縣域新型城鎮化建設的財政支持研究

徐夕湘　張明娟　吳揚

晉江市地處福建東南沿海，民營經濟發達，綜合實力連續17年位居福建首位，縣域基本競爭力連續五年位居全國百強縣前十。產業集聚帶動人口集聚，吸引了大量外來務工人員，形成了大量的“城中村”。近些年，晉江市委、市政府通過“政府主導、農民主體、政策推動、機制創新”的工作思路，把以人為本的理念貫穿于城鎮化的全過程，注重科學性、整體性、前瞻性、特色性。在以城市發展為中心的經濟社會協調發展過程，對涉及人口的遷移轉換、產業結構的優化升級以及空間地理結構進行重塑，從人口、產業和空間城鎮化不斷加大財政支撐力度，逐步摸索出城鄉一體發展的獨特模式，探索出一條晉江新型城鎮化建設的“晉江模式”，實現城中村、城郊村的就地新型城鎮化。2013年初，晉江市被福建省列為新型城鎮化試點之一。2014年晉江市被列為全國新型城鎮化試點之一。相對于以前傳統的城鎮化，晉江新型城鎮化建設和全國一樣受到多種因素的影響，其中很重要的一個因素方面就是財政乏力，而國家對財政政策對投資基礎設施建設有著更為嚴格的要求。當前，晉江正處在進一步新型城鎮化建設探索時期，相關基本建設領域、民生建設等方面都需要政府財政投入。在這樣的背景下，研究財政政策與對新型城市化建設之間的關系，借鑒晉江財政支持新型城鎮化建設的一些做法，為全國縣域新型城鎮化建設起參考作用，對于促進晉江新型城鎮化進程的健康發展具有重要的意義。

一、新型城鎮化建設與財政政策的關系

（一）財政對新型城鎮化建設具有促進作用

一是政府是新型城鎮化建設的主導力量。新型城鎮化建設需要政府投入大量的資金，一方面，城市基礎設施是公共物品，市場往往不能提供，只有通過政府雄厚的財政支撐，才能完善城市系統。另一方面，根據公共財政理論，市場存在著失靈，政府必須加以干預。在新型城鎮化建設中，時常出現信息不充分和不對稱、市場壟斷、外部性、收入分配不公、經濟波動等市場失靈問題，這些問題的解決都離不開政府。財政可以通過征稅和收費等手段，籌集資金，再通過財政支出來支持新型城鎮化建設的資金。

二是發揮財政經濟穩定及發展的職能。財政可以調節城鎮化進程的速度，推動城鎮化綠色發展。一方面，財政具有資源配置職能，通過轉移支付、稅收優惠政策等手段，可以有效緩解城鄉發展不均衡、居民收入差距拉大、資源浪費、緩解污染等問題。另一方面，財政具有收入分配職能，通過個人所得稅、財政轉移支付、完善社會保障和基本醫療等方式，可以有效地縮小居民收入差距。最后，財政還可以運用財稅政策，促進產業結構升級，引導城鎮化建設向資源節約、環境保護方向發展。

（二）城鎮化的發展水平影響著財政收支狀況

城鎮化的發展是人口和產業集聚的過程，而財政收支的客體主要是針對人口和企業，故而，城鎮化的發展影響著財政收支狀況。

一是城鎮化發展的水平對財政收入的影響。世界各國的經濟發展史表明，城鎮化的程度與其財政收入的增長速度呈現正相關關系。一個城市的生產力能力決定了城市的經濟水平，從而決定著城市的財政收入水平。

二是城鎮化的發展水平影響著財政支出。城市財政支出能力與城市的生產力水平息息相關，城市生產力的提高是城市財政支出能力的前提和保證。從支出總量上看，城市財政支出與城鎮化發展具有同方向變動的特點。隨著城市化水平和城市規模的擴大提高，財政支出總量也越來越多。

總之，新型城鎮化建設與財政發展不可分割，二者相輔相成。

二、晉江財政支持新型城鎮化建設的主要做法

改革開放以來，晉江市經濟一直保持高速增長的發展態勢，年均增長率達25.16%。晉江市經濟實力在全國百強縣域排名第5，持續21年保持福建省縣級市第1名。

2009年至2012年，晉江市每年的財政收入較比上年都有明顯增加，在全省財政收入所占比重也穩定在8%～9%左右。受國內這兩年經濟影響，從2013年至2015年，晉江市財政收入仍有所增加，但增加的幅度有所下降（表1）。

近年來，晉江市財政從人口、產業和空間三方面對新型城鎮化建設投入大力支持。

（一）對晉江市人口城鎮化的財政支持

新型城鎮化的核心，是人的城鎮化。在推進新型城鎮化的過程中，晉江市堅持圍繞“以人為本”，突出融入融合，著力推動外來人口市民化，始終堅持“同城同待遇、保障全覆蓋”的理念，陸續補充完善居住證制度來深化戶籍制度改革，豐富市民化待遇的含義，逐漸提升外來人口的基本公共服務平均水平，讓外來人口“進得來、留得住、融得入”。同時，探索外來人員與留守家屬分別參加的新農合參保機制。在允許持居住證人員參加新農合的基礎上，制定出新農合支付方式改革實施方案，探索新晉江人異地結報。2015年6月，晉江與重慶市墊江縣、豐都縣和漳州市漳浦縣簽訂異地結報服務協議，率先在全省實現新晉江人跨省異地結報，在晉江、漳浦兩地實現省內跨地市異地雙向即時結報。

“進得來”是讓外來人口“進得來”，就是解決外來人口的戶籍落戶、戶籍福利問題。晉江市最先執行“居住證”制度，賦予認證人員30項市民化待遇。對外來人口實行無門檻落戶，戶籍全面放開，不設門檻，無房也可以落戶。晉江市外來職工參加社會保險比例如表2所示：

“留得住”是指解決外來人口的就業、住房、社保和公共服務等問題，把人留住。晉江市從各方面來保障外來人口的利益：就業保障方面，幫助外來工“找工作”，注重合法工作權益維護，不讓一名務工人員因惡意欠薪領不到工資；權益保障方面，在全市建立337個勞動爭議調解室，讓每一名務工人員都能維護自己的權益；住房保障方面，提供廉租房、公租房、經濟適用房、企業員工宿舍、安置房和人才房6種方面構筑的多元化住房保障；服務保障方面，不但讓外來工與市民們一起平等享受基本公共服務，而且賦予外來工同等的社保待遇，享受證照辦理、生殖保健、預防接種、法律援助、急難救助、計劃生育、公共衛生等公共服務。

“融得入”是從文化、教育和培訓等入手，使外來人口融入企業和學校，融進社區和政治，加強對“新晉江人”身份的認同感和歸屬感，把心留住，成為“新晉江人”。融入學校，努力爭取不讓一個孩子失去其該有的接受義務教育的權利，該市的全部公辦學校向所有外來務工的子女零門檻開放。晉江的外來工子女在本地上學的學生達20.33萬，已經超過了本地的學生，占在校生的58.7%，這在全國范圍內是及其罕見的現象；融入社區，晉江最早在全省建立對流動人口進行服務管理的專門機構，在鎮、村建立對其提供服務的管理所（站），在大企業里創建流動人口的綜合服務中心；融入政治，晉江歡迎外來人才參與晉江市的政治生活，共同參加“兩代表一委員”的選舉；融入企業，增加對企業文化平臺的培育，校企合作對員工進行就業培訓，構建和諧、統一、互動的企業文化。

（二）對晉江市產業城鎮化的財政支持

晉江市在產業方面，采取扶持自主品牌的企業上市。2007年之前，晉江市只有恒安、鳳竹、七匹狼、蠟筆小新和潯興股份5家上市公司，到2015年，上市公司增加到46家，這進步是非常明顯的。尤其在2008年次貸危機，晉江市產業有部分倒閉的，但總體上市還是比較成功的。發展到2010年，晉江產業面臨轉型，由傳統勞動力密集型向高端的，具有強大生命力、可持續的產業轉型。正因為晉江市擁有多家國內外上市公司，被評為上市公司數量最多的縣級市。

在產城互動方面更緊密化。始終堅持“產城一體、融合發展”，以產興城、以城促產、二者相結合的模式，促進城市建設和產業發展良性互動、協調，主要從以下幾方面入手：一是增加存量，在城市改造的大背景下，鼓勵優質企業退出城市中心搬進工業園區，促進中等企業轉型轉產，引導低效污染企業盡早淘汰，完成產業集約、轉型的完美升級，全力推動“晉江制造”向“晉江創造”轉變。其次是優化增量，在舊城改造成新城的過程中，注重集中構造一批轉型升級和創新突破的平臺，打造幾個專業市場，引進國家級科研機構和檢測中心，培育文化創意園區，打造金融聚集區，發展一些高端商業綜合體，培育新型業態，優化經濟結構。最后是產城一體化，在經濟開發區開拓專業特色產業園區和龍湖鎮，探索推行城鄉一體化的實施，促進服務業、農業、工業良性互動、轉型升級。

（三）對晉江市空間城鎮化的財政支持

晉江市的空間結構是沿圍頭灣形成濱海發展灣，安海、東石鎮依托五馬江、圍頭灣進口優勢發展南部組團，內坑鎮依托高鐵線路交通優勢發展北部組團，三鎮分別形成城鎮發展中心，構成“一彎、兩組團、三中心”的空間結構。一灣，是指圍頭灣；兩組團是指內坑物流發展組團、安海東石綜合發展組團；三中心是指內坑城鎮中心、安海城鎮中心、東石城鎮中心。

晉江市城市舊貌換新貌更新改造中，陸續優化城鄉的布局、完善配套的功能、改良居民的生活壞境，建造現代化的濱海生態城市。晉江市城市現代化建設，一是注重規劃先行，全市在努力規劃“全市一城、一主兩輔”的發展格局，全過程充滿以人為本、敬畏自然、弘揚優秀文化、綠色低碳的理念；二是對城市進行成片改造，這幾年來，累計完成16個片區的改造，財政總共投入1000多億元，經過拆遷改造，每年盤活1萬畝低效用地；三是重視功能城市完善，在城市改造中，更加重視人們的感受和需求，將超過2/3的空間用于建設公園綠地、公共基礎設施，支持安置房建設，而商業開發用地僅占1/3；四是注重生態優先，成立市生態辦，推進14條河流綜合治理。經過對城市的新建和擴建，公園面積增加了6300多畝，水面增加3100畝，造林增加3.8萬畝，城市綠色覆蓋率達42.65%。

三、晉江市財政支持新型城鎮化建設的具體措施

盡管近年來晉江新型城鎮化建設取得成效顯著，但是仍然存在一些問題，比如財政政策在為就地城鎮化提供公共服務能力方面、融資籌資帶動第三產業發展方面、財政引領農村新型城鎮化改造等方面還有待加強。今后晉江市要大力推進國家、省級新型城鎮化試點工作，努力爭取將新型城鎮化建設形成可復制、可推廣、可借鑒、可持續化的的晉江模式，供全國其他農村地區發展借鑒。

（一）財政收入穩步提升

財政收入是財政支出的前提，所以，財政政策第一步必須先抓財政收入。晉江市地稅局的財政收入主要來自地方所屬企業收入和各項稅收收入。晉江市的民營企業發達，要著重培養企業家的社會責任意識和納稅意識。

（二）改革規劃全面統籌

緊扣“農業轉移人口市民化”主題，改革規劃兩手抓：一是構建多元化城鎮投融資機制，啟動編制城鄉更新改造六年行動計劃，并配套出臺基礎設施建設融資計劃、PPP模式實施方案，從盤活土地房產資源、爭取地方債、城投債和政策性融資、推廣運用政府和社會資本合作（PPP）等方面入手，建立多元化、可持續的投融資體制。二是推進宅基地改革，啟動編制宅基地控制規劃，開展集體經濟組織、宅基地、農民住房現狀調查。三是推進新型設市模式改革，出臺機構設置、事權改革、審批權下放、社會組織培育等配套方案，穩步推進試點鎮改革發展。四是繼續大力推進公共租賃住房等保障性住房建設，優化保障性住房布局。針對外來務工人員較多的工業區、陳埭鎮等地多設點布局，鼓勵鎮、村、企多方參與保障性住房投資建設，提高住房保障的供給能力。逐步降低外來工的住房保障準入門檻，繼續支持企業建設員工公寓和員工宿舍，在規劃、入地、基建審批手續上給予大力支持，將符合條件的項目納入公租房的建設計劃。五是發揮城市規劃委員會和專家咨詢組的作用，加強規劃統籌，加快推進一系列規劃編制工作，爭取主城區和金井、東石兩個試點小城鎮建設用地控規覆蓋率超過90%，其他鎮域在60%以上。

（三）財政支出提質增效

一是提高財政支出效益，財政定期撥款保證外來人口居住證制作，因損壞或丟失需要換領或補領居住證的，由外來人口自行繳納工本費，節約財政在居住證上的支出。二是加強財政支出監督，嚴格保證外來人口政策落實，確保財政在人口紅利、社會保障、公共服務等方面的支出，確保人口紅利常態化，保障他們的基本生活水平，消除外來人口心理顧慮，提高農村人口在城鎮生存和發展的能力，加速農民市民化，解決城鎮內部的二元結構。三是嚴格財政支出預算，對于建設中的一些大項目，財政要嚴格把關審核，做好財政預算再支出。例如，晉江市下一階段，金井鎮涵蓋片區改造、重大開發項目、安置房建設、公共服務配套、市政基礎設施、生態治理等方面的建設項目初步統計有7大類172個項目，總投資2366億元，年度投資358億元。

（四）后期管理有序跟進

強化精細化管理意識，把自然生態、人性化、可持續、節約集約、品質至上等理念融入新型城鎮化全過程，完善統籌協調、責任分工、考評獎懲、資金保障等機制，在規劃編制執行、工程施工、園林綠化、市政建設、環衛保潔、交通組織、市容市貌、物業管理等8個領域，強化精細化管理措施，促進城市品質整體提升。加快社區社會組織培育發展，積極培育服務性、公益性、互助性社區社會組織，推進社區社會組織參與社區公共服務、建立“以社區為平臺，政府扶持監督、社會組織承接、項目化管理運作、專業社工引領、志愿者參與”的社區服務新方式。推進社會組織發展孵育中心建設，啟動福彩公益金支持社會組織項目。

四、晉江財政政策支持新型城鎮化的幾點建議

（一）居住證制度和市民積分優待管理要落實到位

2014年年底，晉江市人民政府辦公室印發《晉江市外來人口市民化政策匯編》冊子，在該冊子中有完善的居住證制度及其他對于外來人口的優惠政策，居住證的制作需要由財政定期撥款。為節約財政在居住證上的支出，需要將其落實到位，強調因損壞或丟失需要換領或補領居住證的，應交納一定金額的工本費。這些制度可以提高財政支出的效益。制度雖有，但是如果不能落實到位，所有之前為整編這些政策制度的所做的事都會前功盡棄。所以，還應該進一步加大對流動人口市民化政策宣傳，積極推進市民化積分優待管理工作，及時兌現積分優待資源，引導一批融入深、貢獻大、素質好、遵紀守法的流動人口落戶晉江市。同時，將推進流動人口市民化工作納入年度績效評估范疇，做好督促落實。

（二）完善社會保障制度

社會能否穩定很大程度上取決于社會保障制度的完善程度，只有社會保障制度完善了，給失業人口或生活困難居民一顆定心丸，保障他們的基本生活水平，社會才能穩定。同時，也體現了政府對人民的關懷，更有利于社會安定，經濟發展。農民市民化過程中，在衣、食、住、行各方面都需要社會公共服務的支持，加強監督財政社會保障方面的支出，完善社會保障制度，從而提高農村人口在城鎮生存和發展的能力，加速農民市民化，解決城鎮內部的二元結構。

（三）構建完善規劃體系

一是全力推進規劃體制改革，逐步形成“五機構六環節”的規劃管理構架，發揮規委會科學、民主決策的作用。二是全力推進“多規合一”工作，加快推進“四個一”工作，力爭完成總歸層面的“四標合一”，實現“一張藍圖干到底”。三是依托“多規合一”平臺，推動行政審批從“嚴進、松管、輕罰”向“寬進、嚴管、重罰”轉變；深化梳理權利清單，再造審批流程，減少自由裁量空間；向基層鎮街延伸拓展規劃管理服務，穩妥有序下放農村住宅建設等規劃審批和管理權限。四是持續退出一系列方便企業補辦“兩證”服務新舉措，開展送政策上門、送服務下鄉活動，逐步引導企業走向“先規劃后建設、先辦證后施工”的正軌。

（四）提高住房保障水平

繼續大力推進公共租賃住房等保障性住房建設，優化保障性住房布局。針對外來務工人員較多的工業區、陳埭鎮等地多設點布局，鼓勵鎮、村、企多方參與保障性住房投資建設，提高住房保障的供給能力。進一步擴大住房保障覆蓋面，逐步降低外來工的住房保障準入門檻，讓更多的外來務工人員享受晉江帶來的發展成果。繼續支持企業建設員工公寓和員工宿舍，在規劃、入地、基建審批手續上給予大力支持，將符合條件的項目納入公租房的建設計劃，落實費稅減免政策，爭取上級的專項資金補助。

（五）加快社區社會組織培育發展

積極培育服務性、公益性、互助性社區社會組織，推行社區社會組織登記備案雙規制度，將社區社會組織納入規范管理，整合社區資源，推進社區社會組織參與社區公共服務、建立“以社區為平臺，政府扶持監督、社會組織承接、項目化管理運作、專業社工引領、志愿者參與”的社區服務新方式。推進社會組織發展孵育中心建設，啟動福彩公益金支持社會組織項目。另外，要進一步加快安海、金井鎮村改社區工作。同時，根據片區改造情況，相應加快社區設置調整步伐。

（六）引導成立關愛晉江人慈善基金

設立“關愛晉江人慈善基金”，并建立專門管理機構和基金募集使用管理辦法，廣泛吸納市內外、新老晉江人的善款捐贈，專項用于救助外來農業轉移人口中的弱勢群體。完成所有村（社區）的招投標工作以及60%以上的村（社區）監控建設任務，開展社會治理視頻監控系統二期項目工作，繼續開展學校及重要場所“一鍵式報警”系統建設工作，推進平臺視頻資源共享。

本文系2015年度福建省社科規劃項目立項課題《基于VAR模型的福建省新型城鎮化的財政金融支持研究》，項目批準號：FJ2015B210。

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作者單位：中共福建省晉江市委黨校

責任編輯：張 波