助推政策環評制度落實的建議

李 攀袁 莉

（1武漢智匯元環保科技有限公司 湖北武漢 430060 2武漢市環境保護科學研究院 湖北武漢 430015）

助推政策環評制度落實的建議

李 攀1袁 莉2

（1武漢智匯元環保科技有限公司 湖北武漢 430060 2武漢市環境保護科學研究院 湖北武漢 430015）

政策環評對經濟、社會和環境的協調發展意義重大，建立適合我國國情的政策環評框架體系，需要營造適宜氛圍、確定合理對象、規范基本程序、開展試點研究，深入推進政策環評制度化。

政策環評；公眾參與；程序

1 政策環評制度推行的意義

完整的環評體系自下而上應當包括項目環評、規劃環評和政策環評三個層次，而處于決策鏈源頭的政策對環境更具全局性、持久性的影響，一旦失誤所造成的環境影響遠超決策不當的規劃和項目。以往，因政策決策不當而造成的資源破壞、環境污染問題屢有發生。推行政策環評制度的意義就在于促進社會、經濟、環境協調發展，其制度價值可謂十分清晰，現實需要亦極為迫切。

2 推進政策環評制度的建議

2.1 營造政策環評的適宜氛圍

政策環評制度推行之所以遲遲不能入法，究其根本，政策環評是給政府行為戴上“緊箍咒”、穿上“緊身衣”，約束政府行為自覺將環保要求納入重大決策。按照十八大提出的創新、協調、綠色、開放、共享的發展模式，將政策環評納入頂層設計層面，從上層建筑營造政策環評的適宜氛圍，積極轉變發展觀念和模式，深入改革政績考核制度和模式，從源頭上掣肘讓環境為GDP買單的政績追求行為。

2.2 確定政策環評的合理對象

政策環評對象包括兩方面，一方面是政策環評的評價對象，另一方面是政策環評的參與對象。就評價對象而言，對政策要有一定的篩選，按照“由易到難”、“具體到抽象”的原則，政策環評的推進順序應為：產業規劃、區域規劃、國民經濟和社會發展規劃、規范性文件、規章法規條例、法律乃至國家戰略。參與對象，不應該只局限于國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府，市、縣級人民政府也應當充分考慮有關經濟、技術政策對環境的影響；除聽取有關方面和專家的意見，還應該考慮公眾意愿，突破“精英思維”的弊端。

2.3 規范政策環評的基本程序

2.3.1 早期介入程序

政策環評可分別在政策識別、進入政府議程、形成和執行各階段早期介入。識別階段，對相關政策環境問題的性質進行界定、影響因果關系和厲害程度等進行分析，提出供政策制定部門參考的對策建議；政府議程階段，與政策制定部門一起制定政策方案，發揮決策參謀作用；政策形成階段，從環保的角度對各方案進行比選；政策執行階段，政策環評應發揮跟蹤評價的作用，提出政策調整方案和建議。

2.3.2 評價論證程序

政策環評應采用自上而下模式，將環境考量納入政策分析的全過程，從經濟、社會、環境等多個維度審視政策的科學性。在評價上，通過界定環境問題、識別環境影響、確定優先領域、構建指標體系，重點分析可能導致重大資源環境風險的制度性問題，并提出政策優化方案和建議。對于開發指向比較明確的政策，應兼顧制度問題和環境影響；通過利益相關方對話來確定具體評價指標和優先領域。政策環評比規劃環評和項目環評對專業素養的要求更高，評價論證過程，環境經濟學、生態環境學、社會環境學分析的專業能力是必不可少的。

2.3.3 公眾參與程序

一是通過書面征求、溝通協調等方式聽取有關部門意見；二是就專業性較強的經濟和技術政策事項，通過舉行座談會、論證會等形式，事先組織有關領域的專家進行論證；三是鼓勵公眾參與，充分發揮民眾的智慧和力量，讓民眾對政策做到我知曉、我參與，有利于政策的全策全力的制定與執行，這也是當今法治中國科學決策、民主決策的內在要求。但政策環評公眾參與的具體時機、內容、形式還需要進一步研討。

2.3.4 審查監控程序

政策本身具有一定的特殊性和敏感性，由某一政府部門單獨負責審查，既難以保障審查效果，也難以得到其他部門的信服；專門成立一個政策環評審查機構凌駕于各相關部門之上，也不符合我國機構設置體系；考慮到我國的第三方獨立機構又不完善等現實因素，政策環評質量審查可采取部門聯合審查的方式，由環境管理部門和政策制定部門聯合開展。經濟、社會和環境的綜合效益和影響均應納入審查的內容。在政策環評事中監控和事后評估階段，應將政策環境影響跟蹤評價的內容系統化，提出調整方案或建議，指導下一輪政策的制定與實施。

2.4 開展政策環評的試點研究

2013年以來，環保部每年設置政策環評研究課題，已經先后開展了新能源產業政策環評、新型城鎮化政策環評、經濟發展轉型政策環評等研究。除了國家層面的試點研究，目前地方層面暫未主動開展政策環評的相關試點工作，建議有條件的地方，可以先行先試，成為政策環評制度化的先驅力量，形成從國家至地方，從地方到國家層面的雙向試點研究，加速構建適合我國國情的政策環評框架體系。

結語

新《環保法》中僅提出了政策環評的雛形，條款過于原則，其可操作性、責任機制、強制性、實施方案等都不明確。推進政策環評制度所謂前路艱辛，但意義重大，環保部門是這一進程的主要力量，但非環保部門一己之力所能為之，需要多方努力共同推進政策環評制度化。

[1]別濤.新《環保法》政策環評法律規定解析[J].環境影響評價，2014，（5）.

[2]耿海清,任景明,李天威.中國開展政策戰略環境評價的關鍵問題探討[J].中國環境科學學會學術年會論文集（2015）.