鍋爐安全節能環保法規標準體系研究

李 澎 管 堅

（中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

鍋爐安全節能環保法規標準體系研究

李 澎 管 堅

（中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

隨著經濟社會發展，能源和環境問題日益成為人們關注的焦點，而鍋爐作為能源消費大戶和重要的大氣污染源，一直是我國節能減排領域的關注重點。本文基于鍋爐安全監察、節能監管、環保監督檢查的角度，闡述了目前鍋爐安全節能環保法規標準現狀，分析了存在的問題和不足，提出了完善鍋爐安全、節能、環保三位一體的法規標準體系的意見建議。

鍋爐安全 節能 環保 法規標準體系

截至2015年底，全國鍋爐總量為57．92萬臺，其中工業鍋爐56．53萬臺，電站鍋爐1．39萬臺[1]。我國鍋爐一直以來都以燃煤為主，近年來，電站鍋爐不斷向大容量、高參數快速發展，不論是在產品制造還是運行管理方面，均已接近甚至是超過國外先進水平；而對于量大面廣的工業鍋爐，整體的能效和污染物控制水平和國外的先進水平相比還有一定差距，因此，工業鍋爐存在著巨大的節能減排潛力。

我國從1955年開始建立特種設備安全監察制度以來，經過60多年的發展，已經建立了特種設備安全監察的成熟體系。隨著時代的發展，鍋爐不僅要保證安全，還要滿足節能環保的要求，從而實現鍋爐安全性、經濟性、生態性的協調統一。2007年修訂的《節約能源法》賦予了質檢部門高耗能特種設備節能監管的職責，近年來，質檢總局不斷創新監管機制，依托安全監察的成熟體系落實節能監管的要求，創造性地將安全監察與節能監管工作有機結合，在安全監察的各環節增加了節能的相關要求，通過這些年的努力，取得了事半功倍的良好效果，做到了對鍋爐產品的能效把關，并且促進了在用鍋爐能效的提升。2015年新修訂的《大氣污染防治法》又賦予了質檢總局對鍋爐環保標準和要求的執行情況進行監督檢查的新的重要職責，為了落實這一職責，需要繼續依托鍋爐安全監察的完善體系，進一步構建鍋爐安全監察、節能監管、環保監督管理三位一體的監管體系。

1 鍋爐安全節能環保法規標準現狀

鍋爐安全法規標準體系由法律、行政法規、部門規章、技術規范、相關標準五個層次構成，以法律和行政法規作為法律依據，以部門規章作為工作要求，以技術規范和相關標準為工作基礎[2]。目前，鍋爐的安全法規標準體系已較為完善，但節能環保的規范標準尚不健全，需要進一步完善安全節能環保三位一體的法規標準體系，從法規標準的層面更好地將鍋爐安全監察、節能監管與環保監督管理三者有機結合。筆者借鑒鍋爐安全的法規標準體系構成，將鍋爐節能環保法規標準體系按照這五個層次進行了梳理。

1.1 法律

2007年，修訂的《中華人民共和國節約能源法》（以下簡稱《節能法》）第十六條第三款中明確規定“對高耗能的特種設備，按照國務院的規定實行節能審查和監管”，這一條明確對高耗能特種設備開展節能審查和監管的基本法律制度，同時也反映了特種設備在我國節能工作中的重要地位[3]。2012年出臺的《特種設備安全法》對特種設備生產、經營、使用提出了原則性的節能要求，確定了“安全第一、預防為主、節能環保、綜合治理”的基本原則。2015年新修訂的《大氣污染防治法》要求縣級以上人民政府質量監督部門會同環境保護主管部門對鍋爐生產、進口、銷售和使用環節執行環境保護標準或者要求的情況進行監督檢查，不符合環境保護標準或者要求的，不得生產、進口、銷售和使用，并規定了相應罰則。

1.2 行政法規

為進一步細化和落實《節能法》，增強法律的可操作性，國務院2009年修訂《特種設備安全監察條例》（以下簡稱《條例》），在特種設備的設計、制造、安裝、使用、檢驗等環節按照《節能法》的要求增加了對于高耗能特種設備的節能監管要求，特別針對鍋爐，設立了設計文件節能審查制度、定型產品能效測試制度、在用鍋爐定期能效測試制度。近年來，這三項基本制度成為鍋爐節能監管工作的重要基礎，發揮了巨大作用。

1.3 部門規章

質檢總局作為高耗能特種設備節能工作的主管部門，為了更好的執行《條例》的規定，將其中涉及到節能的內容進行了進一步細化，制定并頒布了《高耗能特種設備節能監督管理辦法》的部門規章，明確了高耗能特種設備節能監管的內容，并對生產、使用等環節的節能監管工作做出了具體規定。為落實新的《大氣污染防治法》，質檢總局正在會同國家發展改革委、環境保護部共同制定《鍋爐節能環保監督管理辦法》，將整合細化法律法規對鍋爐節能環保的相關要求。

1.4 技術規范

依據《條例》和《高耗能特種設備節能監督管理辦法》的規定，按照安全性與經濟性相結合的原則，為進一步規范鍋爐節能工作，質檢總局于2010年制定了《鍋爐節能技術監督管理規程》和《工業鍋爐能效測試與評價規則》兩項節能技術規范。不僅對鍋爐設計、制造、安裝、改造、維修和使用等環節的節能工作提出了明確要求，同時規范了工業鍋爐能效測試與系統運行能效評價工作。2010年國家質檢總局出臺了《鍋爐設計文件節能審查辦法（試行）》，規定鍋爐設計文件節能審查工作的具體內容，2015年開始修訂《鍋爐設計文件鑒定規則》，在設計文件鑒定中加入節能審查的相關要求，從而將安全和節能要求更加緊密地結合起來。

1.5 相關標準

在產品安全性能方面，已構建了《水管鍋爐》和《鍋殼鍋爐》為核心的產品標準體系，電力、機械、能源等行業也頒布了鍋爐方面的行業標準，上述標準均以規范鍋爐產品的安全性能為主，較少涉及節能方面的規定和要求。在能效指標和測試評價方面，出臺了《工業鍋爐能效限定值及能效等級》、《工業鍋爐熱工性能試驗規程》、《工業鍋爐系統能效評價導則》等一系列標準，對工業鍋爐能效指標進行了分級，并在工業鍋爐及其系統的測試評價方法方面做出了相應的規定。在鍋爐環保要求方面，環保部會同質檢總局于2014年修訂了《鍋爐大氣污染物排放標準》，新標準規定了鍋爐大氣污染物濃度排放限值、監測和監控要求，北京、上海、廣東等地在國家標準的基礎上還制定了更為嚴格的地方排放標準。

2 存在的問題和不足

目前，鍋爐安全節能環保三位一體的法規標準雖然有了一定的基礎，但還存在不少問題和不足，需要進一步完善。

1）新頒布的《大氣污染防治法》賦予了質檢部門鍋爐環保監督檢查的職責，但是目前還沒有與之相配套的法規標準支撐，無法將相關規定落到實處。

2）鍋爐測試和評價的規范和標準存在以下問題：

（1）鍋爐能效指標不合理。一是《鍋爐節能技術監督管理規程》、《工業鍋爐能效限定值及能效等級》中能效指標偏低，已經不適于當前鍋爐技術發展現狀，需要適時修訂。二是生物質鍋爐和有機熱載體鍋爐能效指標未制定統一標準。三是在用工業能效指標僅在《鍋爐節能技術監督管理規程》中僅做了象征性的規定（測試結果不低于附件A中限定值90%），還需進一步研究細化。

（2）鍋爐測試及評價方法覆蓋面不全。例如冷凝式鍋爐目前在我國已開始大范圍使用，但是尚未有針對冷凝式鍋爐的熱工測試規范、標準和評價依據。

（3）鍋爐系統能效評價方法還不夠完善。雖然已出臺了鍋爐系統能效評價方法的相關標準，但是尚未有統一的指標性要求，并且鍋爐系統評價方法中尚未考慮鍋爐輔機、環保配套設施對系統效率的影響[4]。

3）部分鍋爐節能技術規范和標準修訂不夠及時，部分內容存在不一致的現象，制修訂技術規范與技術標準時缺少溝通協調機制，缺少系統性和整體性。

4）鍋爐節能相關標準分屬不同的標準化委員會（以下簡稱“標委會”）歸口，有國家標委會也有行業標委會，相關標委會之間沒有建立經常性的溝通協調機制，因此各自制定的鍋爐節能標準之間存在一定程度的交叉、重復和不一致等現象。對于新出現的團體標準，如何與國家標準和行業標準銜接，也存在一定問題。

3 對構建鍋爐安全、節能、環保三位一體法規標準體系的思考

1）需要在《特種設備安全法》、《節約能源法》和《大氣污染防治法》框架下，加快研究制定《鍋爐節能環保監督管理辦法》，整合細化法律法規對鍋爐節能環保的要求，進一步構建安全、節能、環保三位一體的鍋爐監管機制。

2）將鍋爐節能環保的相關要求與安全的要求有機結合，并落實在相關法規中。加快修訂《鍋爐壓力容器制造許可辦法》、《鍋爐壓力容器使用登記管理辦法》等法規，在鍋爐制造許可、使用登記的要求中加入節能環保的指標或內容。

3）推動《鍋爐節能技術監督管理規程》、《鍋爐設計文件鑒定規則》、《鍋爐定期檢驗規則》等技術規范的修訂工作。嚴格落實已經確立的鍋爐設計文件節能審查、鍋爐定型產品能效測試和鍋爐定期能效測試三項基本制度，對于不符合安全、節能、環保要求的鍋爐，嚴禁生產、使用和銷售。

4）一是適時對《鍋爐大氣污染物排放標準》《工業鍋爐能效限定值及能效等級》等標準進行修訂，適時提高鍋爐節能環保準入門檻。各地也可根據地方需要，在國家標準的基礎上制定更為嚴格的地方標準。二是加快制定《冷凝鍋爐熱工性能試驗方法》和《工業鍋爐系統能源利用效率指標及分級》等標準。

5）理順技術規范與標準之間，國家標準、行業標準和團體標準之間的關系，建立技術規范與技術標準制修訂的溝通協調機制，同時還需要建立相關標準化技術委員會的聯動協調機制，提高法規標準體系的系統性、整體性、有效性。

4 結束語

做好鍋爐節能減排工作，對節約能源、改善環境具有重要意義。做好此項工作，需要在已有法律的框架下，進一步健全節能環保法規標準體系，依法落實高耗能特種設備節能環保基本制度，加大監督檢查力度，充分發揮行政許可、監督檢驗等監管手段。同時，由于鍋爐節能減排涉及多個部門，更需要統籌協調，形成合力，加強部門聯動，將嚴格監管和政策激勵有機結合，形成有效的激勵約束機制。

[1] 質檢總局關于2015年全國特種設備安全狀況情況的通報[J]．中國特種設備安全，2016，32（4）：15-18+37．

[2] 戚月娣．特種設備安全法規標準體系現狀與發展[J]．中國特種設備安全，2014，30（5）：6-9．

[3] 張綱．高耗能特種設備節能工作大有可為[J]．節能與環保，2 012（1）：18-23．

[4] 王中偉，管堅，常勇強，等．中國工業鍋爐能效測試與評價能力建設進展[J]．中國特種設備安全，2015，31(9)：9-13．

Research 0n the System of Law Regulation and Standard for Boiler Safety, Energy Conservation and Environment Protection

Li Peng Guan Jian
(China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029)

With the development of economy, energy and environment problem increasingly becomes the focus of attention, boiler is always the emphasis in the feld of energy conservation and emissions reduction in our country. Considering from the supervision aspect for safety, energy conservation and environment protection, this paper elaborated present situation of law, regulation and standard on safety, energy conservation and environment protection of boiler, analyzed the existing problems and insufficiency, and provided opinions and suggestions to improve the system constituted with law, regulation and standard for boiler safety, energy conservation and environment protection.

Boiler safety Energy conservation Environment protection System of law regulation and standard

X924

B

1673-257X(2017)01-0016-03

10．3969/j．issn．1673-257X．2017．01．003

李澎(1982～)，男，碩士，工程師，從事高耗能特種設備節能監管研究工作。

2016-10-13）