從法律實踐視角分析環保NGO提出公益訴訟的可行性

王杉 徐瑞聰 周卓晗 史振嬌 藺霞 龐怡

（山東師范大學山東濟南250300）

從法律實踐視角分析環保NGO提出公益訴訟的可行性

王杉 徐瑞聰 周卓晗 史振嬌 藺霞 龐怡

（山東師范大學山東濟南250300）

在人們物質生活提高的同時，也越來越重視環境資源的保護。環保NGO組織的建立一方面彌補了政府部門在環境執法方面的不足，另一方面也懲治了許多破壞環境的經濟實體。2014年國家對《環境保護法》進行的修訂，更加清晰了環保NGO組織的起訴程序，但也限制了NGO組織的起訴主體范圍。總之因為我國的環保公益訴訟仍處于初級發展階段，環保NGO組織的公益訴訟之路還需要經歷更漫長的努力探索階段，這些努力不僅依靠外界的支持，更依賴于組織自我的探索。

環保NGO；公益訴訟；起訴資格

很多經濟實體一味追求短期經濟效益，忽略了對周圍環境的保護，造成大量自然資源遭到嚴重破壞，諸如康菲漏油等環境污染事件頻繁發生。個人的力量是有限的，在高度組織化的企業和政府面前都顯得蒼白無力。但是當眾人的力量結合起來，就能夠形成與政府、企業相抗衡的實力，在環境公益訴訟當中表現的尤為突出。環保NGO組織是非營利性、非政府性的組織，通過司法的方式來督促政府和企業及時做好環境執法工作。但司法實踐中，環保NGO組織的發展仍然面臨著重重困難。

1 環保NGO組織以及公益訴訟的理論概述

1.1 環保NGO組織概念

環保NGO顧名思義則是指該非政府組織專門從事的是環境保護工作，在世界各國也成立了許多環保NGO，近幾年比較出名的有“自然之友”、“綠色和平組織”等。隨著中國經濟社會的發展，人們在提高物質建設的同時，也對環境提出了更高要求，這也催生了大批環保NGO在中國出現并發展，為我國環境保護貢獻重要力量。

1.2 環境公益訴訟的概念

對于環境公益訴訟的概念界定，在學術界并未形成統一意見。汪勁教授提出：基于保護環境、維護公共利益的目的，而對制定環境政策的政府部門，以及破壞環境的經濟實體所提出的訴訟，可以稱之為環境公益訴訟[1]；呂忠梅教授從訴訟主體方面對此作出了定義，即國家機關、公共團體、自然人等不同層次的主體，都有權利對破壞生態環境的行為實施者提出訴訟，這些訴訟都可稱之為環境公益訴訟[2]。

綜合我國不同學者對環境公益訴訟作出的定義，以及我國的立法實踐，筆者對環境公益訴訟作出了如下概念性的界定：符合法律規定的主體（包括自然人、法人、NGO組織等）在法律授權的情況下，處于保護公共環境，維護公共利益的需求，對破壞生態環境的其它主體（包括政府、企業等）提出訴訟，請求停止環境破壞，賠償相應損失的活動，稱之為環境公益訴訟。

2 環保NGO獲得起訴資格的可行性分析

2.1 原告適格理論的重新塑造

2.1.1.理論層面

根據公共信托的理論理論的指引，全體公民將環境資源信托于國家政府部門，國家對環境資源享有所有權，可以依法行使各種權利，但同時也需要承擔很多義務。全體公民是委托人，同時也是環境資源的受益人，他們單純地享受環境資源帶來的利益，而不需要進到管理職責。如果國家或者政府部門違反義務性規定，濫用自己的管理權，導致環境利益遭受損失，任何公民都有權利請求政府繼續履行自己的義務。

2.1.2.法律法規層面

《憲法》作為我國根本大法，在該法的第2條當中提到：人民有權利依照法律規定管理社會事務，同時在該法的序言部分，還指出了社會團體應當履行保護憲法、法律實施的義務；在《行政訴訟法》當中也要求公民積極履行對政府機關行政行為的監督權力；在《環境保護法》當中，也明確了任何個人、團體、單位都應當積極履行保護環境的義務，同時也有權利對破壞環境的主體提出控告。基于我國環保NGO組織成立目的、職能，該組織有權利在政府不作為的情況下，依照該法規定提出訴訟；在新修訂的《民訴法》當中，第55條肯定了環保組織有資格成為起訴主體，解決了多年來困擾環保NGO參與公益訴訟的瓶頸。

2.1.3.司法實踐層面

阿拉善地區最常見的山羊體內外寄生蟲有線蟲、吸蟲、體虱等。農牧民多年來連續使用一種驅蟲藥，形成耐藥性，效果普遍不理想。阿左旗動物疫病預防控制中心與西北農林科技大學寄生蟲專家合作，對阿左旗地區的寄生蟲和驅蟲藥使用情況進行調查后，聯合開展了新型驅蟲藥蟲力黑威囊和地克珠利威囊的驅蟲效果試驗。

2008年7月29日，在未經過主管部門審批的情況下，謝知錦等人擅自擴大礦石的開采范圍，并且將開采的時候直接向下傾倒，造成28.33畝的林地都遭到嚴重損壞。2015年1月1日，北京的自然之友、福建省的綠家園向法院提出訴訟，請求法院判決謝知錦等四人在規定的期限內恢復山林植被，并且賠償生態環境損失合計134萬元；如果在規定的期限內仍然不能恢復山林植被，應當賠償修復生態環境費合計110萬元。

該案是我國環境保護法修改以來首例環境公益訴訟案件，其中既涉及到起訴主體資格審查、環境修復責任、環境污染造成損害賠償等各種問題。同時依據新修訂的《環境保護法》，以及我國針對環境公益訴訟出臺的法律文件規定，認定了“自然之友”“綠家園”作為環保NGO組織有資格成為本案的原告；同時通過本案件，首次以法院判決的方式明確了生態環境遭到破壞時，相關責任人應當承擔的賠償責任，提高了破壞環境等違法行為的成本，對日后類似案件的審理、法律制度的完善都起到很好的失范作用。

2.2 降低訴權濫用的必然途徑

通過限制起訴主體資格的方式，來避免出現訴權濫用的情況，這無疑是因噎廢食的管理思路。任何人提出訴訟必然要考慮到訴訟費用，以及在訴訟過程中可能涉及到的人力費、資料費等成本。任何理性的原告，都會在起訴之前先進行成本與收益的分析，在確保成本低于收益的前提下，才會提出訴訟。換句話來說，并不需要通過限制原告資格的方式來解決訴權濫用，而是直接通過訴訟成本制度的完善就可以有效杜絕。

3 環保NGO獲得起訴資格的障礙分析

3.1 法律上的障礙

3.1.1.法律對原告資格規定不清晰

我國的法律對于原告起訴資格的界定有兩種方式：一種是形式上的界定，即原告符合法律規定的條件，就可以依法起訴；另一種是實質上的界定，就被訴的行為應當與原告之間存在利害關系。在環保NGO提出公益訴訟的案例當中，可以發現環境破壞與環保組織之間并無法律上的利害關系，也就無法適用起訴資格的法律規定。但在2015年新修訂的民訴法當中，已經突破傳統訴權理論對原告資格的限制，賦予了社會組織提出訴訟的權利。因此在確定原告起訴資格的時候，并不能僅從實體法的層面去探析是否與被訴行為存在利益關系，更應當從程序法角度來確認訴的利益。

就訴訟的收費標準而言，環境公益訴訟應當納入到財產型案件當中，根據涉案的金額，按照一定比例來繳納訴訟費用。但是在環境公益訴訟中，更多的是環保NGO組織出于維護環境利益的目的提出訴訟，而不是僅僅為了個人私利。比如在2009年湖南省環保NGO就瀏陽鎘污染事件提出的訴訟中，組織同時提出了金錢賠償的訴訟請求，主要目的一方面使為了懲罰環境破壞者，另一方面是用以環境修復。但如果按照傳統的收費標準，所產生的巨額訴訟費用只會讓環保NGO組織望而卻步。雖然通過司法審判能夠還原公平正義，但同時也使起訴者付出高昂代價，此時人們只會放棄訴訟[3]。

其次就訴訟費用負擔問題而言，傳統的司法實踐中訴訟費用由敗訴一方承擔，在環境公益訴訟中也不例外，但筆者對該項原則規定存在異議：環保NGO組織是出于維護公共利益來提出公益訴訟，一旦訴訟成功，則會給社會全體帶來更多經濟效益，這遠遠超過了組織勝訴所能獲得的利益；但是一旦敗訴，高額的訴訟費用只能由環保組織自行承擔，這無疑是給組織雪上加霜。出于對經濟利益的考慮，很多組織會放棄提出公益訴訟的機會，這也導致我國環保公益訴訟制度形同虛設。

2014年山東德州振華公司因為排污超標問題，受到環保部門的嚴厲批評，并且多次受到環保部門的處罰，但仍然繼續向大氣排放污染氣體。2015年3月25日，中華環保聯合會就該問題向法院提出訴訟，請求振華公司停止排放污染物，并且完善企業的污染防治設備，在得到環保部門驗收確保合格的情況下，才可以繼續投入經營。同時應當就排放污染物造成的損失合計2040萬元作出賠償，支付到當地政府的專用賬戶當中，用于該地區的環境治理。

通過以上的案例可以看出，中華環保聯合會之所以會向法院提出訴訟，是因為德州振華公司長期排放超標的污染物，對周圍大氣造成嚴重污染，同時也損害到周圍居民的正常生活。在本案例當中，中華環保聯合會向法院提出要求振華公司賠償2040萬元的損失費用。這筆費用對于企業來說，可能只是一小筆錢。但一旦官司敗訴，費用就需要由中華環保聯合會來承擔，作為從事環境保護公益事業的組織，資金來源渠道狹小，2040萬元對于組織來說可謂是巨大打擊。

3.2 訴訟資金方面障礙

對環保組織資金支持力度的缺乏，也成為阻礙組織發展的重要因素。環保NGO組織要想持續穩定的運行，吸引專業的環境保護方面的法律人才、購買先進的設備技術，都需要大量資金扶持。我國環保NGO組織之所以陷入到資金匱乏的情景，主要是以下幾方面原因導致：（1）在環境管理方面，至今仍然實行的是以政府為主導的“單軌運行機制”，這也導致環保NGO組織的公信力不足，缺少從民間融資的渠道；（2）目前我國政府正在轉型中，自身財政壓力較大，對社會組織的投入力度也有所縮減；（3）環保NGO缺少自創收入的能力。

4 保護環保NGO組織原告地位的途徑

4.1 法律對起訴權的認定

在傳統的訴訟理論當中，一直都秉持著必須先創立實體權，進而才能有訴權。但是環境權是當下新出來的一種權利，在我國的環境法當中也并沒有對該項權利作出明確界定。正是因為這樣的原因，英美國家已經開始轉變傳統重視實體權利的觀念，進而更加關注環境程序性的權利，以求更好地保護環境公共利益[4]。因此借鑒西方優秀做法，我國也可以先從訴訟程序的角度來對我國環保NGO組織提出環境訴訟的權利加以肯定，建立并完善與我國國情相匹配的環境公益訴訟的制度。

4.2 給予NGO組織資金保障

在政策性扶持方面，因為我國很多環保NGO組織未按照法定程序登記設立，在法律上地位也未被確定，因此筆者有如下幾點建議：（1）就NGO組織的設立登記出臺完善相關法律規定，降低組織機構設立的門檻，以程序審查為主，實體審查為輔；（2）取消社會團體之間的非競爭原則規定，鼓勵環保組織相互競爭發展。

在融資渠道拓寬方面，首先國家應當給予環保NGO組織足夠的重視，給予必要資金扶持。從各地級政府財政資金中抽取部分比例，作為環保NGO組織發展的專項資金；環保NGO組織可以通過向企業、公民提供技術咨詢、技術支持等方式獲取勞動報酬，維系自己的發展。

結語

環境公益訴訟是監督政府部門環境執法力度、打擊社會中環境破壞事件的有力武器。我國的環境公益訴訟制度才剛剛起步，與維護環境正義目的的實現還需要經過漫長的過程，這個過程的核心就是肯定環保NGO組織作為訴訟原告的主體資格，體現了環境法保護公益的本質特性。

[1]曹明德、王鳳遠.美國和印度ENGO環境公益訴訟制度及其借鑒[J].河北法學,2011(9)．

[2]邱陽平、唐佩瑩.游離在司法救濟邊緣的環境公益訴訟——以訴訟主體和訴訟模式為視角[J].法治論壇, 2010(2)．

[3]孫佑海.關于建立我國環境公益訴訟制度的幾個問題[J].國家檢察官學院學報,2010(6)．

[4]汪勁：《中國的環境公益訴訟：何時才能浮出水面》，載別濤主編：《環境公益訴訟》，法律出版社2011年版，第41頁。

[5]呂忠梅，吳勇：《環境公益實現之訴訟制度構想》，載別濤主編：《環境公益訴訟》，法律出版社2012年版，第23頁。

[6]王名，賈西津中國的發展分析[J].管理世界，2010(30).

[7]周訓芳.歐洲發達國家環境權的發展趨勢[J].比較法研究，2015(95).

王杉，1993年11月2日添加到日歷，籍貫（山東省萊陽市），山東師范大學，250358。