全球城市之東京的環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

劉召峰*，周馮琦

（上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020）

全球城市之東京的環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

劉召峰*，周馮琦

（上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020）

當(dāng)前，北京、上海等超大城市已經(jīng)提出未來(lái)要建設(shè)全球城市或世界城市，把環(huán)境作為城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的主要指標(biāo)。本文通過研究東京第二次世界大戰(zhàn)后環(huán)境戰(zhàn)略的演變，尋求不同環(huán)境戰(zhàn)略階段中，環(huán)境目標(biāo)、管理及政策與經(jīng)濟(jì)、人口、能源和城市規(guī)劃的關(guān)系，認(rèn)為東京環(huán)境戰(zhàn)略演變歷程共分為六個(gè)階段，總結(jié)了東京環(huán)境戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗(yàn)，即科技創(chuàng)新中心是環(huán)境領(lǐng)域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中心先天優(yōu)勢(shì)、全球環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)樞紐建設(shè)促進(jìn)環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、能源清潔是東京環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵、重大活動(dòng)是東京城市環(huán)境問題解決的絕佳契機(jī)、公眾參與為環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力，而城市空間優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是東京環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的核心。

全球城市；環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

引言

“全球城市”概念于1991年由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩森（S.Sassen）在《全球城市：紐約、倫敦、東京》中提出。學(xué)術(shù)界關(guān)于“全球城市”這一概念尚未有統(tǒng)一的定義，一般以為，全球城市是全球經(jīng)濟(jì)體系在城市層面的空間表達(dá)，是協(xié)調(diào)和控制全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中樞，也是國(guó)際性的政治、文化中心，更是低碳綠色發(fā)展的領(lǐng)先城市[1,2]。全球城市發(fā)展過程中不同階段面臨不同的環(huán)境問題，從早期的環(huán)衛(wèi)問題到大氣污染、水污染、土壤污染，再到垃圾處置、氣候變化與可持續(xù)發(fā)展問題。縱觀全球城市環(huán)境保護(hù)的發(fā)展進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境之間呈現(xiàn)倒“U”形曲線的關(guān)系，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等融合發(fā)展趨勢(shì)愈加明顯。“環(huán)境戰(zhàn)略”一詞多出現(xiàn)在企業(yè)領(lǐng)域，如“企業(yè)環(huán)境戰(zhàn)略”（corporate environment strategy），用于描述企業(yè)為降低環(huán)境污染、遵守環(huán)境規(guī)制及主動(dòng)實(shí)施的環(huán)保行為[3]。而國(guó)家和城市層面的環(huán)境戰(zhàn)略尚未有明確的定義，其常與環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等概念替代使用。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于2001年發(fā)布《21世紀(jì)第一個(gè)十年OECD環(huán)境戰(zhàn)略》，目標(biāo)是為OECD成員國(guó)制定環(huán)境戰(zhàn)略提供指導(dǎo)[4]。解振華（2001）在分析“十五”及未來(lái)環(huán)境問題識(shí)別的基礎(chǔ)上，從目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)行動(dòng)及對(duì)策建議方面構(gòu)建了我國(guó)的環(huán)境戰(zhàn)略[5]。王金南、蔣洪強(qiáng)、劉年磊（2015）在對(duì)未來(lái)10年我國(guó)環(huán)境趨勢(shì)總體研判的基礎(chǔ)上指出，“十三五”環(huán)境規(guī)劃應(yīng)結(jié)合生態(tài)文明的新要求，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化、國(guó)土空間功能化、環(huán)境保護(hù)法制化、環(huán)境供給市場(chǎng)化、決策監(jiān)督科學(xué)化、治理主體多元化、環(huán)境信息公開化等方面提出了策略和建議[6]。此外，還有一些學(xué)者從城市規(guī)劃方面尋找環(huán)境相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容，如王偉（2013）對(duì)世界上15個(gè)代表性城市發(fā)展戰(zhàn)略綱領(lǐng)文件進(jìn)行了梳理，總結(jié)出全球大城市發(fā)展戰(zhàn)略10個(gè)重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境領(lǐng)域，其中立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的可持續(xù)環(huán)境戰(zhàn)略與行動(dòng)成為共識(shí)之一，包括氣候變化、能源消耗、水資源短缺、廢棄土地治理、植被與自然空間保護(hù)等熱點(diǎn)內(nèi)容[7]。

當(dāng)前，我國(guó)超大城市，如北京、上海等已提出城市未來(lái)的建設(shè)目標(biāo)，即成為具有全球資源配置功能的全球城市。因此，本文通過研究第二次世界大戰(zhàn)后東京經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口發(fā)展、城市規(guī)劃及能源政策對(duì)環(huán)境戰(zhàn)略的影響來(lái)梳理作為全球城市的東京環(huán)境戰(zhàn)略的演變歷史，冀求獲得東京在環(huán)境治理領(lǐng)域成功的經(jīng)驗(yàn)，以便為我國(guó)超大城市可持續(xù)發(fā)展提供有益的借鑒。

1 東京環(huán)境戰(zhàn)略的發(fā)展演變脈絡(luò)

東京對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)逐漸深入的過程，對(duì)環(huán)境問題識(shí)別與研判也不斷變化，從被動(dòng)治理到主動(dòng)治理，從末端治理到重在預(yù)防，從污染物濃度控制到總量控制，從關(guān)注污染本身到研究環(huán)境背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，從單個(gè)環(huán)境措施到綜合環(huán)境政策，從研究地方環(huán)境到區(qū)域乃至全球環(huán)境，每一個(gè)維度的變化都可以看作其環(huán)境戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。第二次世界大戰(zhàn)后，東京共經(jīng)歷了六次環(huán)境戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，這六個(gè)階段分別是戰(zhàn)后復(fù)興與公害規(guī)制階段（1945—1960年）、公害管理體制整備擴(kuò)充階段（1960—1975年）、環(huán)境保護(hù)預(yù)防應(yīng)對(duì)階段（1976—1985年）、綜合環(huán)境管理階段（1986—2000年）、低碳城市建設(shè)階段（2001—2014年）、新可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（2015—2024年）。本文從經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等方面來(lái)梳理各環(huán)境戰(zhàn)略階段的特征及各要素間的相互關(guān)系，進(jìn)而勾畫出東京環(huán)境戰(zhàn)略的發(fā)展歷程。

1.1 戰(zhàn)后復(fù)興與公害規(guī)制階段

東京在戰(zhàn)后復(fù)興與公害規(guī)制階段的經(jīng)濟(jì)特征是由戰(zhàn)后復(fù)興向經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。期間，日本制定了傾斜式生產(chǎn)方式（1947年）與產(chǎn)業(yè)合理化政策（1951年）等經(jīng)濟(jì)政策及“油主煤從”的能源政策，使得日本在煤炭、鋼鐵、汽車、造船及發(fā)電等重化工業(yè)快速發(fā)展[8]。在20世紀(jì)50年代，東京排名前五位的行業(yè)是食品、出版印刷、鋼鐵、化工和電氣機(jī)械，到1960年?yáng)|京GDP中第二產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到36%。期間，東京人口規(guī)模膨脹和城市規(guī)模快速擴(kuò)張，到1960年人口達(dá)到968萬(wàn)。為了抑制人口規(guī)模和限制產(chǎn)業(yè)設(shè)施過度集中，日本在1958年開展了第一次首都圈①日本的第一次首都圈規(guī)劃范圍是以東京為中心100千米內(nèi)的區(qū)域。整治規(guī)劃，并在1959年實(shí)施“工業(yè)控制法”，對(duì)工業(yè)和大學(xué)設(shè)施等新增項(xiàng)目進(jìn)行控制。這一舉措雖然分散了東京的產(chǎn)業(yè)設(shè)施，減緩了人口膨脹速度，但使周邊區(qū)域的環(huán)境惡化。由于人們對(duì)環(huán)境公害的認(rèn)識(shí)不足，東京的環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)體系尚未有效建立。這一階段的環(huán)境公害事件頻發(fā)，敲醒了環(huán)保警鐘，如東京黑煙事件（1952—1953年）[9]，日本熊本縣的水俁病（1956年）等。東京將煙塵、水污染、惡臭及噪聲等產(chǎn)業(yè)公害作為主要環(huán)境規(guī)制對(duì)象，出臺(tái)了地方《工廠公害防治條例》（1949年）、《東京都煙塵防止條例》（1954年）與《東京都清掃條例》（1955年）等，并催生了日本國(guó)家層面的工業(yè)用水、工廠排水、公共水域水質(zhì)等法律的制定。但這一階段公害規(guī)制從屬于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加上沒有成立專門的公害規(guī)制機(jī)構(gòu)，使得環(huán)境管理效果不足。

1.2 公害管理體制整備擴(kuò)充階段

日本“國(guó)民所得倍增規(guī)劃”（1960年）的提出，標(biāo)志著日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)階段。“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化”政策以耐用品為先導(dǎo)，促進(jìn)了重化工業(yè)的發(fā)展。東京的鋼鐵、石油化工行業(yè)也在這一階段逐漸退出，耐用消費(fèi)品、電子產(chǎn)品產(chǎn)值不斷增加，到1975年，東京GDP中第二產(chǎn)業(yè)的比重下降至34%。能源替代政策使得東京的主要能源由煤炭過渡到石油，如東京電力公司在1973年利用燃油電廠替代所有燃煤電廠，并于1979年用燃?xì)怆姀S替代燃油電廠。東京人口規(guī)模繼續(xù)增長(zhǎng)，城市規(guī)模仍在擴(kuò)張。1964年的東京奧運(yùn)會(huì)為城市大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)設(shè)施的過度集聚帶來(lái)契機(jī)，同時(shí)也帶動(dòng)了城市副中心的發(fā)展，疏散了商務(wù)流通設(shè)施。1968年日本第二次首都圈規(guī)劃也開始實(shí)施。20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)也使得日本進(jìn)行能源戰(zhàn)略調(diào)整，出臺(tái)了諸如節(jié)能法、石油替代法、電力開發(fā)法等法規(guī)[10]，促進(jìn)了高耗能、高污染的企業(yè)向國(guó)外轉(zhuǎn)移，企業(yè)節(jié)能水平不斷提升，清潔能源大規(guī)模應(yīng)用。這一階段的環(huán)境問題依然聚焦于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)污染。隨著人們對(duì)環(huán)境問題認(rèn)識(shí)的逐漸深入，各種環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)得以設(shè)立并得到改進(jìn)，環(huán)境監(jiān)測(cè)體系逐漸建立，環(huán)境管理制度不斷完善，東京都公害局于1970年成立。日本的《公害對(duì)策基本法》（1967年）、《大氣污染控制法》《煙煤控制法》等標(biāo)志著日本公害防治進(jìn)入新階段。1970年的日本“公害國(guó)會(huì)”，更是一場(chǎng)重大的環(huán)保思想啟蒙運(yùn)動(dòng)[11]，《公害健康被害救濟(jì)特別措施法》也在這一階段推出。雖然《公害對(duì)策基本法》中提出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的理念，但現(xiàn)實(shí)中環(huán)境保護(hù)依舊讓位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

1.3 環(huán)境保護(hù)預(yù)防應(yīng)對(duì)階段

從1976年至1985年，東京經(jīng)濟(jì)處于穩(wěn)定增長(zhǎng)階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由技術(shù)密集型向知識(shí)密集型轉(zhuǎn)變，工業(yè)以都市型工業(yè)為主，出版印刷、機(jī)械制造、食品為主要行業(yè)，同時(shí)，電子信息和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為制造業(yè)的主要增長(zhǎng)部門[9]。城市功能向東京集中的趨勢(shì)并沒有隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩而發(fā)生變化，只是從前一階段的常住人口和制造業(yè)設(shè)施的集中，轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)人口和商務(wù)辦公類設(shè)施的集中。因此,東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和轉(zhuǎn)型帶動(dòng)下的功能與人口聚集，東京的“一極集中”的矛盾更為突出，使得日本在第三次首都圈規(guī)劃中提出分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的設(shè)想[12]。從1976年，東京人口向周邊三縣遷移明顯，人口規(guī)模呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染治理在這一階段取得成效，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，但生活污染問題凸顯。環(huán)境管理能力不斷提升，環(huán)境問題被作為整體來(lái)應(yīng)對(duì)，協(xié)同效應(yīng)得到，東京公害局在1980年改為東京環(huán)境保護(hù)局。特別是1980年的《東京都環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》與污染總量控制替代濃度控制標(biāo)志著環(huán)境管理由末端治理向源頭預(yù)防轉(zhuǎn)變。

1.4 綜合環(huán)境管理階段

這一階段，日本的經(jīng)濟(jì)由穩(wěn)定增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向后泡沫時(shí)代。同時(shí)，東京成為世界金融中心，東京正式邁入全球城市行列。東京GDP中第二產(chǎn)業(yè)的比重從1985年的33%下降至2000年的17.8%，工業(yè)以研究開發(fā)型和都市型工業(yè)為主。第三產(chǎn)業(yè)以金融、信息服務(wù)為主。東京的能源戰(zhàn)略以成本、安全及環(huán)保平衡為思路，2000年?yáng)|京能源結(jié)構(gòu)中電力、燃料油和煤氣的比重分別為36.9%、35.5%和23.3%。區(qū)域發(fā)展進(jìn)一步強(qiáng)化了東京的金融職能和總部經(jīng)濟(jì)功能，推動(dòng)了多極分散型國(guó)土開發(fā)格局。東京環(huán)境戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)不再是環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，而是從居民健康出發(fā)，提升居民生活質(zhì)量。城市垃圾成為此時(shí)東京最大的環(huán)境問題，并在1989年達(dá)到歷史峰值。因此，東京出臺(tái)了《東京都廢棄物處理、再利用相關(guān)條例》《垃圾減量行動(dòng)計(jì)劃》等建設(shè)循環(huán)社會(huì)。《東京都環(huán)境基本條例》（1994年）將環(huán)境作為一個(gè)整體，并要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響最小化。《東京都環(huán)境基本規(guī)劃》（1997年）第一次提出規(guī)劃未來(lái)城市環(huán)境戰(zhàn)略的發(fā)展方向和目標(biāo)[13]。

1.5 碳城市建設(shè)階段

進(jìn)入21世紀(jì)，東京的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本停止，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重下降至12.9%（2011年）。這一時(shí)期，東京的人口緩慢增長(zhǎng)，工業(yè)用地面積和商業(yè)用地面積不斷下降。城市發(fā)展注重城市各項(xiàng)功能空間的布局調(diào)整，重視就業(yè)與居住功能平衡。隨著1997年《京都議定書》的簽訂，東京致力于溫室氣體減排，實(shí)施低碳能源戰(zhàn)略，同時(shí)也關(guān)注揮發(fā)性有機(jī)物治理、氮氧化物、化學(xué)物質(zhì)污染、熱島效應(yīng)、生物多樣性、PM2.5等新型環(huán)境問題。這一階段，有影響力的環(huán)境規(guī)劃有“十年后東京”（2006年）、“東京都?xì)夂蜃兓瘧?zhàn)略”（2007年）、“東京都環(huán)境基本規(guī)劃”（2008年）、“2020年的東京都”（2011年），其目標(biāo)是將東京建設(shè)成世界上環(huán)境壓力最小的城市，打造低碳、高效、獨(dú)立、分散型能源社會(huì)，并將城市可持續(xù)發(fā)展模式推向全世界[14]。值得一提的是，市場(chǎng)化的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易也被付諸實(shí)踐，如“東京都碳排放限額和交易”（2010年）。

1.6 新的可持續(xù)發(fā)展階段

東京在獲得2020年夏季奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)后，將未來(lái)城市的發(fā)展與其結(jié)合。在“東京都產(chǎn)業(yè)振興基本戰(zhàn)略（2011—2020）”中，社會(huì)問題解決型產(chǎn)業(yè)（健康產(chǎn)業(yè)、危機(jī)管理、新能源）、信息傳播產(chǎn)業(yè)（時(shí)尚產(chǎn)業(yè)）和都市功能利用產(chǎn)業(yè)（航空、機(jī)器人）成為其重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在《創(chuàng)造未來(lái)：東京長(zhǎng)期遠(yuǎn)景》（2014）中，東京未來(lái)以為子孫后代留下綠色遺產(chǎn)為目標(biāo)，建設(shè)智慧能源城市，增強(qiáng)城市彈性，重構(gòu)城市空間結(jié)構(gòu)，探索新的可持續(xù)發(fā)展模式[15]。

2 東京環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的啟示

東京作為全球城市，不僅在經(jīng)濟(jì)上具有全球影響力，在可持續(xù)發(fā)展方面也獨(dú)樹一幟。從東京環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型看，可以總結(jié)出幾條有益的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)北京、上海等全球城市建設(shè)之環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型具有借鑒意義。

2.1 科技創(chuàng)新中心是環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中的先天優(yōu)勢(shì)

環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型需要投入大量的資源，政治中心和科技創(chuàng)新中心無(wú)疑為東京提供了豐富的資源支持。作為日本的政治中心，國(guó)家元首、政府行政機(jī)關(guān)、議會(huì)、相關(guān)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體聚集于此，這意味著東京可以獲得除自身以外的更多資源，以解決諸如環(huán)境污染等不符合政治中心功能建設(shè)的各種城市問題。科技創(chuàng)新中心為東京環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)、新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升提供了強(qiáng)大動(dòng)力。截至2014年，東京進(jìn)入全球400強(qiáng)的高校有5所，自然科學(xué)領(lǐng)域諾貝爾獎(jiǎng)獲得者高居亞洲第一，全球財(cái)富500強(qiáng)企業(yè)43家。20世紀(jì)60年代初，日本在鋼鐵和石化等重工業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)已經(jīng)處于世界領(lǐng)先地位，為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、降低成本，重化工業(yè)向周邊區(qū)域轉(zhuǎn)移，而總部設(shè)在東京的企業(yè)仍能控制整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。20世紀(jì)70年代，日本的環(huán)保技術(shù)、新能源技術(shù)、節(jié)能技術(shù)等環(huán)境友好型技術(shù)在國(guó)際上處于領(lǐng)先地位。環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型能夠促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)環(huán)境友好型技術(shù)也為環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)支持。進(jìn)入21世紀(jì)，尖端技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際領(lǐng)先地位，促進(jìn)了東京產(chǎn)業(yè)向更高端發(fā)展，未來(lái)10年，東京將重點(diǎn)培育機(jī)器人與航空等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)[16]。

2.2 全球環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)樞紐建設(shè)促進(jìn)環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

環(huán)境管理需與環(huán)境問題空間尺度相匹配。戰(zhàn)后，東京專注于本地環(huán)境污染治理，到1979年七都縣首腦會(huì)議針對(duì)廢棄物、傳統(tǒng)環(huán)境污染等展開區(qū)域合作，再到2010年九都縣市首腦會(huì)議中應(yīng)對(duì)氣候變化成為首要環(huán)境議題，東京都市圈在區(qū)域環(huán)境協(xié)作上日益深入。進(jìn)入21世紀(jì)，在日本提出“環(huán)境立國(guó)戰(zhàn)略”的背景下，東京積極加入氣候變化與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際組織，如C40城市集團(tuán)、21世紀(jì)亞洲大城市網(wǎng)絡(luò)，通過承辦相關(guān)論壇，提升城市在可持續(xù)發(fā)展方面的影響力。至此，東京建設(shè)全球環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)樞紐的發(fā)展戰(zhàn)略基本成形，其目標(biāo)是學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展理念和向世界推廣自身的有益經(jīng)驗(yàn)。全球環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)樞紐功能表現(xiàn)為東京始終定位為全球可持續(xù)發(fā)展樣板城市，并努力將該模式推向全球。而東京在區(qū)域環(huán)境協(xié)作機(jī)制——九都縣市首腦會(huì)議環(huán)境問題對(duì)策委員會(huì)中一直發(fā)揮核心和引領(lǐng)作用，通過制度化機(jī)制在低碳、大氣污染、東京灣水質(zhì)改善和綠化等領(lǐng)域展開區(qū)域合作。

2.3 城市空間優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是東京環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的核心

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既是東京每一次環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容，也是環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和改善的關(guān)鍵。對(duì)東京可持續(xù)發(fā)展影響最大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是區(qū)域一體化下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與能源約束下的產(chǎn)業(yè)海外轉(zhuǎn)移。早在1953年，日本就出臺(tái)了《首都圈整治法》，明確將首都圈作為法定規(guī)劃對(duì)象，并在隨后的多次首都圈整治規(guī)劃中，從區(qū)域一體化角度通盤考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，涉及產(chǎn)業(yè)從最初的高污染重化工業(yè)、機(jī)械制造到商務(wù)流通，最后擴(kuò)展高端服務(wù)業(yè)，空間上由東京向區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移再向區(qū)域外轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，東京向周邊區(qū)域分散教育、文化等城市功能，支撐整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至2011年，東京第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為87%。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)后，日本出臺(tái)《節(jié)能法》限制國(guó)內(nèi)高污染、高耗能企業(yè)發(fā)展，并鼓勵(lì)這些產(chǎn)業(yè)向國(guó)外轉(zhuǎn)移。

2.4 能源清潔化是東京環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵

東京能源的清潔化、低碳化發(fā)展對(duì)東京創(chuàng)建低碳城市、建設(shè)全球環(huán)境負(fù)荷最小的城市具有重要意義。東京環(huán)境戰(zhàn)略實(shí)施中始終伴隨能源戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，煤主油從、煤炭向石油轉(zhuǎn)換，再到石油危機(jī)后的能源多樣化戰(zhàn)略，再到21世紀(jì)后的清潔、低碳能源戰(zhàn)略。20世紀(jì)60年代初，得益于國(guó)際低價(jià)且穩(wěn)定的石油供應(yīng)，東京石油超越煤炭成為第一大能源，這對(duì)解決當(dāng)時(shí)的“黑煙事件”具有積極影響；20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)爆發(fā)促使了日本實(shí)施能源多樣化和節(jié)能戰(zhàn)略，天然氣海外進(jìn)口增加，核電開發(fā)加速，可再生能源受到重視，節(jié)能措施不斷引入，致使能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，促使東京環(huán)境質(zhì)量在這一時(shí)期達(dá)標(biāo)。到21世紀(jì)，東京提出低碳城市發(fā)展戰(zhàn)略，重視太陽(yáng)能與氫能源的開發(fā)和利用，目標(biāo)是到2020年，東京的溫室氣體排放量在2000年的基礎(chǔ)上降低25%[17]。

2.5 重大活動(dòng)是東京城市環(huán)境問題解決的絕佳契機(jī)

東京在1964年已經(jīng)舉辦一次夏季奧運(yùn)會(huì)，并獲得了2020年夏季奧運(yùn)會(huì)的舉辦權(quán)，這為東京可持續(xù)發(fā)展能力的提升提供了絕佳契機(jī)。1964年的東京奧運(yùn)會(huì)對(duì)東京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、城市功能空間格局優(yōu)化、環(huán)境質(zhì)量改善等具有很大的促進(jìn)作用。到2020年?yáng)|京將再一次舉辦奧運(yùn)會(huì)，從籌備過程看，無(wú)疑又為城市發(fā)展提供一次難得的機(jī)遇。2014年12月東京政府發(fā)布了新的城市戰(zhàn)略——《創(chuàng)造未來(lái)：東京長(zhǎng)期遠(yuǎn)景》，該戰(zhàn)略希望借助于2020年夏季奧運(yùn)會(huì)的舉辦，解決城市面臨的種種挑戰(zhàn)，創(chuàng)建一個(gè)能夠促進(jìn)成熟的社會(huì)繼續(xù)成長(zhǎng)的社會(huì)系統(tǒng)，促進(jìn)城市未來(lái)可持續(xù)發(fā)展。

2.6 公眾參與為環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力

日本公眾在經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代慘痛的“公害事件”后，形成了強(qiáng)烈的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。由此，環(huán)境公益組織發(fā)展迅猛，并帶動(dòng)企業(yè)自愿開展污染物減排，如1968年出臺(tái)的《東京都電力公害防治協(xié)定》。根據(jù)該協(xié)定，東京電力公司自愿同意使用低硫原油，削減二氧化硫排放量，并同意居民進(jìn)入工廠檢查。在協(xié)議達(dá)成過程中，進(jìn)行媒體報(bào)道，吸引更多的公眾參與。1993年，日本《環(huán)境基本法》將公眾參與作為基本原則和長(zhǎng)期目標(biāo)，保障了公民環(huán)境權(quán)益。東京重視環(huán)境教育發(fā)展，在中小學(xué)開設(shè)環(huán)境課程，并使之在城市廢棄物管理、低碳發(fā)展等方面發(fā)揮積極的作用。

3 小結(jié)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)關(guān)系一直伴隨著全球城市發(fā)展，從早期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主、環(huán)境保護(hù)為輔，到環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，再到環(huán)境是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的基本要素。20世紀(jì)80年代，東京的人均GDP為1.5萬(wàn)～1.9萬(wàn)美元時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。從被動(dòng)治理到主動(dòng)治理，由“末端治理”到“重在預(yù)防”，從污染物濃度控制到總量控制，從關(guān)注污染物本身到研究環(huán)境背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，從單項(xiàng)環(huán)境措施到綜合環(huán)境政策，從研究地方環(huán)境到區(qū)域乃至全球環(huán)境，每一個(gè)維度的變化都可以看作其環(huán)境戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)超大城市處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期，而且環(huán)境問題比較突出，呈復(fù)合型特征，時(shí)間更加緊迫，外部壓力也更加巨大。梳理北京、上海等城市的環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃，“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”“區(qū)域協(xié)同”“空間優(yōu)化”“清潔能源”“多元共治”等關(guān)鍵詞均被重點(diǎn)闡述，意味著我國(guó)超大或特大城市的環(huán)境管理更注重綜合性、主動(dòng)性、協(xié)同性和共享性。

通過分析東京環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)城市的實(shí)際，本文對(duì)促進(jìn)我國(guó)城市環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提出一些建議。第一，北京和上海等城市已經(jīng)提出全球城市的建設(shè)目標(biāo)和路徑，這要求這些超大城市要從全球高度看待環(huán)境問題，通過區(qū)域協(xié)同和全球治理相融合，構(gòu)建全球環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)樞紐，將城市可持續(xù)發(fā)展模式推向全球，提高我國(guó)城市在全球環(huán)境治理的話語(yǔ)權(quán)。第二，北京和上海等城市提出了建設(shè)具有“全球影響力的科創(chuàng)中心”，這為城市環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了良好的機(jī)遇，既可以將環(huán)境友好型科技作為科創(chuàng)中心發(fā)展的重點(diǎn)方向之一，也可以構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境，吸引優(yōu)秀人才，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。第三，區(qū)域環(huán)境協(xié)作機(jī)制已經(jīng)在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等地區(qū)開展，但僅限于環(huán)境問題的治理，而區(qū)域尺度空間優(yōu)化涉及不深，因此，可以借鑒日本的《首都圈基本規(guī)劃》，從區(qū)域一體化角度通盤考慮產(chǎn)業(yè)空間布局。第四，應(yīng)抓住2022年冬奧會(huì)在北京和張家口舉行的絕佳機(jī)遇，從基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、城市功能空間格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)等方面做好文章，提升京津冀可持續(xù)發(fā)展水平。第五，我國(guó)的城市應(yīng)不斷提升可再生能源在一次能源中的占比，提高能源清潔化水平，廣泛引入節(jié)能措施，打造具有全球影響力的低碳城市。第六，我國(guó)城市應(yīng)重視環(huán)境教育發(fā)展，在中小學(xué)開設(shè)環(huán)境課程，同時(shí)制定相應(yīng)措施，提升企業(yè)自愿積極開展污染物減排的主動(dòng)性，努力提升公眾參與的水平。

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The Study on Environment Strategies Transition of Global City:the Case of Tokyo

LIU Zhaofeng*, ZHOU Fengqi
( Institute of Ecology and Sustainable Development, Shanghai Academy of Social Science, Shanghai 200020 )

Currently, Beijing, Shanghai and other large cities have been proposed to build a global city or world city in the future, taking the environment as one of the core competitiveness indicators. In this paper, we focus on environmental strategy transition of Tokyo from post after World War II to now, seeking the relationship among environmental objectives,management, policy and the economy, population, energy, city planning in different environmental strategy stage. We divided six stages of the Tokyo strategy evolution strategy, and summarized the successful factors of Tokyo environmental strategy: construction of science and technology innovation center, the formation of the sustainable development of global environmental governance leadership hub, hosting major activities public participation in environmental governance, clean energy, and city space optimization and industrial transfer strategy.

global city; environment strategies transition; industrial transformation

X321

1674-6252（2017）06-0103-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.103

*責(zé)任作者： 劉召峰（1983—），男，上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員，博士研究生，研究方向?yàn)槌鞘信c可持續(xù)發(fā)展，E-mail：liuzhaofeng@sass.org.cn。

周馮琦（1966—），女，上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境績(jī)效管理等。