生態文明進入黨的全國代表大會報告的十年

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

生態文明進入黨的全國代表大會報告的十年

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

黨的十七大、十八大和十九大報告均對生態文明建設作了闡述。本文系統梳理了黨的十七大以來我國生態文明推進工作的歷程和成就，數據顯示我國在水環境保護、大氣環境保護、生態環境保護方面取得了成績。我國通過健全立法、調整結構、聯防聯控、專項督查等手段應對突出的大氣污染、水體污染、土壤污染和生態保護等問題，其中健全黨內法規和環保立法、實行黨政同責與一崗雙責、開展中央環境保護督察與專項環保督查以及統籌優化區域資源是關鍵的手段。黨的十九大對生態文明建設作出了新的判斷，提出兩步走的戰略，并作出行動部署，為美好中國的目標提供了體制和制度保障。

生態文明；環境保護；環境污染；生態破壞；新時代

引言

2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》在國家層面首提“倡導生態文明”，生態文明建設開始萌芽。2007年，黨的十七大從黨和國家事業發展的戰略高度，把生態文明建設納入全面建設小康社會的奮斗目標體系，生態文明開始進入國家政治、經濟和社會發展戰略的主戰場。2012年黨的十八大把生態文明建設納入全面建成小康社會的奮斗目標體系，并納入“五位一體”的大格局，生態文明建設加速推進。2013年黨的十八屆三中全會部署生態文明體制改革，優化體制機制，創新完善法律制度，釋放生態文明建設的活力。2017年黨的十九大對環境保護和生態文明提出了新的判斷、新的觀點和新的舉措。可以說，2007年到2017年，是生態文明進入國家經濟和社會發展主戰場的十年，是生態文明和小康社會建設相結合的十年。

1 從數據看過去十年中國環境狀況的改變

十九大后的五年，中國將進入綠色和文明發展史上的重要轉承期，既要完成2020年的綠色發展目標，也要為2020年以后乃至2035年以后中國的可持續發展奠定基礎。因此，必須對黨的十七大以來十年的環境保護成就進行全面總結，對存在的環境保護問題進行系統梳理。在過去的十年特別是過去的五年，新的發展理念和生態文明觀不斷清晰，生態文明體制改革全面部署，改革四梁八柱基本建立，制度體系逐步健全，體制機制穩步改革，中央環境保護督察在實踐中深化，霧霾污染防治攻堅戰不斷深入，相當多的熱點問題在社會各界的參與下得到解決。

在水環境保護方面，按照2007年《中國環境狀況公報》的內容，2007年實現設市城市新增污水處理能力1200萬噸/日，再生水利用能力100萬噸/日，形成化學需氧量減排能力60萬噸/年；現有燃煤電廠投運脫硫設施3500萬千瓦，形成二氧化硫減排能力123萬噸/年；實現節能3150萬噸標準煤，減排二氧化硫40萬噸；長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體水質與上年持平。197條河流407個斷面中，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為49.9%、26.5%和23.6%。其中，珠江、長江總體水質良好，松花江為輕度污染，黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。按照2016年《中國環境狀況公報》的內容，該年全國地表水1940個評價、考核、排名斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。以地下水含水系統為單元，潛水為主的淺層地下水和承壓水為主的中深層地下水為對象的6124個地下水水質監測點中，水質為優良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監測點分別占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。春季和夏季，符合第一類海水水質標準的海域面積均占中國管轄海域面積的95%。近岸海域417個點位中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類和劣Ⅳ類分別占32.4%、41.0%、10.3%、3.1%和13.2%。

在大氣環境保護方面，按照2007年《中國環境狀況公報》的內容，全國城市空氣質量總體良好，但部分城市污染仍較重；全國酸雨分布區域保持穩定，但酸雨污染仍較重；地級及以上城市空氣質量達到國家一級標準的城市占2.4%，二級標準的占58.1%，三級標準的占36.1%，劣于三級標準的占3.4%。按照2016年《中國環境狀況公報》的內容，該年全國338個地級及以上城市中，有84個城市環境空氣質量達標，占全部城市數的24.9%；254個城市環境空氣質量超標，占75.1%。338個地級及以上城市平均優良天數比例為78.8%，比2015年上升2.1個百分點；平均超標天數比例為21.2%。新環境空氣質量標準第一階段實施監測的74個城市平均優良天數比例為74.2%，比2015年上升3.0個百分點；平均超標天數比例為25.8%；細顆粒物（PM2.5）平均濃度比2015年下降9.1%。

在生態保護方面，按照2007年《中國環境狀況公報》的數據顯示，全國森林面積17 490.92萬公頃，比第五次全國森林資源清查（1994—1998年）增加1596.83萬公頃；森林覆蓋率18.21%，比第五次全國森林資源清查提高了1.66個百分點；活立木總蓄積136.18億立方米，森林蓄積124.56億立方米。人均森林面積0.132公頃，比第五次全國森林資源清查增加0.004公頃。林木年均凈生長量4.97億立方米，年均采伐消耗量3.65億立方米。按照2016年《中國環境狀況公報》的內容，該年全國現有森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%；草原面積近4億公頃，約占國土面積的41.7%。全國共建立各種類型、不同級別的自然保護區2750個，其中陸地面積約占全國陸地面積的14.88%；國家級自然保護區446個，約占全國陸地面積的9.97%。

在過去的十年，中國的環境保護工作是在經濟不斷發展過程中開展的。隨著經濟總量的不斷提高，環境保護的工作壓力也不斷加大。總的來說，從上述數據上看，這十年的污染防治工作成效不明顯，生態保護工作的成效整體很明顯。但從經濟發展的角度看，污染防治工作還是相當努力的，如果污染防治工作不力，現在的環境狀況會相當糟糕。盡管成績巨大，但是一些地方經濟發展落后，環境保護基礎設施建設滯后，綠色發展的經濟基礎、技術基礎和社會基礎差，環境保護任重道遠。根據2017年中央環境保護督察組的反饋，一些地區傳統的粗放式發展方式沒有根本改變，綠色發展的能力差，如寧夏自治區賀蘭山國家級自然保護區81家為露天開采，破壞地表植被，礦坑沒有回填，未對渣堆等實施生態恢復；內蒙古礦山環境治理普遍尚未開展。廣西自治區全區環保基礎設施建設滯后，36個自治區級以上工業園區中24個尚未動工建設污水集中處理設施。河北省環境保護基礎設施建設緩慢，部分河流水庫水質惡化明顯，滹沱河石家莊和衡水跨界棗營斷面2015年化學需氧量、氨氮平均濃度分別比2013年上升63%和21%，群眾意見較大。基于此，黨的十九大報告指出要打一場環境保護攻堅戰。

2 應對突出的大氣污染問題

中國的霧霾污染來得突然，污染得厲害，至今仍然比較嚴重，引起世界關注。2010年，國務院辦公廳轉發了環境保護部等部門《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，全面提出大氣污染聯防聯治的目標、思路、方法和要求。隨著區域開發強度的提升和城市利用邊界的突破，一些城市特別是北方城市出現了嚴重的區域霧霾。京津冀地區由于秋冬季環境容量小，加上地形、氣溫等原因，出現區域霧霾聯通的現象，經常形成覆蓋京津冀地區的大霧霾現象。2012年至2016年初，北方區域一些城市的霧霾一直很嚴重。在一些時段，山西、陜西、遼寧等地的城市也出現了嚴重的霧霾，有的甚至達到每立方米1500微克。2013年，為了應對霧霾污染，國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），京津冀地區隨即出臺了實施細則。輿論自2013年開始對霧霾區域特別是京津冀地區進行了長期的關注和比較密集的報道。

2014年，《環境保護法》修訂。大氣環境保護執法有了利劍。治理大氣環境既需要治標，也需要治本。自此，中央和地方開始努力調整產業結構，淘汰落后產能。如河北省的重產業結構，比例已由2013年的70%下降到目前的40%以下，作出了艱巨的努力，付出了企業關閉、下崗、轉行等痛苦的代價①參見中央電視臺新聞頻道2015年12月18日《新聞1+1》節目 “紅色預警，又來了”。。但是河北省的經濟在全國并不算突出，作出如此大的奉獻，已實屬不易，如缺乏中央財政的大力支持，短時間內再作出進一步的刮骨療傷措施，恐怕不利于經濟基本面的鞏固和社會的穩定。總的來看，2015年6月起，經濟下行壓力開始加大[1]，在山東臨沂、河北等地，因為產業結構調整，很多工廠關閉，全國數以百萬計的職工下崗或者再就業，經濟基本面的維護和社會的穩定成為各地關注的頭等大事。很多地方反映，結構調整的難度加大，嚴格執法和保經濟增長之間平衡已很難把握。一些人私下懷疑，環境保護法律的嚴格實施是否需要繼續。為此，一些地方甚至放松了對企業環境保護的監管。在此背景下，2015年進入采暖季后，大氣污染問題集中顯現。如京津冀地區和東北地區的霧霾污染持續時間長，一些地方的PM2.5甚至出現長時間爆表的現象[2]。如2015年11月，中央電視臺的記者赴東北地區霧霾最為嚴重的遼寧采訪，發現很多工廠連基本的大氣污染防治設施都沒有，有的即使有設備也不正常運行，環境保護部門的監管條件和能力嚴重不足。在京津冀地區，北京市于2015年底甚至啟動了史無前例的紅色預警，而且還在間隔很短的時間內發出兩次紅色預警，一些工廠限產停產，中小學校放假。第一次發出紅色預警，社會尚夸獎生態文明建設以人為本，但第二次紅色預警發出時，人們開始擔心紅色預警可能成為常態，擔心自己的生產經營和生活會受到嚴重的影響[3]。第二次紅色預警結束之后，空氣照樣嚴重污染，但是卻沒有發出第三次紅色預警。學生不僅帶著口罩上學，有的學生甚至還在教室里戴著口罩上課。社會開始爭論是否應當在教室里裝空氣凈化器，以保衛我們的下一代。基于此，一些人士甚至把2015年的京津冀地區霧霾與上世紀50年代的倫敦霧霾相提并論[4]。為此，有的學者提出要防治區域大氣污染，必須對社會主義初級階段的主要矛盾進行修改，將環境問題納入進去，并且提出解決的思路和措施[5]。

為了應對突出的大氣環境問題，在2017年底完成《大氣污染防治行動計劃》設立的大氣環境質量目標，2016年起，在新《大氣污染防治法》的支撐下，環境保護部在重污染期間開始對京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市進行大氣污染防治專項督查。2016年1月，中共中央、國務院派出中央環境保護督察組對河北進行環境保護督察，啟動環境保護黨政同責的大格局，一些人民群眾關心的突出環境問題得以解決。為了應對秋冬季取暖季節的區域大氣污染問題，河北省從2016年11月開始進行生產調度，開始進行錯峰生產。由于缺乏經驗，作出實施的措施未考慮企業是否達標，有一刀切的色彩，遭到輿論和環境保護部的批評。社會輿論開始關注企業治理污染乏力的問題。

為了完成“大氣十條”設立的大氣污染防治任務，2016年底京津冀地區各省市都出臺了自己的大氣污染防治強化方案。截至2017年9月底，“2+26”城市淘汰燃煤鍋爐5萬余臺，完成燃煤鍋爐治理803臺、5萬蒸噸，完成3866家企業揮發性有機物綜合整治。2017年9月以來，環境保護部聯合10部門和6省市啟動了京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。2017年11月，環境保護部聯合有關方面出臺了京津冀地區秋冬取暖季節大氣污染防治的強化方案，提出進一步的限產停產措施，確保實現2017年10月至2018年3月“2+26”城市PM2.5平均濃度同比下降15%以上、重污染天數同比下降15%以上的目標。2017年10月1—27日，京津冀及周邊地區“2+26”城市PM2.5平均濃度為62微克/立方米，同比下降4.6%，區域空氣質量穩步改善。

3 應對突出的水體、土壤污染和生態保護問題

近十年，我國經濟發展迅速，但是在黨的十八大以前，發展很粗放，在土壤污染、水體污染、垃圾污染、自然生態保護方面發生了很多案件，產生了不良的社會影響。在這些事件中，廣東番禺垃圾焚燒發電廠鄰避事件、常州土污染事件、鎘大米事件、曲靖鉻渣污染事件、龍江鎘污染事件、鹽城水污染事件、騰格里沙漠非法排污事件、祁連山自然保護區事件、鳥網捕鳥事件等，尤為突出。這些事件被輿論報道之后，產生了很大的社會影響。這些環境問題雖比霧霾隱形，但結果卻很可能更為嚴重。這些事件的發生，對中國的法治建設有一些影響，如常州土污染事件的發生，直接加快了2016年《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）的出臺；騰格里沙漠企業非法偷排的問題，引起中央高度關注，習近平總書記作出批示，一批人被追責。這一事件加快了《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）的出臺。媒體長時間地披露各地的垃圾發電廠、PX事件等鄰避事件，促進了公益性環境保護事業的穩妥推進。鹽城一個企業的水污染事件引發一個城市大范圍斷水，加速了司法機關對環境污染犯罪司法解釋的出臺。

在新時代為了徹底解決嚴峻的生態保護和垃圾、土壤、水體污染等突出的環境問題，2017年11月，環境保護部提出要嚴守生態功能保障基線，堅守環境質量安全底線，嚴控自然資源利用上線；切實解決突出環境問題。堅決打贏藍天保衛戰，著力開展親水行動，扎實推進凈土行動，全面整治農村環境，有效防控環境風險；加快生態保護與修復。實施重要生態系統保護和修復重大工程，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，筑牢國家生態安全屏障。

2015年新《環境保護法》實施之后，為了應對流域性的水污染和土壤環境污染問題，全國人大于2017年修改了《水污染防治法》。目前，《土壤污染防治法》正在進入二審。這些法律的出臺或者修改，對于媒體披露的突出環境問題，可以進行制度性的解決。

環境保護必須加強水體、土壤環境保護和生態保護的基礎設施建設。為綠色發展保駕護航，我國正在推行綠色金融體系和環境保護投融資體系，如2015年全國環保投資總額是8806億元，比2012年增長6.7%，2016年達到萬億；2015年全國環保污染治理和運營費用是3282億元，比2012年增長25%。這些投入，必將為企業普遍守法創造基礎條件。

4 過去十年中國的環境保護破局舉措

過去十年，中國一直在采取措施盡力解決人民群眾關心的熱點環境問題。十八大以來，中央對于環境保護工作一直保持高壓態勢。目前，通過體制、制度和機制創新，一套嚴厲的監管體系正在形成。

4.1 健全黨內法規和環保立法，為環境保護工作提供法制保障

黨的十八大以來，中央開始重視黨內法規的建設，讓黨通過制度來加強對環境保護工作的領導。2013年中共中央出臺《黨內法規制定條例》，并且出臺黨內法規制定的五年規劃。在此基礎上，發布了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》《環境保護督察方案（試行）》《關于開展黨政領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《編制自然資源資產負債表試點方案》《領導干部自然資源資產離任審計暫行辦法》《生態文明建設目標評價考核辦法》等黨內法規或者改革文件，環境保護黨政同責、中央環境保護督察、生態文明建設目標評價考核、領導干部離任環境審計等舉措得以實施。

2015年1月1日，史上最嚴格的新《環境保護法》開始實施，該法規定了企業自我監測、信息公開等義務，提高了罰款標準，規定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任、公益訴訟等新措施。環境保護部也制定了一批配套的規章予以實施。根據統計，2015年1—7月，各地按照新《環境保護法》的要求，嚴格執法，實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產案件共計達3760件；罰款數額達到28 203.42萬元；行政拘留案件927起；在刑事環境司法方面，移送司法機關查處的涉嫌環境污染犯罪的案件共計863件；環保部對減排存在突出問題的5個城市實行環評限批，對37家企業實行掛牌督辦，對脫硫設施運行不正常的火電企業扣減脫硫電價款5.1億元[6]。衡陽、承德、滄州、臨沂、保定、馬鞍山、無錫、鄭州、安陽、南陽、百色等城市，以及北京排水集團，因為環保工作不力，其主要負責人都被環境保護部約談。在嚴格執法之下，全國的空氣質量得到明顯改善。李克強總理為此于2015年7月作出批示，對大氣污染防治取得初步成效予以肯定。新《環境保護法》實施以來，幾十萬、幾百萬甚至高達幾千萬的按日計罰對違法企業形成了威懾，數以千計的環境違法者被行政拘留甚至刑事拘留，一批官員因為環境失職被追究紀律、行政甚至刑事責任；一些環境污染和生態破壞企業因為引起公憤被社會組織或者檢察機關告上法庭，數以百萬、千萬甚至上億的環境損害賠償金額使得污染環境無利可圖。總的來看，目前環境保護法律法規的牙更鋒利了，齒更尖銳了，有法必依、違法必究的法治氛圍正在形成。特別值得指出的是，正因為有了嚴厲環境保護法律法規和規章的保障，2016—2017年的中央環境保護督察和環境保護專項督查才得以發揮作用。

為了讓人民群眾充分了解環境信息，參與環境保護工作，環境保護部制定了《環境保護公眾參與辦法》等規章，有的民間組織發布了“蔚藍地圖”APP，媒體加強了環境保護監督，一些案件得以及時地披露。在輿論和公眾的監督下，地方官員更加在乎自己的環境保護形象，很多環境保護問題得以解決。通過對正面典型的示范引領和對反面典型的嚴肅懲戒，生產發展、生活富裕、生態良好的生態文明理念進入“五位一體”的格局，“保護環境就是保護生產力”的范疇理論、“綠水青山就是金山銀山”的綠色財富理念及“生態興則文明興、生態衰則文明衰”的文明發展觀廣為各方接受，高質量、有效益的發展正在成為各界的自覺實踐。目前，生態文明的歷史觀、法治觀、矛盾論、范疇論等哲學和法律理論已經形成，綠色發展觀深入人心。

2015年以來，我國加強了環境執法和司法審判工作。為了保障環境法律的有效實施，北京、深圳等地設置了環境保護警察。截至2017年7月，已有18家高級法院成立了專門環境資源審判機構，另有149個中級法院、128個基層法院設立了專門的環境資源審判庭。2015年1月至2016年12月31日，全國法院共受理社會組織和試點地區檢察機關提起的環境公益訴訟一審案件189件、審結73件，受理二審案件11件、全部審結。其中，環境民事公益訴訟一審案件137件，環境行政公益訴訟一審案件51件，行政附帶民事公益訴訟一審案件1件。在人民檢察院公益訴訟試點的基礎上，2017年全國人大修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，使檢察機關提起環境公益訴訟法制化了。在檢察機關提起公益訴訟的試點中，一些案例得到社會的廣泛關注，如2017年2月20日，無錫市人民檢察院以違法處置生活垃圾、共同侵害環境為由對上海市楊浦區綠化和市容管理局等3家單位及徐國強等4人向無錫市中級人民法院提起環境民事公益訴訟，要求其承擔相應的環境修復責任，成為全國首例因跨區域傾倒垃圾向行政機關提起的環境民事公益訴訟，備受各界關注。

4.2 實行環境保護黨政同責與一崗雙責，促進環境共治

在主體架構方面，近十年特別是黨的十八大以來，通過改革有序地發揮了地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協、司法機關、社會組織、企業和個人在生態文明建設中的作用，環境共治的格局正在形成。其中，通過權力清單的建設，確立了權責一致、終身追究的原則。通過環境保護考核、督察、督查、約談、追責，推進了環境保護黨政同責的深入實施。地方人民政府向同級人大匯報環境保護工作，政協參與環境保護工作的民主監督，檢察機關通過環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟加強對企業和地方執法機關的司法監督，公民和社會組織在信息公開的基礎上加強了對企業和執法機關的監督，環境保護企業特別是龍頭企業通過投融資機制積極參與環境保護第三方治理，促進了環境質量的改善。

環境保護工作離不開黨委的領導和支持。2013年5月，中國共產黨發布《黨內法規制定條例》，取代1990年的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，并發布黨內法規五年制定規劃和其他加強黨內法規體系建設的文件。四中全會決定要求“完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動”，“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”，就強調了兩者對接或者互聯互動的重要性。黨內法規和國家法律的對接，即互助和聯合，是中國特色社會主義法治的重大發展。黨內法規的建設主要是健全黨組織，規范黨組織活動和黨員行為，落實各級黨委和領導干部的責任，有利于使中國共產黨由領導型政黨向責任型政黨全面轉變。在這個背景下，安全生產和環境保護方面的黨政同責體制制度和機制先后實施，如2015年9月，中共中央、國務院聯合出臺《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，就是一個既在黨內有規則約束力，又在國家層面有法律約束力的規范性文件。2016年1月至2017年底，第一輪中央環境保護督察全面結束后，全國約有15 000人被追究責任。很多體制內的人士就是因為環境保護監督監管不力，依據該辦法被追責。其中對甘肅省、天津市和河北省的督察反饋意見比較嚴厲，如甘肅省存在省委省政府不重視、地方立法與國家立法不一致等問題，采礦問題、水電站建設、污染治理、生態修復等問題很突出；天津市在環境保護方面存在開會傳達多、研究部署少，口號多、落實少等問題，一些領導干部在工作中擔當意識、責任意識欠缺，“好人主義”盛行；河北省委原主要領導對環境保護工作不是真重視，沒有真抓。此外，浙江湖州因為填埋死豬造成污染，也被中央環境保護督察組查出，引發社會的廣泛關注。在中央環境保護督察的干預下，一大批省部級、廳局級、處級及以下的干部被追責。學界普遍認為，中央環境保護督察是破解中國環境問題困局的一大制度創新,是符合中國國情的社會主義法治形式。現實也證明中央環境保護督察是解決中國現實環境問題的一劑良方，有利于發展理念的轉變，有利于發展方式的轉型，有利于產業的升級換代。

黨的十八屆三中全會以來，我國重啟了綠色GDP研究，開始了自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源資產離任審計、環境保護責任終身責任追究、領導干部生態環境損害責任追究制度的試點和實施。2016年底，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合出臺《生態文明建設目標評價考核辦法》，這些舉措都是為了加強環境保護黨政同責，加強黨對環境保護的真正領導。

4.3 開展中央環境保護督察和專項環境保護督查，倒逼地方開展轉型和提質增效

對于企業環境問題的監管，我國經歷了一個由掛牌督辦督促企業到掛牌督辦地方政府，再到中央環境保護督察、環境保護專項督查等督促地方黨委和政府的過程。

2006年以前，我國各級政府以及環保部門就對重點環境違法案件實行了掛牌督辦，但各地在督辦過程中，存在督辦主體不明確、督辦要求不落實、督辦措施不到位、督辦程序不一致等問題。為充分發揮掛牌督辦的作用，2006年9月，原國家環境保護總局出臺了《關于加強環境違法案件掛牌督辦工作的通知》，從“深化認識、突出重點、加強監督、立足長遠”等方面對各地的掛牌督辦工作提出了具體要求。通知出臺以后，便有包括吉林長白山精細化工有限公司污染牤牛河案，黑龍江哈爾濱氣化廠違法超標排污案，河南新安縣政府違法出臺“土政策”案，新疆自治區、新疆生產建設兵團伊犁州區域污染案等大批企業被掛牌督辦的案件。2009年9月，為進一步規范環境違法案件掛牌督辦行為，有效打擊環境違法行為、遏制環境污染、保障群眾環境權益，確保環境保護法律、法規正確實施，環境保護部制定了《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》①《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》是環境保護部依據《環境保護部工作規則》及《環境保護部機關“三定”實施方案》制定的。，對督辦適用條件、督辦內容、辦理程序、督辦解除、責任追究等方面詳述了具體細則。每年，上到環保部下至各省區的重點環境問題掛牌督辦名單都會通過政府門戶網站、新聞媒體等媒介向社會公開。政府的整治、公眾的質疑也無疑給被掛牌企業戴上了“緊箍咒”。2012年，浙江海正藥業股份有限公司被環保部掛牌督辦，海正藥業股票交易因此被臨時停牌，復牌之后股票便連日跌停，兩個交易日就跌了13.13%[7]。

由于督辦企業的全局效果甚微，2013年以來，環保部各督查中心分別在湖南株洲、陜西渭南、河北廊坊、湖北鄂州等地開展了綜合督查的試點工作[8]。2014年5月，環境保護部印發的《環境保護部約談暫行辦法》從法律法規、政策規劃、環境管理目標、環境影響、環境執法等方面對約談范圍進行了限定，使公開約談地方政府一把手有了政策依據。2014年底，環境保護部印發《綜合督查工作暫行辦法》，明確提出了環境監管執法從單純地督查企業向督查企業和督查政府并重轉變。2015年3月，環保部公開發布2015年《全國環境監察工作要點》，就“督政”提出了明確的要求：環保部門要對下一級人民政府及有關部門環境保護各項制度落實情況依法進行綜合性監督檢查。其中，省級環保部門每年應當對不少于30%的設區市級人民政府開展綜合督查[9]。以查企業為主轉變為“查督并舉、以督政府”為主，是從“督企”到“督政”的轉變。這種轉變，無疑更有利于厘清監管責任主體，推進環保工作的進步。先后有河南安陽、山東臨沂、河北承德和滄州、黑龍江哈爾濱、湖南衡陽等20多個城市的政府一把手被約談，部分省份的環境保護部門也開始約談本行政區域的地市級政府。2015年山東臨沂市政府自被約談以來，1—5月PM2.5下降了24.3%，PM10下降了17.3%，SO2下降了36.1%，NO2下降了14.8%[10]。

如果僅督促地方政府而忽視地方黨委的環境保護領導責任，則督促工作沒有抓到實質。地方政府的工作是在地方黨委領導下開展的，沒有地方黨委的決策、組織、思想等方面的強力支持，地方政府的環境保護工作不可能取得好的成效。在工業化、城鎮化的進程中，若地方黨委不重視環境保護工作，便容易出現環境污染和生態破壞。因此，必須強化地方黨委在環境保護工作中的領導和監管責任。以習近平同志為核心的黨中央推動環境保護黨政同責、一崗雙責和齊抓共管的制度化，一改以前的環境保護國家權力運行格局，突出了地方黨委在地方環境保護治理體系中的作用，強調地方黨委和政府的協同監管職責，突出其他行政監管部門的分工負責作用，并配套以失職追責的機制，既是對傳統的環境保護監管體制、制度和機制的重大創新，也是對現代國家治理體系理論的重大突破。為了實現環境保護黨政同責，中共中央和國務院開始聯合對地方黨委和政府實行中央環境保護督察制度，通過治人，來實現環境的有效治理。

在環保執法監管方面，各地以前普遍存在一種僥幸心理，認為國家那么大，中央發現不了地方所有的環境違法違規行為。中央環境保護督察工作改進工作方法，采取了天上遙感、地上巡視和電話接受舉報的方式，發揮了社會普遍參與和監督的作用。公眾的踴躍檢舉和監督，使得環境污染和生態破壞現象被廣泛曝光。中央環境保護督察的嚴厲性和嚴肅性前所未有，體現了環境保護黨政同責原則和環境保護的終身責任追究原則在實踐中的不斷深入。在督察中，中央環境保護督察組既發現了個性的問題，也發現了共性的問題，如對生態文明的認識，很多地方不到位，執法不嚴格，基礎設施建設不到位等。這些問題正在得到重視。目前，省市縣三級黨委和政府都很敬畏黨內法規和國家法律嚴格的追責，內心因為甘肅的嚴肅追責被深刻觸動。對生態文明規則的敬畏在下一步會不斷轉化為生態文明建設和改革的具體實踐，用生動的生態文明實踐來回應中央的期盼。

除了中央環境保護督察以外，2016年以來，環境保護部還創新性地設立了大氣環境保護專項督查制度。2017年3月的全國“兩會”之前，環境保護部的部長、副部長親自帶隊督查。燕山石化的一些企業管理人員還被追責。督查經歷了由污染應急督查到預防性督查的過程。2017年4月，環境保護部決定從全國抽調5600人對該地區進行為期一年的強化督察。在督察期間，發現了17.6萬家小散亂污企業，環境保護部決定2017年10月底之前必須整改完畢，否則關停。督查工作細致，如2017年9月1日至10月22日，督查組對涉氣“散亂污”企業綜合治理、燃煤鍋爐淘汰改造、揮發性有機物（VOCs）治理等任務的69 671個具體任務點位進行了現場核實，發現其中5978個點位存在環境問題，已責成地方政府進行整改。

4.4 通過改革統籌和優化區域發展資源，保護區域環境

為了降低區域物流成本，減少物流時間，京津冀、長三角、珠三角等地加強了區域交通網絡建設，促進產業結構在更大區域范圍內優化、調整甚至一體化發展。如北京周邊的一些市在中央協調下放棄了發展鋼鐵類產業；京津冀等地制定了區域協同發展規劃，推行統一規劃、統一標準、統一監測、協同執法、統一司法、協同應急等措施；海南省、寧夏自治區和一些縣市正在開展“多規合一”試點，發展空間正在不斷優化；上游與下游間的生態補償以及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償正在全面建立，區域綠色發展的公平機制開始發揮效應；排污權交易、碳排放權交易、水權交易、用能權交易有的正在進行，有的正在試點，污水和垃圾處理的第三方治理市場持續火爆，為改善區域環境質量奠定了市場基礎；城市垃圾分類和城鎮污水集中處理穩步推進，農村垃圾分類收集處理和農村污水治理在一些省域取得突破，城鄉環境的綜合整治取得新進展，社會的文明意識和文明水平進入新階段。通過區域一盤棋的綠色發展改革，整體提升了區域經濟發展質量和效率，環境保護的社會性與自然性不斷地契合。

在區域環境風險的有效監管方面，通過建立健全區域環境影響評價制度和區域產業準入負面清單制度，既提高了行政審批效率，又預防和控制了區域環境風險。通過省以下環境保護監測垂直管理與懲罰造假，維護了環境監測數據的真實性，克服了以前總量控制造假的問題，初步形成了以環境質量管理為核心的大氣環境管理模式，實現了管理模式的轉型，有力地提高了環境質量。通過打擊環境監測數據造假，打擊紅頂中介，保證了地方環境保護審批和環境保護考核的真實性，維護了環境保護考核和生態文明評價考核的嚴肅性，有利于形成正確的政績觀。通過區域協同監測、協同應急、協同保護，甚至協同錯峰生產，有力地維護了一些流域的水體質量和區域的空氣質量。

5 中國的環境保護成效與未來的工作展望

過去十年特別是黨的十八大以來，環境保護工作開始破局，社會的環境保護意識前所未有，黨和政府的重視前所未有，環境保護的嚴厲程度前所未有，環境保護的投入前所未有，環境保護的成效也前所未有。在這個背景下，生態文明才得以進入“五位一體”的格局，綠水青山也是金山銀山才得以成為社會的共識。在治理實效方面，通過優化區域的空間發展格局，區域環境風險正在通過規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價得到控制；通過中央環境保護督察、環境保護專項督查，“小散亂污”型企業正在被清理整頓，產業結構正在科學調整，工業技術正在轉型升級；通過嚴肅問責，侵占自然保護區、破壞濕地、污染環境的現象被大力遏制，環境保護的形式主義正在被克服，一批綜合和特色的國家公園已經建立，一些植物物種正在恢復，一些消失的野生動物重新出現，生物系統的穩定性在休養生息中得以增強。國家統計局能源司2017年發布的統計數據表明，2015年全國COD排放比2012年下降8.3%，氨氮排放比2012年下降9.3%；2015年SO2排放量比2012年下降12.2%，NOx方面下降20.8%；2016年京津冀地區PM2.5的平均濃度是每立方米71微克，比2013年下降33%，治理效果有目共睹；長三角PM2.5平均濃度每立方米46微克，下降31.3%；珠三角地區PM2.5平均濃度下降31.9%。人民群眾在具體、生動的生態文明實踐中感受到了環境改善的效果。目前，全社會的生態環境質量改善的獲得感不斷增強，生態文明的理念不斷深入民心，生態文明建設和體制改革的共識已經形成。

不過，目前的環境污染形勢仍然嚴峻，具有全局性，環境安全正面臨前所未有的挑戰。環境污染、生態破壞和資源緊缺已經成為制約經濟社會進一步可持續發展的短板。十九大報告正視了我國現實的環境問題，指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，對社會主義初級階段新形勢下我國主要社會矛盾形成了一個綜合判斷。在此基礎上，報告進一步指出：“我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。同時，我國社會生產力水平總體上顯著提高，社會生產能力在很多方面進入世界前列，更加突出的問題是發展不平衡不充分，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。”可見，生態環境問題已經被明確納入社會主義初級階段的主要矛盾。這一重大論斷可以從以下幾個方面去理解：一是人民的美好生活需要包括人民對生態環境美好的期盼；二是環境問題的出現原因根本上還是發展不均衡和不充分；三是環境問題的解決還是要靠均衡發展和充分發展來解決。十九大報告對環境問題的現狀、產生原因及其解決路徑的重大判斷，對中國建設天藍、地綠、水清的美麗中國具有重大指導意義。

理清了社會的主要矛盾，十九大報告把“和諧美麗的社會主義現代化強國”納入新時代中國特色社會主義思想，把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，將環境問題的解決納入了黨的戰略發展目標。針對人民的需要，十九大報告提出“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”；針對國家的發展，十九大報告提出“為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮斗”。無論是美好生活還是美麗中國，都包括了對美好生態環境的考量。可見，美好生活的向往和美麗國家的建設已經成為全黨和全社會的共識，成為了各界共同奮斗的目標。在具體目標的設計上，十九大報告指出，第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。其中，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，美麗中國全面、高質量地實現。

生態環境保護任重道遠，為了實現上述目標，十九大報告不僅提出要牢固樹立社會主義生態文明觀，并拿出專門的篇幅闡述“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，對未來五年的工作任務，作出了推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制、堅決制止和懲處破壞生態環境行為等行動部署，打好污染防治攻堅戰和自然生態保衛戰，久久為功，為保護生態環境做出我們這代人的努力。我相信，在中央的領導下，包括美麗中國在內的美好中國的目標，必將按期實現。

[1]張軍擴 .下半年經濟仍面臨下行壓力 [N].經濟日報 ,2015-07-20.

[2]孫仁斌.遼寧現史上最嚴重霧霾污染[N].大連日報 ,2015-11-10.

[3]葉雨婷 ,王麗娜.北京紅色預警成常態 兩周兩次停課家長亂陣腳 [N].中國青年報 ,2015-12-22(03).

[4]孔令鈺.京城霧霾史上罕見 濃度逼近1952倫敦煙霧事件[N/OL].財 新 網 ,(2015-12-01) [2015-12-28].http://china.caixin.com/2015-12-01/100880241.html? sourceEntityId= 100877861.

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[8]郄建榮.看新環保法如何裝上“鋼牙利齒”: 環境執法變套路督政漸成主旋律 [N].法制日報 ,2015-03-24(01).

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[10]李文.山東臨沂回應關停污染企業后數萬人失業[N/OL].法制網 ,2015-07-03 [2016-03-12].http://www.legaldaily.com.cn/government/content/2015-07/03/content_6153796.htm.

Ten-year Development of Ecological Civilization Since the 17th National Congress of the Communist Party

CHANG Jiwen
( Institute of Resources and Environmental Policy, DRC Beijing 100010 )

The construction of ecological civilization was concerned by the reports of 17th, 18th and 19th CPC National Congresses. This paper systematically reviews the progress and achievements of China's ecological civilization since the 17th CPC National Congress, and displays the success of China in the field of water environmental protection, atmospheric environmental protection and ecological environmental protection by the support of data. The Chinese government is dealing with the outstanding problems such as air pollution, water pollution, soil pollution and ecological protection by the means of improving legislation, adjusting structure, making joint prevention and control and special inspection. The key measures include improving the Communist Party regulations and the environmental protection legislation, instituting the policy of party and government co-responsibility and the policy of dual responsibility, developing both central and special environmental protection supervisions and planning the regional resources overall. The 19th CPC National Congress made new judgments on the construction of ecological civilization, carrying out the two-step strategy. An action deployment has been put out to make the institutional guarantee for the achievement of Beautiful China.

ecological civilization; environmental protection; environmental pollution; ecological destroy; the new era

X-01；D922.68

1674-6252（2017）06-0013-08

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.013

常紀文（1971—），男，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學院法學研究所教授，湖南大學法學院教授、博士生導師，中國地質大學兼職教授，研究方向為環境資源政策和法律，E-mail: changjiwenlaw@163.com。