延都發生了新變化，傳統矛盾注入了現代元素，由過去單一的民間糾紛發展成為民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛與涉法涉訴并存的復雜形態。簡單變復雜。糾紛主體為達到個人目的，往往通過網絡媒介、集體上訪等形式制造社會輿論，擴大社會影響，謀取自身利益。一般變特殊。以婚姻家庭糾紛為例，隨著社會步入老齡化、單獨子女逐漸成為家庭的主要支撐，一起婚姻矛盾或贍養糾紛可能牽扯復雜的社會問題。

（三）矛盾范圍發生廣泛影響。局部變全局。在城市，突出表現在冬季采暖、物業保障等民生服務領域。在牧區，重點體現在草場權益、草原生態保護等生產生活領域。在農村，主要發生在村委會選舉等村務領域。個人變集體。在醫療糾紛和征地拆遷領域這種集體化行為更加明顯，不少糾紛主體依然抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理與衛生和政府部門相抗衡，從中搏取更大的利益。內部變外部。出現民間非法組織利用宗教干預政務、村務的現象，致使原本單純的人民內部矛盾趨于復雜化，極大地增加了社會矛盾糾紛激化、升級、變為外部矛盾的可能性。

三、實踐性

隨著經濟社會發展，人民調解工作面臨著諸多矛盾疊加、風險隱患增多、矛盾形式多樣和矛盾地域大幅轉移的嚴峻挑戰，傳統的人民調解理念、方式已然不適應新形勢下的工作的需要，人民調解應有地位、作用發揮、發展能力尚未得到體現與張揚，急需進一步創新工作思路、工作理念及工作方式，樹立調解優先、理性治理和現代治理的理念，確立人民調解在社會治理大格局中應有地位，充分發揮人民調解在維護社會和諧穩定中基礎性、根本性的作用。

（一）實現人民調解觀念的轉變。要確定調解優先理念。確定調解優先理念有利于化解社會矛盾，所謂“一場官司，十年仇”，較之于訴諸司法程序而言，通過第三方介入，使得矛盾雙方互相理解、互相體諒，使大事化小、小事化了，徹底解決矛盾；確定調解優先理念有利于節約司法成本，體現柔性治理的靈活性和人情味，有利于矛盾的解決，且不留后遺癥；確定調解優先理念，有利于社會和諧穩定，中國傳統以“和”為貴，大量的社會矛盾體現為內部矛盾，用人民調解方式解決人民內部矛盾，更加有利于民族團結進步和社會和諧穩定。要確定理性治理理念。人民調解要堅持柔性治理，以雙方利益為出發點，以案結事了為目標，充分維護雙方的合法權益，減少訴訟成本，節約司法資源，充分展現了社會柔性治理的優勢；人民調解是以理治理，調解員通過擺事實、講道理、析法律，以理動人、以情感人、以法服人，促成糾紛雙方達成調解協議，體現了社會治理以理治理的根本方式；人民調解工作要堅持人本治理，以“以人為本”為出發點，切實把解決好、維護好、實現好最廣大人民利益作為最高追求，因地制宜、因人制宜、因人而異、不失時機地開展調解工作。要確定現代治理理念。要依法治理，站在中立的角度，更多地注重從法律的角度對矛盾糾紛進行深入剖析、抽絲剝繭，讓當事人明白道理，分清責任，明辨是非，清楚知道自己所享有的法定權益或應承擔的法律責任以及正確的處置程序和方法。要科學治理，不斷完善和規范人民調解工作，使之制度化、程序化、規范化，充分發揮自身優勢，解決新問題，創新新思路，使人民調解工作走向科學化、規范化、社會化的軌道。通過案件的辦理，讓人民掌握更多的法律和道德的知識，感受法律文明的光輝，使人們在法律、法理和道德的約束下，更加平等地享受社會治理的成果。

（二）實現人民調解方式的轉變。堅持依法調解，要以《中華人民共和國人民調解法》為指導，以各項法律法規、規章制度為基礎，在法律、制度的框架內依法調解，體現人民調解工作的合法性；要以法理為原則，樹立“以法為本，法理并重”的理念，把法律作為處理糾紛的根本依據，讓當事人明白道理作為根本途徑，體現人民調解工作的合理性。要以制度為規范，建立規范化法治調解體系，進一步健全各項規章制度，統一辦事流程和建設標準，做到調解有場所、有制度、有人員、有經費、有臺賬、有檔案，將調解工作納入制度制約之下，體現人民調解工作的規范化。要堅持依理調解，要把法律精神運用到調解工作中，它不是呆板的法律條文，是帶有“人情味”的“大道理”，更易于當事人接受的解決方式；要把中華民族“以和為貴”“孝敬父母”“兄友弟恭”“鄉規民約”等“約定俗成”的傳統道德運用到調解中來，用于解決家庭糾紛、鄰里糾紛等，更容易讓雙方當事人接受，更易于化解矛盾。要堅持“理”字，以理服人，疙瘩就容易解開，調解工作才能順暢，人民群眾才能理解。要堅持多元調解。積極探索黨委政府統一領導，各有關部門共同參與、合力共抓的調解工作新格局，走出一條“橫向聯合、優勢互補、資源共享、齊抓共管”的預防化解重大疑難矛盾糾紛的新路子；要以解決問題為準繩，以化解矛盾為根本，針對矛盾糾紛，找到關鍵癥結，對癥下藥，達到“定分止爭、案結事了”的根本目的；要堅持靈活多樣的調解方式，解決問題不能墨守成規、死板硬套，要用一切可以運用的形式、方法解決矛盾，針對不同場合、不同矛盾、不同群體，采用不一樣的方式方法，靈動地解決問題，才能達到更好的效果和目標。

（三）實現人民調解思路的調整。目標上緊盯大局。要緊緊圍繞黨委、政府中心工作，圍繞黨委政府重大社會決策、重大工程項目，緊緊圍繞社會大局和諧穩定，精準評估矛盾糾紛風險，做推動社會穩定的“助推器”，做融洽民族關系的“潤滑劑”。服務發展大局。組織專門力量，主動介入 “僵尸企業”兼并重組、破產清算和職工安置過程中出現的各類矛盾糾紛的排查化解，為營造和諧穩定的社會創造法律環境；以化解多發、易發，與群眾生活密切相關的熱點、難點糾紛為工作重心，靈通“嗅覺”，延伸“觸角”，及時準確掌握、精準化解影響社會和諧穩定大局的主要矛盾。重點上要突出主要矛盾。要建立多層面、廣領域、全覆蓋的人民調解組織網絡，滿足人民群眾矛盾糾紛化解的需求；建立健全基礎調解網絡，實現村（居）、鄉鎮（街道）人民調解組織的全覆蓋；合理設立行業性調解組織，使各類行業性專業性矛盾糾紛能及時調處；因勢設立其他調解組織，確保哪里有糾紛哪里就有人民調解組織。人民調解要立足于“早”，化解于“小”，著力于“解”，對常見性、多發性的一般矛盾糾紛，采取相應的措施就地化解；疑難復雜矛盾糾紛及跨地區、跨單位有可能激化的矛盾糾紛，形成多方參與、多部門合作，多措施化解的局面。立足上注重發展前提。價值定位上，更多地從法律的視角去認識人民調解的價值和作用，自覺地用法治觀念統領、指導人民調解工作；發展方向上，不斷進行自我完善和創新，進一步提升化解矛盾糾紛的能力和水平；工作手段上，要注重吸收“法治”“專業”兩大元素，使矛盾糾紛依照專業規律，在法律框架內調解。要提前布防，根據地區矛盾糾紛規律性特點，如重大節日和重要敏感時期，提早組織調解員深入治安復雜地區、重點人群、重點場所進行全方位的排查，及時發現矛盾糾紛隱患。

（四）實現人民調解組織結構優化。優化人民調解組織體系。著力打造縱橫交錯、上下貫通的立體化的人民調解組織體系，健全縱向基礎網絡，加強村（居、社區）人民調解組織建設。強化行業性專業性人民調解組織建設，加強醫療、交通、物業等民生領域的人民調解組織建設，推動社會治理創新和矛盾糾紛多元化解機制的完善，實現統一平臺受理、多個窗口服務、科學流程高效調處。根據宗教活動場所多、信教群眾多的特殊省情，重點推進宗教活動場所人民調解組織建設，及時化解宗教糾紛、教派矛盾；針對城市商貿業迅猛發展的局勢，大力推動集貿市場、商會等領域的人民調解委員會建設，有效化解經濟往來中的各種矛盾糾紛；適應城鎮化建設的需要，大力加強拆遷、安置、勞務等領域的人民調解組織建設，及時有效化解城鎮化建設過程中出現的各類糾紛。細化人民調解網絡體系。立足需要，對人民調解組織體系建設進行總體部署，堅持調解為民的原則，緊密結合地區矛盾糾紛特點和群眾的需求，有針對性地設立組織；立足于職能作用的發揮，加強相關行業、區域聯合人民調解組織建設，促進人民調解組織間互聯互動。針對矛盾糾紛發展態勢和實際情況，因時因勢對人民調解組織網絡適時調整，對案源不足、作用發揮不到位的人民調解組織進行調整整合。根據需要，及時延伸人民調解工作觸角，著力于解決社會熱點、難點矛盾糾紛。著力于解決新型矛盾糾紛，積極捕捉新的矛盾糾紛源，滿足群眾調解糾紛的需求，確保人民調解組織始終設立在調解一線。完善人民調解工作機制。健全完善矛盾糾紛人民調解信息收集、糾紛排查、分析研判、督促回訪、檔案管理等工作制度，使調解工作各個環節合理流轉。健全完善預警機制、排查機制、調處和應急處置機制，使矛盾糾紛能早發現、早化解，對糾紛狀態作全方位掌控。健全完善矛盾糾紛告知制度，做到矛盾糾紛不積壓。積極適應構建矛盾糾紛多元化解體制的需要，形成多角度銜接、多層面合作、多部門參與的矛盾糾紛化解格局。推動建立與行業協會及社團組織的銜接配合機制，借助工、青、婦等社團組織的力量開展矛盾糾紛化解。

（五）實現人民調解指導升級。要充分發揮對人民調解工作的全面指導職責，制定區域人民調解工作發展方向和目標；在精準掌握人民調解工作的真實情況和存在的問題的基礎上，準確掌握工作動向；在全面客觀把握情況的基礎上，修定既定的工作方向和目標，推動工作發展。大力推動訴調對接，正確處理人民調解協議與人民法院裁判文書的效力銜接，共同推動人民調解工作整體水平的提升。指導各類人民調解組織在糾紛受理、管轄、調解過程中采取靈活管用方式，嚴禁死板煩瑣，脫離群眾和實際需要；要加強與人民法院交流協作，共同采取靈活多樣的指導方式，不拘泥形式，注重指導效果，使基層人民調解員聽得懂，干得來。要突出人民調解員協會引領作用，真心為群眾化解矛盾、排憂解難；要突出指導作用，注意提高矛盾糾紛的調解率、成功率和協議履行率。依靠基層自治組織，健全基礎調解組織網絡，實現村（居）人民調解組織的全覆蓋。要提升調解員隊伍素質，推選通民情、懂法律、善調解的村（居）民擔任人民調解員，優化隊伍結構，提升隊伍素質。重視和利用好志愿者年齡和知識優勢，邀請有相關專業知識的志愿者參與行業性專業性矛盾的調解，大量吸收志愿者為人民調解員，為隊伍注入新鮮血液。優化“三調聯動”。發揮集中優勢。實現由“單兵作戰”向多兵種“協同作戰”的轉變。要突出優勢，加強信息交流與共享，全面精準掌握社會矛盾糾紛信息和動態，使矛盾糾紛能發現于早、預防在先、化解于小；要立足優勢，對矛盾糾紛統一受理、集中梳理、集中會辦，從根本上禁絕推諉、拖延、梗阻現象，暢通群眾訴求表達渠道；要突破壁壘，多措并舉，多管齊下，使各類矛盾糾紛能得到及時高效處理。“三調聯動”要著眼于“聯”，推動警調聯動、訴調對接、檢調對接，使適宜調解的治安案件、民事案件、輕微刑事案件通過人民調解方式解決。與行政機關“聯”，推行信調對接、交調對接和醫調對接，推動人民調解化解信訪案件、交通糾紛和醫療糾紛，并積極向其他行政行業領域延伸。

（六）實現人民調解隊伍的優化。要通過政府買單形式，根據鄉、鎮（辦）、村（社）的實際需要普遍配備專職人民調解員，從根本上解決有人辦事的問題。創新人民調解員隊伍選聘方式，大力推行專門人員與志愿者合作的做法，積極鼓勵退休的信訪人員、威望高的居民加入人民調解志愿者隊伍；廣泛征召法學專業畢業的大學生擔任人民調解志愿者，豐富和補充人民調解員隊伍。在社會組織內部普遍推廣建立人民調解組織，就地就近及時化解社會組織內部矛盾，實現矛盾糾紛自我消化。組織人民調解員認真學習民法、經濟法、合同法、婚姻法等與自身工作關系緊密的法律知識，法情結合，法德并舉。要加強心理學知識的學習，根據當事人的行為心理，以行導人，以情感人，以理服人，由內而外，快速、徹底地解決問題；要加強相關知識的學習和培訓，聘請知名專家教授，對調解員講授教育學、倫理學、社會學以及語言邏輯學等相關專業知識，提高調解人員對做好新時期調解工作的思想認識和能力水平。要建立專業化的調解員隊伍，采取公開選聘的方法，將有專業特長和專門從業經驗的人員吸納為專業調解員，切實提高專業人民調解員比例；要建立調解人才“專家庫”，發揮專職調解員“術業有專攻”的作用。要將有較強調解能力、豐富法律知識和廣泛群眾基礎的年輕優秀人才吸收到調解隊伍中來，逐步實現人民調解員隊伍專業化、年輕化、知識化。要加強宣傳，提升人民調解的知曉率，為人民調解工作可持續發展奠定廣泛的社會基礎。依法在更廣闊的領域聘任人民調解員，使人民調解員盡可能覆蓋社會各個層面和行業，為化解多元糾紛提供人才保障。調解員要根據群眾需求及時拓展工作領域，使矛盾糾紛受理范圍進一步增大，人民調解覆蓋面更廣，滿足多元矛盾糾紛化解需要。要根據多元矛盾糾紛性質和特點，主動利用一切可以利用的社會資源，采取多種方式和手段，平衡各方利益，從根本上解決糾紛，達到案結事了、定分止爭的目的。要尊重專業特點和規律，指導調解員按照循情、明理、適法、息爭的邏輯思維和工作方法技巧化解行業專業矛盾糾紛，切實提高調解結果的專業性、公正性和權威性。在工作保障上，要爭取黨委政府和社會力量的支持，切實提高工作保障水平。要及時介入復雜性矛盾，并根據當事人情緒變化和訴求，審時度勢采取有針對性的措施，及時預防和控制場面，有效防止糾紛的蔓延和升級。要在自愿、平等的氛圍中快速解決糾紛，調解協議能得到雙方的充分認同，協議內容在你情我愿中予以履行，切實體現人民調解快速高效、成本低廉、不傷和氣的特點和優勢。

課題組組長：

王小民（青海省司法廳巡視員）

課題組成員：

宋長玥（青海省司法廳政策法規處處長）

佟雪飛（青海省司法廳基層工作指導處調研員）

楊 恒（青海省司法廳政策法規處）

麻昌俊（青海省司法廳辦公室）

石恒堂（青海省司法廳基層工作指導處）

仁 增（青海省司法廳基層工作指導處）

（責任編輯 張文靜）