通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”戰略初探

杜祥琬，劉曉龍，葛琴，姜玲玲，崔磊磊

（1.中國工程物理研究院，四川綿陽621900；2.中國工程院戰略咨詢中心，北京100088）

通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”戰略初探

杜祥琬1，劉曉龍2，葛琴2，姜玲玲2，崔磊磊1

（1.中國工程物理研究院，四川綿陽621900；2.中國工程院戰略咨詢中心，北京100088）

我國固體廢物產生量大，如不進行妥善處理和利用，將對環境造成嚴重污染，對資源造成極大浪費，對社會造成惡劣影響。而固體廢物是放錯位置的資源，如能將其減量化、資源化，建設“無廢社會”，必將帶來顯著的環境效益、社會效益和經濟效益。本文通過分析我國建設“無廢社會”的重大意義和存在的問題，結合可行性論證，提出要通過“無廢城市”試點推動固體廢物的資源化利用，逐步建設“無廢社會”，并從加強頂層設計、夯實基礎、明確階段目標、加大政策支持力度等方面提出了戰略建議。

“無廢社會”；“無廢城市”；固體廢物；資源化利用；戰略建議

一、前言

我國是人口大國，必然也是固體廢物產生大國。從來源的角度，固體廢物主要分為社會源廢物（生活垃圾、建筑廢物、污水污泥、再生廢棄資源等）、農林廢物和工業固體廢物。根據國家統計局國家數據庫統計，我國目前各類固體廢物累積堆存量約為8×1010t，年產生量近1.2×1010t [1]，且呈逐年增長態勢。如此巨大的固體廢物累積堆存量和年產生量，如不進行妥善處理和利用，將對環境造成嚴重污染，對資源造成極大浪費，對社會造成惡劣影響。而固體廢物是放錯位置的資源，是可以資源化利用的。所以，我們提出建設“無廢社會”的長期目標，一方面要求全民參與并從源頭上盡可能減少廢物產生量；另一方面要求通過分類資源化利用將產生的廢物充分甚至全部得到再生利用，整個社會建立良好的廢物循環利用體系，實現近零廢物排放。“無廢社會”的實現需要較長期的努力，作為第一步，可在國內選擇有基礎的城市，率先開始建設“無廢城市”試點。在試點基礎上不斷總結經驗，并在全國范圍內推廣，為建設“無廢社會”打好基礎。

二、建設“無廢社會”意義重大

資源的循環利用水平，是社會進步程度的重要標志，而固體廢物是放錯位置的資源、是寶貴財富。如果對固體廢物從源頭上進行減量化，然后進行分類資源化利用、充分循環、妥善處置，最終建成“無廢社會”，必將帶來顯著的環境效益、社會效益和經濟效益。

(一)環境效益

建設“無廢社會”是建設生態文明和美麗中國不可或缺的要素。固體廢物中的有毒有害物質成分復雜，如果處置不當，會對周邊水體、大氣和土壤造成污染，排放溫室氣體，引發霧霾，帶來環境健康風險。建設“無廢社會”可減輕原生資源開采利用和固體廢物處理不當帶來的生態環境破壞，從源頭消除對人居生活環境的影響，促進生態宜居的美麗中國建設。

建設“無廢社會”可解決“垃圾圍城”“垃圾困村”等頑疾。隨著我國城鎮化的快速發展，“垃圾圍城”導致的環境健康隱患日益突出。據統計，全國600多座大中城市中，有2/3陷入垃圾包圍之中，有1/4的城市已沒有堆放垃圾的合適場所[2]。建設“無廢社會”可以顯著改善城市和農村的生活環境，促進城鄉的生態回歸，改變“垃圾困村”的歷史，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

(二)社會效益

建設“無廢社會”有利于公民健康。固體廢物資源化利用可以緩解霧霾等污染問題，優化城市和農村生活環境，有利于公民健康，提高人民群眾對人居環境的滿意度。

建設“無廢社會”有利于社會安定。近年來我國固體廢物堆場滑坡、潰壩，固體廢物非法傾倒等導致的人員傷亡和次生環境災害時有發生，威脅周邊人民群眾的生命財產安全，部分地區固體廢物的不規范利用導致的環境污染事件也屢屢曝光，由此引發的群體性事件和環境信訪事件時有發生。因此，解決好固體廢物資源化利用，可以從根本上解決垃圾污染帶來的社會沖突，創造美麗空間，使公民有獲得感，增強公民對社會和政府的信任感。

建設“無廢社會”有利于提高人民素質，促進每個社會細胞綠色化、低碳化。固體廢物的減量、分類和資源化需要人人參與，不斷提高國民的文明程度和責任感，形成綠色、低碳消費觀念，養成良好的生活習慣和善待自然的意識。

(三)經濟效益

建設“無廢社會”可發展戰略性新興產業。固體廢物中賦存著大量的有價資源，特別是稀有金屬，若能有效利用，可大大緩解我國資源短缺的壓力。且固體廢物分類資源化利用產業內涵跨度大、產業鏈條長、社會影響深，是重要的戰略性新興產業。

建設“無廢社會”是節約能源和優化能源結構的重要手段。2014年，我國十大類主要可再生資源開發回收總量達到2.45×108t，可節約2.5×108tce，產值為6 500億元。農林廢物和畜禽糞便等固體廢物蘊藏的資源潛力相當于1×109tce/a，是非常重要的潛在可再生能源。由此可見，建設“無廢社會”可明顯降低對原生材料的開采和利用，節能降耗效果明顯，可提高可再生能源比例、優化能源結構。

建設“無廢社會”有助于緩解我國土地資源的緊張局面。統計顯示，全國工業固體廢物堆存總量約為 6×1010t，總占地面積約 2×106～3×106hm2，約是2013年工業用地面積的2.2～3.3倍[3]。堆存量如此巨大的工業固體廢物若能被資源化利用，可有效拓展我國工業經濟發展空間。建設“無廢社會”的潛力和潛在效益巨大。據估計，到2030年，我國固體廢物分類資源化利用產值規模將達到7×1012～8×1012元，帶動 4×107～5×107個就業崗位，成為我國戰略性新興產業的重要支柱和經濟增長新動能。

三、建設“無廢社會”的可行性

(一) 發達國家的經驗表明建設“無廢社會”是可行的

發達國家的固體廢物分類資源化利用起步較早，且由政府主導，逐步形成了具有本國特色的發展模式，有效改善了環境和緩解了資源壓力。在歐洲，不少國家廢物資源化率很高，有的國家達到90%～99% [4]。2015年12月，歐盟委員會正式通過了新的循環經濟一攬子計劃，明確了戰略目標，以刺激歐洲循環經濟的推進和可持續社會轉型。在日本，廢物充分資源化，建設循環型社會已經得到社會的普遍認可[5]，并構建了覆蓋廢物全生命周期關鍵環節的法律法規體系[6]。在美國，為固體廢物資源化產業制定了嚴格的管理規范，通過多維配套的經濟手段鼓勵企業充分參與資源化利用產業的發展[7]。

(二) 我國臺灣和大陸試點表明建設“無廢社會”是可行的

我國臺灣地區幾十年來一直堅持固體廢物資源化利用，公民意識不斷提高，固體廢物分類的社會普及率很高，近期臺灣提出構建“永續物料管理”模式，進一步深化固體廢物資源化。

我國大陸地區的固體廢物資源化利用相關法律制度框架初步建立，同時，近年來開展了不同地區固體廢物資源化利用的試點，取得了一定成績，也成長起來一批成功的企業。例如：中國光大國際有限公司投資建設的多個垃圾焚燒項目，產出大于投入，處于盈利狀態，該項目是具有完全自主知識產權的垃圾焚燒發電整體技術體系，并且各項環境指標達到國際先進水平。河南天冠企業集團有限公司利用秸稈等生物質制生物乙醇、生物柴油、生物天然氣等生物能源產品，實現了生物質的生產轉化過程，打造成為綠色、低碳、環保的循環經濟產業鏈。 鞍山鋼鐵集團公司回收礦石近6×106t，減少了廢石排放，有效彌補了礦山生產能力的不足。另外，目前鞍山鋼鐵集團公司擁有一整套世界領先的冶煉渣處理工藝技術，鋼渣處理率達到100%，利用率達到70%，鋼渣中金屬物料提取率達到98%。

國內外的實踐經驗表明：建設“無廢社會”具有充分的必要性、可行性和可推廣性。雖然我國目前正處在發展階段，距離國際先進水平尚有差距，但已具備了良好的工作基礎。

四、建設“無廢社會”存在的主要問題

我國固體廢物資源化利用已取得了很大進展，但利用率較低、未形成應有規模產業、缺少規劃和目標，與建設“無廢社會”的長遠目標相距甚遠。具體表現為以下幾個方面。

(一) 尚未提高到國家戰略高度

建設“無廢社會”的本質要求與生態文明建設的內在要求高度一致，是構建資源循環型、環境友好型社會的重要途徑。習近平總書記多次提到要堅持以人民為中心和以人為本，而建設“無廢社會”與人民生活息息相關，符合人民的根本利益，是社會進步的重要標志。但長期以來，建設“無廢社會”尚未提高到生態文明建設和以人為本的國家戰略高度。

(二) 基礎不牢

法律制度體系不完善、管理不協調、標準不明確。盡管我國頒布了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等相關法律和制度的文件，其中有涉及固體廢物資源化利用的相關內容，但種類覆蓋不全、系統不健全，尚不能形成完整體系。在制度落實和管理方面，令出多門和職責不清的現象比較突出。資源化利用過程中環境污染防治和環境風險控制技術等規范，綜合利用產品的環境健康風險質量控制等標準嚴重缺失。

監管不到位。我國現行制度體系中還存在一些監管問題，如監管機構人員少、業務水平低、缺乏有效的監管手段，許多固體廢物的環境問題監管不到位，影響固體廢物資源化利用產業的健康發展；對于違法行為的處罰太輕，起不到威懾作用。

資本投入強度不夠，社會資本投入積極性不高。近年來，我國對固體廢物資源化利用的財政支出在整體財政支出中占比相對較低，發揮作用有限。另外，由于中小企業投融資渠道少、資源整合能力差，無法獲得明顯的規模效益，使得社會資本進入固體廢物資源化利用行業積極性不高。

(三) 經濟性和社會參與度不高

由于現有稅收和政府補貼等覆蓋范圍有限、技術創新不夠等原因，固體廢物資源化利用普遍存在處置成本高、盈利點不清晰、經濟效益差的問題，影響了整體市場活力。民眾廣泛參與是推動固體廢物正確分類、管理與監督的有效途徑，但由于相關信息公開和宣傳不到位，加之資源化利用過程二次污染防治水平不高，公眾對固體廢物資源化認識不足、參與度不高，導致“鄰避效應”凸顯。

五、建設“無廢社會”的戰略建議

(一) 加強頂層設計

要把建設“無廢社會”提升到國家戰略高度，作為全面奔小康補短板的內容之一。推動資源產出率、資源循環利用率等量化指標的廣泛應用，將其作為生態文明建設的重要戰略指標，納入經濟社會發展評價和政府績效考核體系。逐步構建全社會固體廢物分類資源化循環體系，努力實現全社會資源能源消耗最小化、資源利用最大化，最終形成具有中國特色的循環經濟社會發展模式，建成“無廢社會”，實現可持續發展的長遠目標。

(二) 夯實基礎

完善法律制度。明確固體廢物相關產業源頭準入控制、回收、綜合利用等環節相關方的法律責任和管理要求，推進生產者責任延伸制、企業間共生代謝等制度建設，建立資源化利用市場退出機制，不斷優化市場結構，提升資源化利用整體水平。

明確標準。建立健全固體廢物資源化利用過程中的污染控制標準體系、綜合利用產品質量控制標準體系，重點工業裝備再制造技術規范及再制造產品標準體系；建立工業副產品鑒別標準及質量標準體系，從產生源頭控制固體廢物品質，促進可利用固體廢物充分資源化。

加強監管。要以解決“部門墻”制約為重點，合理配置不同部門的管理責權，形成分工明確、相互銜接、充分協作的聯合監管工作機制。并在各級設有從事固體廢物資源化的專業人員和機構，加強固體廢物收集、轉移、利用和處置等環節的監管力度。

重視數據統計。基于我國固體廢物的數據統計還存在統計口徑不一致、統計數據不完整、甚至部分種類的固體廢物缺乏統計數據的問題，應改進統計方法、擴大統計范圍，提高統計數據的準確性和可靠性。

(三) 明確階段目標

到2020年，固體廢物的分類資源化利用應達到形成產業的堅實基礎和初步產業規模；資源化利用技術體系初步完善，資源綜合利用能力達3×109t/a。到2050年，固體廢物分類資源化利用成為成熟而先進的產業，成為中國現代化的標志和“中國夢”的要素。

(四) 加大政策支持力度

開展“無廢城市”試點。在國內選擇有基礎的城市，率先開始建設“無廢城市”試點。在試點基礎上不斷總結經驗，并在全國范圍內推廣，為建設“無廢社會”打好基礎。

推動社會參與、加強宣傳教育、夯實社會基礎。改進社會治理模式，主動避免“鄰避效應”，使公眾成為參與者和主人，打造企業、公眾、政府“鐵三角”，充分發揮除政府機關外的企業、社區、家庭、中介組織和個人等社會力量，培養其參與的積極性。并將固體廢物分類資源化納入國民教育體系工作中，提高全社會對固體廢物資源化利用緊迫性的認識，普及資源循環理念知識，促進每個公民生活方式的綠色化。

增強投資強度，強化科技支撐能力。強化國家財政專項資金、政府性投資等直接投入對市場的帶動作用，加大國家財政預算在固體廢物資源化領域的投入，同時引導社會資本進入資源化利用產業市場。以工程實驗室、產學研平臺、產業孵化器、標準實驗室等為依托，建設資源化利用過程及產品的污染防治技術、標準研究，資源化產品質量評估、風險評估等科技支撐體系。

[1] 中華人民共和國國家統計局．中國統計年鑒2015 [M]．北京:國家統計局, 2015.National Bureau of Statistics of the PRC. China statistical yearbook 2015 [M]. Beijing: National Bureau of Statistics of the PRC,2015.

[2] 包云, 姜言欣, 楊廣萍. 城市生活垃圾處理現狀及發展對策 [J].環境科學導刊, 2015 (A01): 48-50.Bao Y, Jiang Y X, Yang G P. The status and development countermeasures of municipal solid waste treatment [J]. Environmental Science Survey, 2015 (A01): 48-50.

[3] 中華人民共和國國土資源部. 2015年國土資源主要統計數據[Z]. 2015.Ministry of Land and Resources of the PRC. Main statistics on land and resources in 2015 [Z] .2015.

[4] 謝光華. 德國循環經濟發展現狀及對我國的啟示 [J]. 江蘇商論,2007 (1): 142-143.Xie G H. Development status of recycling economy in Germany and its implications for China [J]. Jiangsu Commercial Forum,2007(1): 142-143.

[5] 金熙德. 極致的日本垃圾分類 [J]. 世界知識, 2008(11): 12.Jin X D. The best Japanese refuse classification [J]. World Knowledge, 2008 (11): 12.

[6] 藍慶新. 日本發展循環經濟的法律體系借鑒 [J]. 經濟導刊, 2005(10): 90-92.Lan Q X. Japan’s legal system for the development of recycling economy [J]. Economic Herald, 2005 (10): 90-92.

[7] 董鵬. 美國的循環經濟業 [J]. 資源與人居環境, 2014 (7): 44-45.Dong P. Recycling economy of the United States [J]. Resources and Habitant Environment, 2014 (7): 44-45.

A Preliminary Study on the Strategy of Construction a “No-Waste Society” by Piloting “No-Waste City” to Promote the Resource Utilization of Solid Waste

Du Xiangwan1, Liu Xiaolong2, Ge Qin2, Jiang Lingling2, Cui Leilei1
(1.China Academy of Engineering Physics, Mianyang 621900, Sichuan, China; 2. The CAE Center for Strategic Studies,Beijing 100088, China)

The large amount of solid waste in China, if not properly handled, will cause serious environmental problems, lead to a waste of resources, and bring about adverse effects on society. Solid waste is a misplaced resource; thus, reducing or resource utilization solid waste to build a “no-waste society” will yield significant environmental, social, and economic benefits. Based on an analysis of significant existing problems hindering the construction of a “no-waste society” in China, along with feasibility studies, this paper suggests that it is necessary to promote the resource utilization of solid waste by piloting “no-waste city,” from which to build a “no waste society.” Other strategic suggestions such as strengthening the top-level design, consolidating a foundation, defining stage objectives, and increasing policy support are also proposed in this paper.

“no-waste society”; “no-waste city”; solid waste; resource utilization; strategic suggestions

X22

A

2017-06-16；

2017-07-05

杜祥琬，中國工程物理研究院，高級科學顧問，中國工程院，院士，主要從事應用物理、強激光技術與能源戰略研究；E-mail：duxw@cae.cn

中國工程院咨詢項目“生態文明建設若干戰略問題研究（二期）”(2015-ZD-16)

本刊網址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.019