房地產項目為何要編報水土保持方案
——以信陽“GS星河灣”住宅小區項目為例

謝言文

(光山縣水利局 水土保持監督站，河南 光山 465450)

房地產項目為何要編報水土保持方案
——以信陽“GS星河灣”住宅小區項目為例

謝言文

(光山縣水利局 水土保持監督站，河南 光山 465450)

水土保持；監督執法；方案編制；房地產項目；光山縣

水土保持法已經明確了生產建設項目水土保持方案制度，并規定了方案編報范圍、編報對象、編制機構及審批機構等內容，但在監督執法實踐中還是出現了生產建設單位不愿編報水土保持方案等問題。以信陽GS置業有限公司“GS星河灣”住宅小區房地產開發項目為例，探討基層監督執法中遇到的建設單位弄不清何為水土保持、水土流失，不了解編制水土保持方案的任務、目的和意義及不愿編報水土保持方案等問題，并介紹了成功執法的經驗。

水土保持法第二十五條規定：在山區、丘陵區、風沙區和水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的，應當委托具備相應技術條件的機構編制。水土保持方案應當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內容。本條實質上是對生產建設項目水土保持方案制度的規定，不僅明確了方案編報范圍、編制對象、編制機構，還明確了審批機構。然而在水土保持監督執法實踐中，從事生產建設造成水土流失而不編報方案，不采取科學規范的水土流失防治措施的建設項目還大量存在。現結合信陽GS置業有限公司(簡稱“GS”公司)“GS星河灣”住宅小區建設項目執法實踐，就執法中遇到的問題進行探討。

2015年8月，光山縣水利局在對城區的開發建設項目進行監督檢查時，發現“GS星河灣”住宅小區房地產開發項目未辦理水保審批手續。縣水利局依水土保持法第二十五、二十六、五十三條和河南省實施水土保持法辦法第二十一條規定，對GS公司下達了《責令停止水土保持違法行為通知書》《限期編(補)報水土保持方案通知書》。GS公司收到通知書后，書面向縣水利局提出答復：①要求對水土保持、水土流失做出專業解釋。②要求對編制水土保持方案的任務、目的和意義進行具體了解。③提出三點該房地產項目不編制水土保持方案的理由。一是GS公司不是編制水土保持方案的主體；二是項目占地不屬于水土保持法規定的應當編制水土保持方案的地貌范圍；三是現在補報水土保持方案沒有實際意義。縣水利局即時針對此答復(疑問)給予回函，通過執法人員持續溝通與協調，耐心宣傳水土保持法律法規，GS公司最終補報了水土保持方案，履行了法律義務。現將執法過程簡單梳理一下，期望對水土保持監督執法人員能夠有所幫助。

1 GS公司的答復(疑問)

(1)GS公司不是編制水土保持方案的主體。“GS星河灣”住宅小區占地，是GS公司通過招拍掛形式從已完成征地手續的縣政府手里取得土地使用、開發權，征地是政府土地主管部門所為，征地與公司無關，GS公司不是編制水土保持方案的主體。《責令停止水土保持違法行為通知書》《限期編(補)報水土保持方案通知書》應送達負責征地的政府主管部門。

(2)“GS星河灣”住宅小區占地不屬于水土保持法規定的應當編制水土保持方案的地貌范圍。水土保持法第二十五條規定 “在山區、丘陵區、風沙區及水土保持規劃確定的容易造成水土流失的區域從事生產建設的項目”應當編制水土保持方案，而該住宅小區位于光山縣東城區，屬平原地貌區，不是容易發生水土流失的區域，不適用也不屬于水土保持法規定的應編制水土保持方案的地貌范圍。

(3)“GS星河灣”住宅小區開發項目現在補報水土保持方案沒有實際意義，沒有必要。GS公司于2010年取得該住宅小區占地的土地使用、開發權，該住宅小區為分期在建項目，占地總面積2.53 hm2(38畝)，已竣工封頂近1.93 hm2(29畝)，在建只有0.6 hm2(9畝)，現在補報水土保持方案沒有實際意義、沒有必要。

2 縣局回函的具體內容

2.1 對水土保持專業知識的解釋

(1)什么是水土保持、水土流失，以及水土保持方案編制的目的及意義。水土保持是指對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預防和治理措施。水土流失是指在水力、重力、風力等外營力作用下，水土資源和土地生產力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕和水土損失。編制水土保持方案是水土保持法規定的，編制目的在于防治水土流失。開發建設項目，包括產業聚集區、工業園區、城鎮新區、開發區及房地產開發項目要編制水土保持方案。水土保持方案是一種具有法律約束力的項目立項必備的支持性技術文件，其任務是對開發建設項目進行水土流失影響評價，并預測可能造成的水土流失，制定規范合理的水土流失防治措施。

2.2 縣局對GS公司疑問的答復

(1)GS公司是“GS星河灣”住宅小區開發項目水土保持方案的編制主體，是該住宅小區開發項目水土流失防治義務責任單位。該住宅小區開發項目征地雖是政府行為，GS公司通過招拍掛方式取得土地使用權，但真正使用該地塊的是GS公司，是GS公司在擾動、占壓、破壞原地形地貌及植被，在土石方填挖、基礎施工開挖、土石方堆棄等施工過程中，若未采取科學合理的防治措施，則在水力、風力、重力、凍融等因素作用下就有可能造成新的水土流失。按照“誰破壞，誰負責治理”的原則，從事房地產開發的是GS公司，是開發建設單位，具有水土流失防治義務，是編報水土保持方案的主體，通知書依法送達GS公司是正確的。

(2)“GS星河灣”住宅小區開發項目占用地塊完全屬于水土保持法規定應當編制水土保持方案的地貌范圍。首先，光山位于大別山向淮河平原過渡地帶，地形地貌為低山、丘陵，不能認為該住宅小區房地產開發項目所在地位于光山縣城東城區是平原地貌，不造成水土流失。其次，根據《水利部關于規劃國家級水土流失重點防治區的公告》(辦水保〔2013〕188號)，光山縣行政區域位于國家級桐柏山大別山重點預防區。再次，根據《光山縣人民政府關于劃分水土流失重點防治區的公告》，重點監督區是指礦產資源豐富、開發建設項目集中、在開發建設過程中容易造成嚴重人為水土流失的地區，主要有光山縣城、各鄉鎮所在地集鎮、各開發區、采礦區等區域，這類區域應突出依法保護水土資源，做好預防監督管理工作。開發建設單位必須向縣級以上水行政主管部門編報水土保持方案，并嚴格實施；對拒不履行法定義務的，要依法查處。 綜上所述，“GS星河灣”住宅小區開發項目占用地塊完全屬于水土保持法規定應當編制水土保持方案的地貌范圍，完全屬于“水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域”。

(3)“GS星河灣”住宅小區開發項目現在補報水土保持方案很有必要、有實際意義，是法定義務。該住宅小區開發項目部分工程雖已竣工、封頂，但在建地塊面積仍有0.6 hm2(9畝)，且未采取科學合理的水土流失防治措施，有可能造成水土流失。現在補報水土保持方案，按方案要求采取科學合理的水土保持措施，很有必要、有實際意義，是法定義務。開發建設單位編報水土保持方案，是法律明確規定的事項，水土保持方案是生產建設項目立項、規劃設計等行政許可的支持性文件，編制目的在于防治水土流失，不是用于項目立項審批、規劃設計取得規劃許可證、施工許可證的手段。水土保持法第二十六條強調：依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，生產建設單位未編制水土保持方案，生產建設項目不得開工建設。不編報水土保持方案就開工建設，就是實施了違法行為。因此，開發建設項目包括房地產開發建設項目必須編(補)報水土保持方案。水土保持法第五十三條規定“責令停止違法行為，限期補辦手續”，目的是督促開發建設單位積極編報水土保持方案，履行水土流失防治法律義務。

3 執法經驗

(1)嚴格按照法律程序執法。光山縣水土保持監督執法人員在辦理此案過程中嚴格按照法律程序進行，法律文書嚴格按省水行政執法文書格式規范下達，為水土保持監督執法人員持續宣傳、溝通與協調，使當事人最終履行法律義務打下了堅實的基礎。

(2)文明執法，以事實為依據，以法律為準繩。光山縣水利局即時針對建設單位的答復(疑問)，依法律法規規定條款，以事實為依據，以法律為準繩，結合專業知識積極給予回函，水土保持執法人員多次到該公司耐心向有關負責人現場宣傳水土保持生態文明建設意義、水土保持法律法規及專業知識，送法律法規宣傳資料，現場解惑答疑，全程文明執法，氣氛和諧、友好、文明有序。經過大量艱苦細致的工作，通過持續溝通與協調，取得了當事人對水土保持監督執法工作的理解和支持。GS公司最終補報了水土保持方案，履行了法律義務。

(責任編輯 孫占鋒)

S157.2

C

1000-0941(2017)04-0027-02

謝言文(1971—)，男，河南光山縣人，水土保持監督站副站長，長期從事水利工程建設及水土保持監督執法工作。

2016-09-15