阿克蘇河流域水資源紅線研究思路及對策措施

王志成張輝聶艷宋尚峰

（1.塔里木河流域阿克蘇管理局新疆阿克蘇843000 2.華中師范大學城市與環境科學學院湖北武漢430079）

阿克蘇河流域水資源紅線研究思路及對策措施

王志成1張輝1聶艷2宋尚峰2

（1.塔里木河流域阿克蘇管理局新疆阿克蘇843000 2.華中師范大學城市與環境科學學院湖北武漢430079）

水資源紅線管理是實行最嚴格水資源管理制度的核心內涵，對推進水資源可持續利用和管理具有重要的意義。本文在分析水資源三條紅線內涵的基礎上，以阿克蘇流域為例，分析了如何劃定三條紅線的研究思路，并提出了嚴控三條紅線的創新型措施，以期為阿克蘇流域建立以水功能區為單位的水質目標考核制度、促成量質結合的水資源統一管理模式提供參考建議。

水資源紅線；內涵；研究框架；阿克蘇流域

水是生命之源、生產之要、生態之基，水資源作為人類生存的基本要素以及經濟社會可持續發展的重要保證，具有不可替代性。實行最嚴格水資源管理制度，其三大核心內涵之一的“水功能區限制納污紅線管理”，將成為流域水資源保護今后一個時期的工作重點[1-3]。如何結合阿克蘇流域的實際情況，科學劃定水資源紅線，推進納污紅線管理，嚴格控制入河排污總0量，是流域水資源管理機構所面臨的重要課題[2-4]。本文在深入分析水資源紅線內涵的基礎上，探討了推進阿克蘇流域水資源紅線劃定、嚴控入河排污總量的研究思路，并提出了對應的創新型措施，為實現阿克蘇流域“三條紅線”、“四項制度”的實施提供重要的基礎數據和輔助決策支持，對水資源動態監管提供理論基礎。

1 水資源紅線的內涵及阿克蘇流域水資源的現狀

水資源紅線作為水資源管理體系中最重要的一道防線，它通過設立出一道底線（數量限值）來有效管控水資源的合理利用，以此來實現水資源與經濟、社會發展的協同化。2011年中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）等重要文件中就相繼提出一些列規定和辦法，為了切實落實最嚴格的水資源管理，進一步提出確定水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線這三條紅線。目前，全國水資源管理機構均已此為統領，對水資源進行這一剛性約束，以水功能區限制排污總量、入河排污口管理、河湖健康評估及納污容量為抓手，開展水資源保護的監督和監測體系建設，為水資源的可持續利用提供支撐和保障。

1.1 水資源開發利用控制紅線

為應對當前水資源的開發利用現狀及社會經濟發展對水資源的沖擊，《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）中針對水資源開發利用控制紅線明確提出，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內，為實現上述目標，到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內。處于西部地區的阿克蘇河作為天山南坡徑流量最大的河流，擁有兩大主要支流托什干河和庫瑪拉克河，是塔里木河流域4條源流中最大的源流和主要補給來源，占阿拉爾水文站以上3條源流水源補給量的73.2%[5,6]。目前，在阿克蘇河流域中對水資源開發利用的同時伴隨著許多過度開發，無序開發等情況，尤其該流域中覆蓋的各部門各行政單位在使用開發利用審批權上出現不一致，都為了各自眼前的經濟利益，破壞性的開發利用水資源。外加缺乏相應的監管力度，且制約機制也不完善，從而導致阿克蘇河流域水資源承載能力處于極限狀態，為了改變這種狀況，急需通過水資源開發利用控制紅線來進行有效地管理。水資源開發利用控制紅線的核心就是對用水總量的控制，也就是加強阿克蘇河流域的取水許可管理，規范取水的申請、審批和監督管理。

1.2 用水效率控制紅線

《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確提出，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量（以2000年不變價計，下同）降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上。通過數量限值來對萬元工業增加值用水量和農田灌溉水有效利用系數來進行有效管控，最終目的就是提高水資源的用水效率。阿克蘇河流域用水效率較低，綜合毛灌溉定額平均為11160m3/hm2，渠系水利用系數為0.50，灌溉水利用率僅為0.42[6]。目前，阿克蘇河流域水價收取費用整體偏低，沒有實行階梯水價（實行分類計量收費和超定額累進加價制），外加沒有對各個生產類型進行區別對待，造成普遍缺乏節水意識和水資源綜合循環利用的概念，大部分牧民主要采用傳統的粗放式灌溉方法；節水技術上處于落后水平，其中大部分區域仍然沿用老式的土渠輸水、大水漫灌方式來進行農業生產；企業生產過程中的用水監管不到位，管理不科學、技術不先進等一系列問題，從而造成水資源的利用效率處于較低水平。綜合來看出現的問題主要集中在低效利用水資源，水資源嚴重浪費以及粗放式的用水模式。用水效率控制紅線的核心就是集約型利用水資源，換言之就是推動阿克蘇地區各行各業節約用水，提高水資源利用效率。

1.3 水功能區限值納污紅線

《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中明確指出，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80%以上，城鎮供水水源地水質全面達標。這一目標的實現需要的是對水功能區進行系統的網格化管理，讓流域內各個水功能片區能進入受控狀態，從而使水功能區的水質能不斷改善。近年來，在阿克蘇河流域中，由于對環境污染治理力度不夠，造成該流域出現失控狀態，該流域周邊區域的工業農業快速發展以及人口數量的增加直接或間接導致地表水和地下水出現顯著的變化。而阿克蘇河流域水功能區限值納污主要面對污染物過度排放，大部分地表水體和地下水質處于下降或不達標等現象。例如，阿克蘇河流域水功能區農業灌溉用水，企業生產污水、居民生活廢水未經集中處理就任意排放。阿克蘇河流域水系懸浮物、礦化度、總硬度、氯化物、硫酸鹽等污染物超標,污染主要是鹽堿化[5]。水功能區限值納污紅線的核心就是加快治理被污染的水資源，主要任務是實現水功能區的水質處于達標水平，確保阿克蘇流域水資源的綠色持續利用。

2 水資源紅線劃定研究思路

為科學指導阿克蘇流域水資源紅線特別是水功能區限制納污紅線管理，以國務院及省、部相關政策、規范為依據，在對對阿克蘇流域水質、污染源及關鍵風險、水生態系統、水生態系統健康大規模調查和研究基礎上，結合污染減排績效考核要求和全流域生態系統連續觀測的需求進一步完善阿克蘇流域水質監測指標體系和監測網絡，構建阿克蘇流域水資源承載能力（COD、總氮、總磷、氨氮）測算模型，計算流域各主要支流的重點污染河段在設計流量條件下區域主要目標污染物的負荷量，以阿克蘇流域主要污染物TMDL控制方案為約束條件，以社會經濟與環境保護平衡發展為目標導向，劃分阿克蘇流域的水功能分區、各水功能區的限制納污容量，系統制定減排控污的科學合理性方案，逐步搭建具有阿克蘇流域自身特色的水功能區納污紅線管理模式和工作格局。主要研究的思路包括如下幾個方面：

2.1 阿克蘇流域水生態系統特征調查與健康分析

調查阿克蘇流域的主要水質指標，如總氮、總磷、高錳酸鹽指數、葉綠素、透明度、總懸浮物、水色、消光系數等，計算綜合營養指數，并調查分析沉積物理化特性（有機質、總氮、總磷、氨氮等）；同時調查阿克蘇流域的污染產生總量和排放量、以及污染源組成（面源、點源；工業、生活、農業），根據以上數據分析阿克蘇流域主要來源（內源和外源污染總量）和關鍵風險因子。根據對阿克蘇流域的大規模調查結果，綜合采用流域社會經濟指標（人口密度、排污總量、人均國民生產總值等）、湖沼學指標（換水周期、補給系數、平均水深等）、水質指標（TN、TP、COD、氨氮、透明度、葉綠素等）、生態學指標（浮游植物生物量、浮游動物生物量、浮游動物多樣性指數、初級生產力等）構成指標體系，采用質量指數法計算流域生態系統健康指數，評價富營養化初期流域生態系統健康特征，分析流域生態系統退化的關鍵影響因子，并闡明其關鍵閾值。

2.2 阿克蘇流域水生態承載力計算與流域主要污染物TMDL總量控制方案

根據前期及當地現有污染源調查、水文氣象條件與污染負荷時空特征的研究及阿克蘇流域水生生態影響指標分析為基礎，結合水功能區限制納污紅線劃定的技術需求，通過建立表征水生態承載力的數學模型及定量化技術方法，進行阿克蘇流域水生態承載力的計算，建立阿克蘇流域的水生態承載力（COD、總氮、總磷、氨氮）模型，建立阿克蘇流域水質受限水體主要污染控制指標的最大日負荷總量的計算方法，估算阿克蘇流域各主要支流的重點污染河段在設計流量條件下區域主要目標污染物的負荷量，制定阿克蘇流域主要污染物TMDL總量控制計劃，實現阿克蘇流域主要污染物TMDL動態控制和優化管理。

2.3 阿克蘇流域水功能分區及控污減排方案制定

在前述水生態系統健康和承載力調查的基礎上，構建流域水功能分區指標體系，借助核密度、K均值等方法探討水功能分區劃定方法、分級標準和監管模式；以阿克蘇流域主要污染物TMDL控制方案為約束條件，以社會經濟與環境保護平衡發展為目標導向，深度調查和解析“十一五”以來阿克蘇流域社會經濟結構及其污染排放變化特征，系統研究和集成社會經濟結構調整控污減排技術體系；在此基礎上，根據阿克蘇流域主要污染物TMDL分區控制指標，重點研究和制定阿克蘇流域社會經濟結構調整控污減排分區實施方案，科學分配和編制阿克蘇流域社會經濟結構調整控污減排實施計劃。

3 阿克蘇流域水資源紅線管理創新型措施建議

基于目前阿克蘇河流域水資源利用出現的多頭審批、混亂無序的狀況，在整體規劃、統籌安排、協調合作，各方面共同推進實現預期設定的總目標的基礎上，堅持區域管理向流域管理過渡。各部門各行政單位需要通過科學指導，精心籌劃，把握重點，掌控方法，完善機制，穩步推進各方面全方位實現對水資源“三條紅線”的有力把控。充分考慮到阿克蘇河流域中的水環境的保護、水資源的管理以及河水污染的防治之間的聯系，這樣才能從根本上把阿克蘇河流域水資源的管理工作落實到實處。

3.1 加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格控制用水總量

加強阿克蘇河流域水資源開發利用控制紅線管理，嚴格控制用水總量，制定區域流域內的統一規劃方案，這是規范阿克蘇河流域中科學合理配置水資源的首要前提，嚴格規范阿克蘇河流域內的取水用水許可制度，建立總水量的數值控制指標，摸清水資源用水總量的變化規律，設立監測監控管理機構，增加區域流域內水資源的觀測網點，儲備區域水資源的數據檔案，分析水資源的變化趨勢，加強水資源的動態管理，在此基礎上為后期管控區域水資源的合理開發利用提供充分的管理依據。

3.2 加強用水效率控制紅線管理，全面實現節水型轉型

加強用水效率控制紅線管理，出臺相應的節約用水政策性措施，編制節約用水的規劃。在現行管理體制背景下，提出適應現階段的流域管理的有效方法，在基于阿克蘇河流區域水資源的水資源總量以及流域生活、生產和生態用水總量的基礎上進行定量評估，開展流域水資源水權分配、水價改革和水市場的建設，并且建立水功能區的水資源在各行業和各用水戶之間的自由交易的市場運作模式。加強基礎配套設施建設，加快實現從粗放用水向集約用水的轉變；調整產業結構，改變用水主體；通過局部整治向系統整治轉變，實施創新驅動轉變，統籌解決水資源綜合利用，提高用水效率。

3.3 加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量

在“政府調控、市場推進、注重協調”的原則基礎上，加強水功能區限制納污紅線管理，制定出相應的法律法規為其提供法律保障。阿克蘇河流域內出現的各自為政之現狀，通過積極引導區域內之間的合作，突破傳統的行政管理制度。通過運用“流域管理和區域管理相結合”的模式，形成流域內“三協”（協商、協調、協作）運行機制，逐部實現協同管理；遵從“誰破壞誰治理、誰占用誰補償”的原則在流域內實施生態補償制度。生態補償費應按占有者水費收益的3-5倍或5-10倍收取。以此提高搶占擠占生態水的代價[4]。通過搭建公眾參與者治污控污平臺，讓全民參與者全身投入于監督。當地政府除了要在處理污水設施上加大資金投入外，還需要運用經濟手段來形成有效機制，例如在阿克蘇河流域區域內征收污水處理費來管理設施的投資建設運營，針對保持規范經營和集中處理污染的企業實行稅收優惠減免政策；在技術上，需要吸收和引進水資源管理中的先進技術和成熟的經驗，以此確定阿克蘇河流區域內水功能區的整體納污能力，對不能滿足該水功能區水質整體要求的主體進行有效的科學管理。

4 結論與討論

自《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》出臺后，“三條紅線”、“四項制度”已經成為流域水資源管理的工作中心。對于流域水資源保護機構而言，如何結合區域水資源現狀、特點及未來態勢，穩步推進三線特別是納污紅線的管理，是當前及未來一定時期面臨的重大課題，尤其是在流域入河排污口的分級分類監管、重要水功能區的監測網絡建設和河湖水域的健康評價等。處于西部地區的阿克蘇流域水資源量本身相對匱乏，外加其生態環境的脆弱性，伴隨著流域內經濟社會的不斷發展，水污染由原來的水質性缺水污染及農業污染日趨演變成包括工業、生活在內的多種形式污染，影響了生態環境及下游人民的引水安全，因此阿克蘇流域管理局作為區域水資源管理結構，應借阿克蘇流域生態治理的東風，做好流域內三線管理的頂層設計，科學核定水域內的納污能力，從嚴控制入河排污總量，嚴格水功能區達標考核，加強水質監測站網建設，構建水資源與水生態保護工程體系，深化基礎規律與關鍵技術研究，逐步形成有阿克蘇流域自身特色的三線管理模式和工作格局[1-5]。

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2017-4-13

王志成（1963-），男，高級工程師，主要從事水資源管理研究。

塔里木河流域阿克蘇管理局“阿克蘇綠洲水環境及植被變化對流域生態安全的影響研究”。